■ 王胜斌

房地产业

被征收房屋价值评估时点如何定

■ 王胜斌

《国有土地上房屋征收评估办法》关于房屋征收评估价值时点的规定，在征收项目被长期拖延后又重新启动时，适用存在困难。坚持以征收决定公告日为评估价值时点，会产生补偿不充分问题；改变评估价值时点，又与征收评估办法的规定相违背。对征收实际工作和征收司法审判都产生很大困扰。应当及时对《国有土地上房屋征收评估办法》第十条一款进行修改，遵循及时合理补偿原则，妥善处理征收项目被长期拖延后又重新启动时的征收评估价值时点问题。

一、征收制度设计未考虑征收补偿间断、被拖延情形

确定房屋征收价值时点，实质解决的是以哪一个时间点的房屋的市场价值进行补偿的问题，是对被征收房屋补偿金额度的固定。由于涉及被征收人货币补偿实际利益的确认，因此，如何确定房屋征收价值时点，是征收各方当事人的重大关切问题。

然而，这一征收制度设计未考虑征收补偿间断、被拖延情形（这种情形在此定义为征收决定公告日与征收补偿实施启动日相差一年以上，下同）。在实际征收工作中，并非都能如征收决定与征收补偿方案预想的那样发展，存在着许多复杂、特殊的情况。由于2011年我国房屋征收制度刚刚启动，评估规章、地方性法规也都是这一时期围绕《条例》制定的，没有经过征收实践检验，对房屋征收的复杂性、艰巨性、困难性考虑不足。在《办法》征求意见时，曾有人对房屋征收估价时点单纯只是征收决定公告日提出异议，认为规定过于刚性，一旦出现征收迟延则无法解决。当时有关部门的解释是：房屋征收是政府行为，是在征收条件完全具备的情况下实施的，因而不会出现迟延问题。可是，2011年以来的房屋征收实践证明，房屋征收进程拖延情况普遍存在，且不是个别现象，也不是仅某个地方存在的问题。当这一现象发生后，就会连带出现如何平衡征收补偿利益问题。其中，最突出的问题就是应当按照什么时间点的房屋价值进行补偿问题。从评估的角度看，即如何确定房屋征收评估的价值时点问题。如果坚持以征收决定公告日为评估的价值时点，往往会引起被征收人的强烈质疑，认为没有得到充分、合理的补偿，拒绝签订征收补偿协议；如果改变评估价值时点，又与征收评估办法的规定相违背。征收人和评估机构在平衡征收补偿利益问题时，必须在坚持以征收决定公告日为价值时点，还是改变价值时点之间做出选择。实际工作中，评估机构通常不敢自己改变评估的价值时点，要请示征收部门。而征收部门往往也不敢擅做主张，还要请示政府。即便是政府，面对《办法》的刚性规定，也显得踌躇难决。有的征收部门甚至想走“捷径”，要求评估机构以征收决定公告日表述评估的价值时点，事实上以现在的市场价格评估。这种规避评估价值时点规定的做法不仅影响征收工作效率，甚至牵涉到是否犯罪。

二、司法界对评估时点确定的看法不一致

事实上，在房屋征收补偿被拖延情况下，征收评估价值时点如何确定，在司法界的看法也是不一致的，甚至出现相反判决。一方面，有的司法审判坚持征收评估时点不可变原则，凡是不以征收决定公告日为评估时点的，均认定违法。有的审判，甚至对于评估时点距征收决定公告日差两天，也认定评估报告无效。政府依据评估报告作的房屋征收补偿决定也随之被判定不予维持；另一方面，也有司法审判在房屋征收补偿被拖延情况下，对征收评估价值时点的确定问题，体现出了灵活性：《中华人民共和国最高人民法院行政裁定书》（［2015］行监字第637号）认定，“如果房屋征收决定的公告时间与征收补偿时间相隔时间过长，市场行情发生变化，以公告之日的市场价格进行补偿不能确保被征收人获得足额补偿时，则应以补偿时的房屋市场价格确定房屋征收补偿数额。”《中华人民共和国最高人民法院行政判决书》（［2016］最高法行再80号）认定：“对被征收不动产价值评估的时点，一般应当为征收决定公告之日或者征收决定送达被征收人之日。因征收人原因造成征收补偿问题不合理迟延的，且被征收不动产价格明显上涨的，被征收人有权主张以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准。”《吉林省长春市中级人民法院行政判决书》（［2016］吉01行终157号）则认定：“某某公司于2014年7月重新出具的房屋拆迁分户评估报告仍以七年前即2007年9月30日为估价时点，不能准确反映案涉被拆迁房屋现今房地产价值，存在显失公平的可能，违反了公平补偿的基本原则，不能作为确定被拆迁房屋价值的依据，属于主要证据不足。为保证被拆迁人生活水平不降低，拆迁期限多次延长，时间跨度较长，房地产价值发生明显变化的，应以裁决作出时的拆迁许可证延期日为评估时点。”即使是《某某省某某市人民法院刑事判决书》（［2016］吉0681刑初6号）也承认，因征收拖延给被征收人造成的合理损失应予补偿。只是在计算方式上，认识有所不同，不是按照补偿时的房屋市场价格确定房屋征收补偿数额，而是计算征收拖延时间段的利息损失。该法院正是基于对补偿方式的不同认识，认定由于评估价值时点的改变，导致对被征收人给予了过度补偿，给国家造成了损失。

鉴于诸多无法避免的原因，在今后的房屋征收过程中，征收补偿拖延情况还是会发生的。现在，各地也都陆续在修改本地的房屋征收地方性法规规章。在这个重要的时间结节点上，针对征收补偿拖延情况，如果不能确定在今后可以有效地避免其发生，就应当对房屋征收能否改变评估的价值时点给出明确的说法。这是一个无法回避而且迫切需要解决的现实问题。做为指导全国房屋征收工作的重要规章，《办法》应当对原先所作规定的缺陷之处，及时进行调整、规范，以适应房屋征收工作发展的需要。

三、房屋征收评估价值时点确定的修改建议及其理由

建议将《办法》第十条一款修改为：“评估被征收房屋价值时点原则上为房屋征收决定公告之日。”或在二款后增加一款，明确“房屋征收决定公告之日一年以后实施房屋征收补偿的，评估被征收房屋价值时点为确定开始实施房屋征收补偿之日。”这是因为：

（一）符合《国有土地上房屋征收管理条例》关于房屋征收补偿立法的基本精神，避免在房屋征收补偿拖延情况下出现补偿不充分问题

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《条例》）第二条规定：“应当对被征收人给予公平补偿”。国务院法制办、住建部负责人就《条例》有关问题答记者问时明确：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，不低于市场价格就可以保证被征收人所得补偿在市场上能买到区位、面积、用途、结构相当的房屋。”简要地说，就是征收补偿金要保证被征收人买到类似房地产。从征收补偿的“公平原则”和“征收补偿金要保证被征收人买到类似房地产”的立法本意上看，这两项要求是动态的，贯穿整个房屋征收全过程。无论在哪一个时间段对被征收人实施补偿，都应满足上述两项要求。这两项要求，是检验政府关于房屋征收补偿的抽象行政行为和具体行政行为正确与否的试金石。《条例》以下的关于房屋征收的规章、地方性法规，作为下位法，都不应当与《条例》冲突。《办法》做为部门规章，当然不能例外。

房地产市场稳定性与市场经过时间负相关。随着时间的推移，市场供求关系就会改变，房地产市场价格也会随之波动，时间越长，市场就越不稳定，价格波动的可能性越大。要想保持征收补偿金与被征收房屋类似房地产的市场价值形成等价关系，就必须让评估价值时点处于市场相对稳定期（指评估价值能够抵御市场波动的时间段，比如一年以内）。如果征收时间过长，超跃了市场相对稳定期，而房屋征收补偿金还固定在原定的评估价值时点不变，征收补偿金与被征收房屋类似房地产的市场价值的等价关系就会被破坏。如果征收期间房屋市场价值处于上升状态，以征收决定公告之日为时点评估的价值补偿还始终保持不变，则在实际补偿日，被征收人所获得的补偿款将买不到类似房地产，出现补偿不充分的问题。政府长期拖延征收补偿进程后又重新启动时，征收补偿如果不考虑市场变化情况，一味地坚持以征收决定公告之日为评估价值时点，虽然符合了《办法》的规定，却可能出现补偿不充分问题，违反《条例》第二条关于公平补偿这一房屋征收的基本原则。

《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（2016年11月4日）提出加强产权保护，要坚持平等保护原则。明确：“健全以公平为核心原则的产权保护制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。”同时，还提出要完善财产征收征用制度：“遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。”此规定的一个新亮点是遵循补偿原则，在“合理”之前强调要“及时”。如果征收补偿长期拖延，就是没有遵循及时补偿原则，因此而给被征收人造成的不合理损失，应当得到平等的保护。评估的价值时点坚持以征收决定公告日不变，则可能会与遵循及时合理补偿原则及产权平等保护原则发生冲突。

如果规定为“评估被征收房屋价值时点原则上为房屋征收决定公告之日”或“房屋征收决定公告之日一年以后实施房屋征收补偿的，评估被征收房屋价值时点为确定开始实施房屋征收补偿之日”。即以征收决定公告日为评估价值时点为原则，以确定开始实施房屋征收补偿之日为评估价值时点做特例，根据房屋征收的实际情况，灵活确定以哪一个时间点的房屋的市场价值，固定被征收房屋补偿金额度。这样做，可以使被征收人以被征收房屋的市场价值所得货币补偿与被征收房屋的让渡及类似房地产的再购买基本保持同步，从而保证被征收人在货币补偿后，如有需要，随即可在市场上能买到区位、面积、用途、结构相当的房屋。符合《条例》和《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》关于房屋征收补偿及时、公平、合理的基本原则。

据中国科学技术信息研究所2018版《中国科技期刊引证报告(核心版)》统计，在12种植物学类期刊中，《植物科学学报》核心影响因子0.896，排名第3；核心总被引频次1158，排名第6；综合评价总分排名第9。12种植物学类期刊统计结果见下表。

（二）在征收补偿长期拖延再启动的情况下，以征收决定公告之日为评估价值时点进行货币补偿，与《条例》确立的产权调换方式补偿、《办法》关于评估产权调换房屋价值时点的规定相矛盾，产生法律冲突

被征收人的征收补偿方式选择权，并不会在征收补偿拖延情况下发生改变。征收人再次启动征收补偿时，一部分被征收人可能选择以货币补偿方式进行补偿，而另一部分被征收人则可能要求以产权调换方式补偿。现在假定货币补偿是以征收决定公告日的市场价值进行补偿，产权调换是征收人以在市场上购买的与被征收房屋的类似房屋实施补偿。依公平补偿原则，这两种补偿方式原本应当是平衡等价的。如果征收决定公告日与征收补偿拖延后再启动之日，房地产市场发生了变化，这两种补偿方式的平衡等价关系就将不复存在，同样的被征收人，所获补偿就会有差别，违反了公平补偿原则。

《办法》第二十九条规定：“除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。”现在，假定用于产权调换的房屋的买与卖的出价依据，都是通过评估实现的，显然，评估机构评估产调换房屋所采用的价值时点，无论是买是卖，都一定是产权调换当时的价值时点，而不是以前的价值时点，评估机构并没有其他选择。而《办法》第十条二款规定：“用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋评估价值时点一致”。照此规定，在产权调换房屋评估价值时点事实上为征收补偿长期拖延后再启动之日的情况下，为使被征收房屋评估价值时点与产权调换房屋价值评估时点保持一致，货币补偿房屋评估的价值时点也必须是征收补偿拖延后再启动之日。显然，在征收补偿长期拖延后再启动，房地产市场已经改变的情况下，《办法》第十条一款和二款规定，之间是有冲突的。

如果规定“评估被征收房屋价值时点原则上为房屋征收决定公告之日”或“房屋征收决定公告之日一年以后实施房屋征收补偿的，评估被征收房屋价值时点为确定开始实施房屋征收补偿之日”。则会使房屋征收补偿的两种补偿方式始终处于动态平衡状态。在征收补偿长期拖延后再启动时，不会产生产权调换和货币补偿两种补偿方式补偿价值的不均衡现象，也会使《办法》第十条一款和二款规定相互协调。

（三）房屋征收补偿程序长期拖延后再启动，与房屋拆迁体制下的分段拆迁行为相似，应当参照分段拆迁评估的成熟做法确定评估价值时点

当实际征收工作中出现了没有按照征收法规设定的进程发展，长期拖延征收补偿的情况时，房屋征收决定公告之日与征收补偿重新启动之日这段时间，与过去房屋拆迁体制下分段拆迁的分段间隔时间，从评估的角度看，具有相似性。都使得将被征收房屋，分割于相对不同的两个房地产市场之中。同一处房屋，经过这个时间阶段，其价值发生变化的可能性是大概率事件。为使房屋征收补偿能够跟随房地产市场的变化而变化，《办法》应当参照分段拆迁的做法，规定“评估被征收房屋价值时点原则上为房屋征收决定公告之日”或“房屋征收决定公告之日一年以后实施房屋征收补偿的，评估被征收房屋价值时点为确定开始实施房屋征收补偿之日”。这样，可以保持征收补偿金与被征收房屋类似房地产的市场价值，动态地跟随房地产市场的变化走，始终维持等价关系。所不同的是，决定重新启动征收补偿程序之日，如果房地产市场价值下降了，则还应当以房屋征收决定公告日为价值时点，因为《条例》第十九条规定“对被征收房屋价值的补偿，不得低于征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价值”。

（四）规定“评估被征收房屋价值时点原则上为房屋征收决定公告之日”或“房屋征收决定公告之日一年以后实施房屋征收补偿的，评估被征收房屋价值时点为确定开始实施房屋征收补偿之日”，不会损害先期搬迁的被征收人的利益

有人会担心，规定“评估被征收房屋价值时点原则上为房屋征收决定公告之日”或“房屋征收决定公告之日一年以后实施房屋征收补偿的，评估被征收房屋价值时点为确定开始实施房屋征收补偿之日”，可能会对已经按照征收决定公告之日的市场价值获得实物或货币补偿的被征收人不公平。其实，这种担心没有必要。因为，在征收决定公告时通过产权调换补偿得到的房屋，其价格在房屋征收进程拖延这段时间，同样也会随市场波动，在决定重新启动征收补偿程序之日，与拟要评估的类似被征收房屋保持等价关系，已获补偿的被征收人并没有吃亏。至于以征收决定公告之日的评估价值接受货币补偿的被征收人，我们可以假设其已经在得到补偿款后，即时就购买了新的类似房屋。这样，其补偿关系与产权调换方式是一样的。再有就是，被长期拖延征收的房屋，往往与已经征收的房屋不再具有类似关系，其市场环境和物理状态都有较大变化，已经没有可比性，因而不会出现相互攀比现象。

（作者单位：辽源市住房和城乡建设局）