犹霖

摘 要：党的十八大报告强调要“加强基层社会管理和公共服务体系建设，增强城乡社区服务功能”，加快西部地区社区治理的转型升级，把社区建设成为服务完善、管理民主、充满活力、和谐幸福的社会生活共同体。本文所开展的项目，基于实地调研的基础上，可以为推动西部地区社区治理创新提供重要数据支撑，对于精准把握西部地区城乡社区治理的现实状况、社区治理创新动态，客观评估我国西部地区城乡社区发展形势，推动建立与时代相适应的具有中国特色的社区治理体系，具有深远的理论价值和现实意义。

关键词：社区治理；西部地区；榆林

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2017）05-0067-04

2016年，笔者参加北京大学中国社会科学调查中心的社会调研培训，随后赴陕西省榆林市神木县承担民政部在该地区的“2016民政部社会福利与社会进步研究所社会调查”项目，负责社区综合治理的项目调研。

一、项目概要

北京大学社会科学调查中心2016年共承担了社区综合治理、城乡困难家庭、流动留守儿童与流动留守老人三个民政部的项目调研，本文只讨论社区综合治理。

社区治理状况综合调查的调查目的是为了把握社区治理基础数据、优化创新我国社区治理政策、提升社区治理和服务能力；调查内容主要包括：社区基础人口、经济、组织建设数据，社区治理数据，社区参与数据；调查问卷分为六种类型：城市社区治理现状综合调查问卷、农村社区治理现状综合调查问卷、社区社会组织调查问卷、社区社会工作调查问卷、城市居民参与问卷、农村居民参与问卷；调查对象主要为社区负责人，普通居民，社工、社会组织负责人、物业管理者、业主委员会负责人。

二、社区调研内容解读

（一）个案分析——西大街社区

西大街社区位于神木县老城区西北部，北起古城北路，南至西三道巷，东起南北大街，西至滨河大道。总面积约0.5平方公里，辖18个居民小组、总户数3417户，其中常住户1662户，暂住户1755户。总人口10862人，其中常住人口4928人，县境外流动人口477人，跨乡镇人口5457人，育龄妇女1435人。有居民党员75名，流动党员10名，在职党员59名，离退休党员61名。60岁以上老年人598人，残疾人60人（其中重度残疾22人），低保户313户756人，计划免疫儿童360人。有驻社区单位1个，民营企业5个，个体工商户185个，属于神木县比較典型的社区结构。

通过对社区居委会主任杨婷婷长达两个小时的访问和对社区居民抽样调查30户的居民参与问卷调查，对西大街社区的社区治理状况作如下总结；

1.党组织居委会各司其职，无交叉任职情况。据访问了解到，西大街社区党支部书记1人，副书记1人，委员3人，共5人，居委会正式工作人员包括主任在内共7人，党组织与居委会无交叉任职情况。居委会成员和居民代表、居民小组长这些人里边有党员，也有非党员，均由社区居民选举产生，都参加社区公共事务的治理与决策，由居委会七位成员主持工作，居民小组长每人负责一个片区的具体工作事务，沟通群众，上传下达。据了解，居委会的换届选举等重大会议决策由党支部主持工作，对一些重大决议能够起建议提案的作用，充分表达党组织对于居务活动的意见看法。党组织对社区财务进行监督，对社区财务处直接领导，有权否决各项重大预算，有权监管财政。另外，社区党支部还对居委会干部起监督作用，督促干部廉洁自律工作实务等。

2.驻社区企事业单位少、社会组织少，社区较为封闭。据了解，驻社区事业单位只有一个，且为党政机关团体，私营企业五个，社会组织只有政府民政部推动建立的老年人活动中心。居委会与驻社区事业单位之间有些许居务上的联系，合作开展过几个紧急救援演练、政策法规宣讲等活动，老年人活动中心只负责社区老年人的文化娱乐活动，提供活动场所，不参与社区公共事务。我国现在在社区治理中积极推展开放的枢纽式管理模式，东部地区的上海市静安区做出了很好的一个范本。2007年静安区委、区政府提出了对静安区社会组织建立起枢纽型社会组织管理的构想，在上海率先成立了静安区社会组织联合会（即1），之后又相继在5个社区（即5），和劳动、文化、教育（系统即X）社会组织联合会，形成了“1+5+X”枢纽型社会组织管理模式。实践证明，这种社区治理的创新模式具有时代特征，符合现代社会组织的新型需要，在搭建服务平台、服务百姓民生、创建和谐社区方面发挥了不可磨灭的作用。

3.对政府过度依赖，缺乏自主性。资金方面体现在以政府拨款为唯一的经费来源，社区公职人员的工资、补贴等均由政府承担，办公支出需报上级审批否则不予报销。社区2015年人员经费支出40万，办公支出2万，资产设备支出10万，活动经费支出6万，而政府常规拨款根本入不敷出，社区没有直辖的集体经济组织，仅接受过一次公益慈善组织的捐赠。社区内公共服务项目均由政府出资购买，其中仅有一项是由社区或社区居民主动向政府申请购买的服务项目。人事方面体现在党支部书记由上级党组织委派，重大人事调动或离职需向基层政府报备审批。

4.居民参与度较高，社区居务和服务信息普及。居民参与方面居委会成员和党支部成员由居民大会投票直接选举，且大到社区重大事务决策、小到社区环境卫生治理，都由党组织、居委会、业委会、居民或居民代表、社区社会组织、驻社区单位、物业公司等多方讨论决定。社区平时设有意见反馈服务平台，有专栏专人负责接收整理民意诉求的表达。社区开展的养老志愿服务、生活困难人员帮扶、居民关系调解、政策宣传与咨询、安全隐患排查等活动也能吸引到大批社区居民积极参加。居务公开方面公示形式多样，主要有公开栏公示、社区居民会议、公开信传单小报、微信等网络平台等等；公示内容涉及社区财务、社区干部任期目标、居民会议讨论决定事项的执行情况、政府下达任务的执行情况、社区居民低保金申请和发放情况、居民生活的政策法规等方方面面的领域；公开栏更新频率为每月更新一次。

（二）典型社区数据对比及存在问题

个别社区的样本情况可能具有特殊性而不足以反映总体情况，通过对比才能更加全面立体地感受到当地社区治理状况，下表反映了四种比较突出问题的社区情况：

从以上几个社区的对比来看，我们可以发现目前我国的社区治理中还存在着很多的问题。一方面，居委会已经成为政府管理社会的一项重要工具，但是居委会作为自治工具与政府之间的职权并不明确，容易出现相互扯皮的现象；另一方面，居民参与社区治理的意识并不高。居民的精力大多集中在工作单位与家庭生活之中，他们的参与意识十分的缺乏。此外，居民参与社区治理的机制也不够完善。实际上，全国的社区居委会、管理委员会等社区治理机构选举大多是形式化的，业主只是象征性的投票，并不具有实际的效用。真正的居委会成员基本上都是由街道办事处决定的，在选举方面依然遵循过去的选举模式，造成居委会以街道办事处马首是瞻，成为了政府在社区管理的基层分支机构。这种选举产生的居委会无法真正代表社区居民的利益，更不能获得社区居民的认同和信任，这也就是居民参与不足问题的原因。

因此，社区治理的转型升级要求我们认真分析社区目前存在的实际问题及原因，以便有针对性的提出解决问题的对策，即明确政府的职能权限，加强法制建设，整合社区资源，培育社区治理的多元主体，增强社区业主的参与积极性，实现善治的思想。

三、社区调研总结

（一）西部地区社区治理的普遍问题

1.政府处在转型初期，权力未完全下放至基层群众自治组织。从几个典型的社区，西大街社区、育才路社区、农科社区、石窑院村等来看，基层政府仍然掌握着村居的重大事务决策，对村居的建设有着很大影响。造成这种现象是两方面的原因，一方面肯定是政府在向服务型政府转型的过程中简政放权正在逐步进行，还没有完全放开；另一方面，村居的自治能力也没有达到应有的水平，无论是干部的知识水平治理能力，还是村居的办公硬软件设施，都还有所欠缺。神木县民政局科员苏先生在接受访问时谈到，“在政府治理角色与政府—社区关系这方面，目前存在着很大的局限性，困难是多方面的，不是政府单方面可以解决的，但我们会最大程度上推进村居自治工作的开展”。

2.社区经济流动性弱，经费来源单一。西大街社区的经济状况并不是个例而是普遍现象，或者说包括整个陕西省甚至全国各地的社区都有这种情况。那么为什么呢？政府拨款成为唯一经费来源，不仅仅是加大了社区对政府的依赖程度，更重要的是极大地限制了社区的日常工作和志愿活动等。究其根本在于社区没有树立自给自足的这种经济意识！政府原来“包吃包住”惯了，就像被宠坏的独生子女，也像现在的啃老族，饭来张口衣来伸手，思想上总是摆脱不了对政府经济的依赖。政府在转型，社区的经济意识也应该有所转变，可以尝试着办一些集体经济组织，充分利用社区的灵活等各项优势，搞活区域小经济，联动小片区之间的经济产业，“养活”自己的同时，还能提高所属区县的GDP。

3.驻社区单位、社会组织培育不够，与外界联系薄弱。在神木县18个村居的调研均反映出这养一个共同的情况：驻社区单位少且有也是党政机关一类的团体，社会组织进入社区的门槛很高，通常无法正常为居民提供服务，社区的各项事务和公共服务具有较大封闭性，很少与外界交流。所以在推进社区自治的进程中，加强与外界的交流是很有必要的，招商引资可以放在后期成熟阶段在进行，目前应该引进一些企事业单位、培育优秀的社会组织，进而提高社区活力提供丰富的社区服务，从而提升社区居民的幸福感和归属感。

（二）优化社区治理的建议

1.拓展社区自治空间，转变政府社区治理职能。社区治理的关键是在转变政府职能和培育社区自治力量的基础上，使政府和社会在社区治理中得到整合。构建服务型政府要求基层政府退出社区具体事务的管理，集中精力做好规划、引导和协调工作，运用行政和法律手段规范社区建设。这就要求通过社区自组织和居委会等社区组织、政府、社区单位之间建立起平等的主体关系，来促进平等的、横向的居民参与网络的建立。要培育公民精神，就需要给公民社会一个生长的空间。公民意识、公民精神不是可以简单移植的，也不是短时间内可以快速建设起来的，一定要为公民社区提供一个良好的生长空间。

2.激发社区居民参与治理的热情，培育多元治理主体。努力提高社区居民的参与意识，为共同建设美好家园而奋斗。构成社区服务的平台，不断壮大社区服务队伍，志愿者共同参与，不断丰富社区服务内容，大力开展便民利民服务。除了居民以外，还可以充分利用社区存在的各类社会力量，实现以社区业主为中心的社区治理主体的多元化。努力引导社区业主积极发挥作用。

3.注重人文教育建设，再造社区文化。城市居住区和新建小区住宅必须配套建设文化设施，要因地制宜建设社区文化设施，公共文化机构要创新社区文化服务方式，拓宽服务领域，根据社区居民的需求提供服务，加强文化共享工程建设，推动数字化文化服务进社区，把社区文化纳入公共财政保障范围，建立社区公共文化服务经费保障机制，加强社区文化队伍建设，调动广大群众和社会力量参与社区文化建设积极性。通过有效的措施使公民更大限度的参与社区工作，让非营利组织、企业等部门与政府一起协同构建和谐社区，从而达到一种理想的城市社区治理模式。

4.学习东部地区的优秀社区治理建设经验，加强交流合作。除了上文中提到的上海市静安区的枢纽型社会组织管理模式，东部地区还有很多比较优秀的可借鉴的创新模式，比如深圳大胆实践，探索出了“一核多元”、去行政化、“三社联动”等现代社区治理新模式。以深圳的“一核多元”社区治理模式为例，行政管理层级多，事权划分不合理；社区工作事项繁杂，考核评比压力大；社区治理结构不完善，未形成合力等，是近年来全国社区治理面临的普遍问题。《深圳市基层管理体制改革指导意见》明确提出“构建以社区综合党委为核心，以居委会自治为基础，以社区工作站为政务管理服务平台，社区各类主体共同参与的新机制，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的基层治理新格局”，将社区中的7股重要力量——社区综合党组织、社区居委会、社区工作站、社区服务中心、社区社会组织、业主委员会和社区服务机构以及驻社区单位各自的角色和具体职能都作出清晰的界定，明确分工形成合力。“让每个人都知道该做什么，怎么做”。

五、结论

神木县隶属陕西省榆林市，位于陕西省北部，秦晋蒙三省（区）接壤地带，是陕西省面积最大的县，辖15个乡镇（办事处），326个行政村，因此在地域上很有代表性。另外，神木县经济综合竞争力居全国百强县第21位、西北第1位，2016年12月，刚被列为第三批國家新型城镇化综合试点地区，所以也算是西部地区城镇化发展的代表性地区。

神木县的社区还属于一种较为传统的社区模式，即依托地域连片成区，居委会在其中扮演中心治理人的角色，因此存在上文分析的社区较为封闭、对政府过度依赖、信息交流机制薄弱等问题。经过分析笔者认为今后需要重点关注的方向是居委会的人事工作，连任情况屡屡出现，有的职务形同虚设甚至还有群众反映因人设事的情形，究其根本，选举制度的细则不够具体化，有待进一步加强，建议可以加强党支部对人事的监督管理。总体上还是存在好的情况，比如社区开始尝试引进一些社会力量，政府不再只是一味地拨款而是购买社会组织的服务，居民的参与意识逐渐加强，逐渐开始成为社区治理的主体，等等。

南方重商，西南地区的经济较之西北地区更开放更发达，经济上的差异可能产生人文理念甚至政治文化上的差异，加之历史上的原因，所以神木县的调研大致能反映的是西北地区，而西南地区的情况就有所欠缺，也是本文尚有缺漏的地方，希望能在日后的调研工作中去改进与完善。

注 释：

上述社区资料来源于西大街社区居委会资料室及居委会主任杨婷婷的陈述.

张大明.静安区“枢纽型”社会组织管理模式的运行与思考[J].中国社会组织，2012（2）.

盛佳婉.“多元共治”构建现代社区治理新模式[J].深圳特区报，2015（A11）.

参考文献：

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〔3〕王思斌.体制改革中的城市社区建设的理论分析[J].新华文摘，2001（3）.

（责任编辑 徐阳）