■ 沙朝勇

沛北生态可持续发展规划研究

■ 沙朝勇

在当前经济增速、结构、动力都发生变化的新常态下，改变资源型小城镇经济增长对自然环境的过度依赖，实现资源型小城镇的经济转型和可持续发展，已成为当前和今后小城镇发展战略思考的重大课题。笔者以徐州市沛北地区为例，探讨研究沛北地区的生态可持续发展策略，引导沛北地区以有利于经济和生态环境的思路来实现转型发展。

一、沛北地区资源型小城镇现状分析

沛北位于徐州市沛县北部地区沿微山湖的区域，东部隔微山湖与山东省枣庄市相望，西侧与丰县接壤，位于徐州市的西北方向。

图1 沛北地区区位图

沛北是典型的资源型小城镇密集区，煤炭资源丰富，煤田面积160平方公里，探明煤炭储量24亿吨，占徐州市探明储量的60%，拥有江苏省最大涉矿煤田，是徐沛煤田的主体部分。“十二五”以来，实现煤炭行业税收年均增长27.95%，占全部税收收入的比重均在55%以上。但是，资源开发遵循着一定的产业生命周期。经过长年的无序、超计划开采，沛北地区受到煤炭资源枯竭的威胁，因此，进行沛北地区资源型小城镇转型与可持续发展规划迫在眉睫。

（一）城-矿-乡空间交错，用地布局混乱

沛北辖区内分布有沛县境内的8对矿井，分别隶属于中煤集团、大屯煤电集团公司、省属徐矿集团、天能集团等。遵循“先矿后城”的空间发展模式，沛北大规模的城镇建成区和村庄也都建于煤田范围线之内。由于历史和体制等原因，城、矿、乡自建设之初，在管理和行政体制上采取条块分割、各自为政。为谋取各自利益，很多耕地、村庄、工业用地在无序情况下被挖掘，“未征先采”“未补强采”等现象严重，造成现状空间布局混合交叉，塌陷地、厂矿和居住混合布局，城乡、地矿整体空间割裂现象严重，矿业收入分配不合理，城、矿、乡之间存在的矛盾日益冲突。

（二）产业发展落后，同质化竞争严重

沛北地区产业结构单一，第二产业比重较大，且具有明显的重工业倾向，第一类制造业（轻型制造业）、第二类制造业（原材料及制造品产业）占据主导地位（图2（a）（b）（c））。沛北地区产业因煤而兴，过度依赖煤炭资源支撑经济发展，长期以来形成铝加工、煤盐化工、农产品加工三大传统主导产业。从沛北地区五镇现状主导产业来看，各镇产业门类重复较高、等级较低，同质化竞争严重，仍为传统镇级产业园区的存在形式（表1）。从整体来看，沛北地区的产业状况存在煤炭资源转化产业链不够完善，新兴产业发展不够，缺乏旗舰型、龙头型大项目带动等问题。

表1 沛北各镇现状主导产业对比

图2 沛北地区产业结构图

（三）资源过量开采，生态环境遭到破坏

矿井长期过度开采，造成土壤塌陷及污染、大气污染、耕地锐减、水土流失加剧，引发地区植物多样性减少，不仅使居民生活、生存受到威胁，而且带来失业人口增加、人口流失严重、科技人才难以引进、招商引资困难等社会问题。据统计，煤矿开采已经给沛北地区带来10万亩土地不同程度地塌陷（图3），涉及龙固、杨屯、大屯、安国等镇的55个行政村。预计20年后，待8对矿井闭坑时，沛北地区将形成24万多亩的采煤塌陷地，占沛北耕地面积的36.0%；失地农民将达到22万人，占沛北地区总人口的38.3%；将搬迁村庄196个，涉及17万人。

图3 沛县北部地区现状塌陷地分布图

二、沛北地区生态可持续发展建设的战略思考

要实现生态可持续发展下的资源型小城镇建设，必须坚持可持续发展的基本原则，把资源型小城镇看作一个复杂的“社会-经济-自然”有机生态系统，以自然生态系统优先原则来协调经济、社会、自然三者的关系，促进资源型小城镇建设向着生态文明型小城镇的良性循环方向发展。

（一）空间优化与集约

从沛北地区当前的城-矿-乡三者关系来看，体现出“三元分隔”的总体态势，其表象是三者的产业、空间、配套设施等相互分离，其实质是体制与机制的障碍。因此资源型城镇的可持续性战略必须从机制上打破行政、政企的分割，以机制统筹保障空间统筹。

综合考虑城-矿-乡的统筹关系，从城-矿-乡一体化规划出发，因地制宜，将塌陷地分布同城乡空间拓展、村庄搬迁、新农村建设一体化结合在一起，打破城、矿、乡界限，根据城镇未来发展方向和村镇建设重点进行科学规划，强调城镇空间集聚，改变分散状态，淡化行政体制和区划，形成合理的县域城镇体系和强大的中心城市，寻求各方利益以及社会、经济、生态效益的最大化和协同发展。

（二）产业集聚与转型

沛北地区资源型小城镇接续产业发展有四种途径：一是延伸产业链。利用资源优势，依靠科技创新，发展下游加工业，通过产业链条的延伸和扩展，大力发展煤炭资源精深加工，以此带动沛北地区产业转型；二是构建特色产业集群。大力培育和发展煤盐化工、铝产品加工、农产品加工、纺织、塑编等优势特色产业，按照“项目-产业链-产业群-产业区”的基本模式，组成沛北产业集群，形成新的经济增长点，促进区域产业竞争优势；三是积极发展战略性新兴产业。战略性新兴产业已经成为地区产业结构升级和抢占经济发展制高点的关键。依托沛北地区的优势资源和产业基础，优化创新创业发展环境，大力发展新能源、新材料、生物技术和新医药、高端装备制造、节能环保等战略性新兴产业，打造新的节能、高效、生态型产业链条，形成产业增长核，引领和带动沛北地区产业转型升级；四是发展替代产业。沛北地区要实现竞争力的提升，奠定持续发展基础，必须加快服务业的发展。大力推动沛北商贸流通业、旅游业和文化产业的建设，建立现代服务业集聚地，优化完善产业结构。

（三）生态修复与治理

资源的过量开采导致资源型小城镇出现众多采煤塌陷地，随着地表移动和变形，及井下开采范围的变化，塌陷地多处于动态变化中，难以掌握和控制，且塌陷地类型多样，成因复杂。从区域全局的角度，根据塌陷地类型和所在镇的特色，综合考虑生态修复策略，宜农则农、宜林则林、宜渔则渔、宜建则建，构建多层次、多元性的开发模式。

加强地区各部门的协作，镇区做好引导工作，指导各农村居民点进行环境治理，创建环境优良、生态良好的农村新型社区，打造较好的区域协作治理示范模板和生态环境建设典范。

三、沛北地区资源型小城镇发展的规划策略

（一）整合土地资源，优化空间布局

引导城乡空间全面协调发展，明确各区域发展策略，促进人口和经济向中心城区、中心镇、中心村集中，淡化行政体制和区划，形成合理的城镇体系构架。

规划沛北地区内形成三级聚落体系（图4）：中心城区（含大屯镇）-新市镇（重点镇、特色镇）-农村新型社区。规划构建了“1-3-18”的沛北全域城乡统筹体系，也就是形成1个中心城区、3个新市镇、18个农村新型社区（表2）。整体上形成以中心城区为龙头、新市镇为支撑、农村新社区为基本单元的分工合理、组织有序的城乡聚落体系。

图4 城乡聚落体系结构图

表2 沛北地区优化布局及各城镇发展策略指引

（二）延伸产业链，打造新型产业集聚区

依据资源型城镇产业布局及产业发展的状况，充分做好煤炭资源的深度加工和综合利用，由粗放经营向集约经营转变。结合现代农业的发展和塌陷区的治理，大力发展旅游服务业。规划中主要从新型工业化基地打造、旅游服务业集聚地打造两个方面入手。

加快转型升级，打造新型工业化基地，规划构建“一区三园”新型工业格局（图5），推动相关产业向特色园区集聚，形成要素定向集聚、产业错位发展的格局，共同构筑沛北一体化发展的特色产业支撑。“一区”是沛城的经济开发区，重点发展铝加工、农副产品加工和机械制造、电子环保、信息等新兴产业，建成中小微企业创业园、科技孵化园。“三园”分别为：①龙固煤盐化工产业园—重点打造煤焦化产业链及氯碱产业链，着力发展高等级冶金焦及下游焦炉煤气制甲醇、煤焦油、粗苯深加工等产品及烧碱和PVC两大基础原材料及深加工等产品。②杨屯粮棉加工产业园—利用沛县纺织品产业规模优势，重点延伸棉纱产业链条，向高档棉纱等高附加值产业方向发展，以苏鲁粮食现代物流中心为龙头，重点发展粮食的储运、粮食精深加工、饲料加工、油脂加工、粮食交易、粮食检测、粮食信息工程等。③安国产业园—重点发展高端耐磨材料及塑编产品，打造苏北最大塑编纺织基地、最大耐磨铸件基地。

图5 沛北地区工业布局规划图

（三）修复地球“伤疤”，构建生态新格局

以构建“沉陷土地不荒废、失地农民不失业、生态环境得恢复”的多赢局面为生态修复与建设规划目标。根据每个矿井所处的位置和现状情况，提出对每一个矿井（或已塌陷水域等）的修补治理建议，以促进城、矿、乡的生态复合。

根据各个塌陷地的特殊类型和属性，以及塌陷地的深度、积水状况、是否稳沉等条件，选择适宜的生态修复模式进行有效治理，成为沛北地区小城镇生态可持续发展的特色和亮点。形成湿地生态涵养模式、新型农业综合发展、生态旅游休闲、城乡建设发展四种模式，通过对各区域在现状综合分析研究的基础上，对各区域的开发模式、开发策略加以引导（图6、表3）。

图6 塌陷地修复模式分析图

表3 沛北地区塌陷地开发模式及开发策略内容

四、结语

推进生态可持续发展下的资源型小城镇建设与转型，是一项长期而艰巨的任务，也是徐州沛北地区的必然选择。在全面深化改革的进程中，应注意把资源型小城镇的规划与其经济转型和生态可持续发展相结合，以构建城-矿-乡统筹发展的均衡产业支撑和宜居城市环境，促进经济协调、社会和谐、生态环境可持续发展，实现城-矿-乡的生产与生活环境的有效提升。

（作者系徐州市规划设计院总工，高级规划师、注册规划师）