文／汉斯·于尔根·克虏伯 译／王志成

德国人才型保障性住房

文／汉斯·于尔根·克虏伯 译／王志成

德国目前有8400万人口，是欧洲人口最稠密的国家之一，住房总数约4000万套，供需基本平衡，其完善的社会住房保障体系以及人才型保障性住房（TAH）导向政策在其中发挥着重要作用。

一、德国TAH建房、租房和买房保障措施

德国所实施的TAH建房、租房和买房的分类保障措施，以市场配置住房资源的方式使人才型住房保障的覆盖范围更加广泛。

（一）TAH建房保障措施

在德国TAH的建房保障措施中，对建房主体、用地原则和建房形式等各方面都有相应的规则与不同的保障措施。

1.TAH的建房主体。德国大多数的TAH并非由政府直接建设，但政府通过控制房价、房租等手段保障人才享受住房优惠。例如，德国政府划出特定区域建设人才保障群体的住房，由社会投资人开发建设，并向住房者收取低于市场价格的少量租金，而租金与市价的差额由政府补贴给投资人。

2.TAH的优惠政策。在德国的TAH优惠政策中，各级政府不仅通过税收政策和优惠贷款鼓励人才型保障性建房、个人资助建房和补贴购房，还设置固定标准的联邦政府补贴。德国现有16个联邦州，各州的经济与科技发展状况各有不同。为了适应各州吸纳人才的具体情况，2006年起，德国联邦政府逐步将TAH建设的立法和管理交由各联邦州自行负责。其中关于TAH的政府补贴，联邦政府承诺2013-2019年每年给予各联邦州1.25亿欧元用于TAH建设。

3.TAH的用地原则。人才型保障房用地政策主要为享受TAH的群体设立，合理的土地利用规划是TAH实施的先决条件。对于TAH的用地，德国政府坚持优惠导向原则，为TAH建设者提供价格合理的土地。这些土地一般位于市郊，或者是城市中的废旧住房。如慕尼黑自2001年起就实行这项土地政策，主要有以下几方面考虑：一是TAH的建设基地选址，必须和其他城市住宅区域相联系，而非孤立存在；二是TAH的土地配额，既由市政府指定调配，又与普通商业地产混合分配；三是TAH的土地配额，可通过土地置换、废弃土地再利用等方式获得。除新建项目外，政府也鼓励对旧住房或旧厂房进行改造和扩建，以最大限度利用土地。

4.TAH的建房形式。德国TAH的建房形式主要有三种：其一是鼓励非营利性建房企业兴建TAH。由政府指定给予建筑预算中一定比例的无息贷款，建房企业偿还贷款的期限在25年以上。这种鼓励私人开发商投资兴建TAH的做法调动了各方面的积极性，减轻了政府的财政负担，使私人开发商成为人才型住房的主要供给者，极大地缓解了TAH供应紧张状况。近年来，在TAH的资助框架内，德国各级政府还资助房地产开发商对现有住房进行翻新改造，以供享受TAH政策者居住。其二是资助团体或个人兴建TAH。对于建设TAH的投资团体或个人，德国政府都给予减免税和无息贷款等资助政策，通常是向TAH建设投资者提供无息住房建设贷款，贷款偿还期可长达30-50年。还贷期结束后，TAH的约束解除，房屋所有人可以按市场价格出租或出售房屋。其三是为公司企业兴建TAH提供优惠。德国政府以土地、信贷及政府补贴等优惠措施推动企业兴建人才型保障房。德国企业无论开发TAH新房还是建房用于TAH租赁经营，吸纳人才的公司企业要获得土地、信贷及政府补贴，新落成的房子都必须用于TAH，或按接受补贴后的低租金出租给享受TAH政策者。

（二）德国TAH租房保障措施

1.TAH租房供给与优惠政策。德国联邦统计局2015年数据显示，德国出租TAH房源中，81%为私房，16%左右是公司（用人单位）建房，真正由政府出租的住房仅占出租住房总数的2%-3%。由于政府出租的住房数量很少，所以采取了一些强制措施，保证出租房源。一是法律规定，德国住房合作社建造的住房必须用于出租，不能出售；二是部分地方政府规定，房地产企业在建造住房过程中，必须预留一定比例的住房，专门卖给或者租给被引进的人才等特殊群体。如科隆市每年新建的住房数量大约为3800套，而其中约200套必须作为TAH的出租房，专门为新纳人才群体建造。为支持房地产企业建设TAH住房，各级政府也都会给予如政府补贴、长期贷款、无息贷款、土地优惠、免税等各类优惠政策。

2.严格控制TAH租赁价格。关于大众保障性住房的租赁价格，德国政府并不任由市场供求关系来确定，而是由市政部门、房东与房客协会、房屋租赁介绍所等机构，根据所租房屋地理位置、交通状况及房屋建筑年份、质量及节能情况，确定一个“房租合理价格表”，每套房屋的租金都要参考该价格表。在此基础上，德国政府更有相关法律规定，房东不得对TAH随意上涨房租，即使要将TAH租金上涨到同类住房的通常水平，当事人也必须连续两年内没涨价，且涨幅一般在5%-10%之间，三年之内房租涨幅在15%-20%之间。如果房东对TAH的租金超过“合理价格”的10%，就构成违约，超过20%，就构成违法。

3.多形式提供TAH的房租补贴。房租补贴是目前德国各级政府与各地用人单位对TAH采用的主要方式。具体而言，就是先要根据人才类型与人才等级、用人单位、新纳人才薪金及其家庭的具体情况，确定TAH租房者可以享受补贴与承受租金的数额，然后与人才家庭实际缴纳的租金对比，后者与前者的差额由房租补贴承担。TAH房租补贴的资金来源，也根据人才类型与人才等级、收入及房租支出等具体情况确定，主要由联邦政府、地方政府及用人单位按比例负担，补贴期限也以用人合同的录用年限为准。如科隆市近年吸纳了1.2万名人才，其中1000余人享受联邦政府与地方政府的房租补贴，5000余人享受地方政府与用人单位的房租补贴，其余的只是享受用人单位的房租补贴。

4.有效保护TAH租房者合法租房权益。在保护TAH租房者合法租房的其他租赁权益方面，德国各级政府制定了细致的保障措施。

一是加强租房合同管理。德国的TAH租房合同分为有限期和无限期两种。无限期合同保证租房人能够长久租住一处房产。租房合同的一方若想终止合同，通常须提前3个月通知对方。如果租期超过5年，须提前半年通知对方；租期为8年，须提前9个月通知；租期达到10年或以上，则须提前1年通知。

二是禁止“二房东”现象。德国各地政府明确规定禁止“二房东”现象，有效地防止TAH租赁的非法投机。如果TAH租房者无力支付房租，房主不能直接将租房者赶出去，必须先告知用人单位。

三是TAH租房“可居性”规范。德国已经建立TAH租房者的居住安全与健康标准的评估体系，包括面积、生活设施、生理心理需求等多个评定标准。

四是享有本地公共服务权益。德国TAH租房和买房享有的公共权益是相同的，不仅中介费、房屋修缮费等全部由供房者承担，TAH租房者还可以享有本地所有公共服务的权益。

（三）德国TAH购房保障措施

德国也鼓励享受TAH政策的个人及其家庭按市场价格购房。

1.买房较租房更实惠。在德国享受TAH政策者，其购房的首付房款一般为总价的20%-30% ，购买一套总房价22.5万欧元的住房，首付款为6.5万欧元，每月还本付息及水电物业约700欧元，加上首付款月均约折合200欧元，实际为900欧元；但对于租房家庭而言，同样标准的房子一般月均支出需要1100欧元。因此，享受TAH政策者得出结论：买房要比租房更实惠。

2.资助保障措施。享受TAH政策者购房时，可按比例或全额获得德国政府规定的相关人才购房补贴，有子女的人才家庭买房还可以额外得到儿童购房补贴。此外，一些企业还给将要购房的聘用人才提供企业补贴或优惠的购房贷款，以缓解享受TAH政策者购房的压力。

3.卖房要返还补贴。截至2015年底，有1.5%-1.8%享受TAH政策者在德国购买了新房。但是，享受TAH者政策出售已购的房产时，对其合约与交易则有多方面的严苛要求，将按规定的比例返还相关人才购房补贴给政府或企业。

二、运用TAH政策扶持中小企业发展

目前，德国的中小企业约有280万家，中小企业的数量占德国企业总数的99%左右，其中50人以下的企业占97%，500人的企业占2%-3%。中小企业的各类就业人才约占德国总就业人才的62%，所创造的产值约占德国国民经济总量的2/3，政府税收的70%也来源于中小企业。

德国政府运用TAH政策扶持中小企业发展的目标是：确保中小企业在工业4.0时代拥有必要的人才，在经济社会发展中具有持久的活力和竞争力，能够适应市场的变化。

德国政府认为，中小企业通过住房保障等政策措施吸纳的精英人才，能够带动新生一个研发项目或新增一个产业亦或新建一个企业，这些都会增加新的就业位置，在帮政府解决就业问题的同时，增加政府税收。

在运用TAH政策扶持中小企业发展方面，德国各级政府的政策倾向性很强，不同行业、不同地区的人才住房保障是不同的。从行业上看，德国政府重点扶持的是农业、能源和环保；至于重点资助的项目，一是新建的企业，二是节约能源及环境保护项目，三是研究开发新产品和生产新技术产品的项目，四是能跨地区销售或能促进出口的项目，五是交通、水利等基础设施建设项目，六是新建或扩建的中小企业科技中心。

为扶持中小企业发展的TAH政策，德国各级政府运用的主要方式有财政补贴、银行贷款、政府担保和减免税收四种。财政补贴主要是直接投资和贷款贴息，凡是符合政府规定的中小企业，均可提出人才住房的补贴申请，补贴的金额根据项目和地区而定；银行贷款是德国中小企业投资的主要来源，贷款的金额由企业需求的人才和实际吸纳的人数决定；政府担保是由政府以资助费用与条件承诺两种形式对有风险的项目和落后地区的新建项目提供安家与住房方面的担保；减免税收则是政府通过减征或免征税费的方式，引导中小企业加大对于吸纳人才的住房保障方面的投资，以促进落后地区的经济发展。

不久前，在“2016年汉诺威博览会”上，德国萨克森州州长斯塔尼斯拉夫.提里希接受了英国《经济学家》记者采访，详细介绍了萨克森州政府以TAH政策支持中小企业吸引人才所做的工作，尤其是为创新型中小企业所做的工作。采访期间，他还介绍了萨克森州政府如何监督中小企业使用政府补贴等TAH优惠政策的经验。

萨克森州位于德国东部，一大批在汽车制造、微电子技术、软件开发、生命科学等领域较为活跃的中小企业聚集在这里，此地也被称为德国的“硅谷”。

据提里希州长介绍，从州政府支持层面，TAH政策是给予中小企业资金支持。在萨克森州，一些初创的高科技公司能够在起步阶段获得州政府的TAH资金支持，甚至包括TAH的房租补助。此外，萨克森州还设立了萨克森经济与人才促进会（EPPA），如果国外有关专业人才要来萨克森“硅谷”就业，EPPA会提供全程的人才申办服务和TAH咨询。

提里希州长指出，州政府对TAH的支持是非常重要的。在美国硅谷，每100个大学生中同时拥有自然科学、工程制造、信息技术知识的复合型人才是17个，而在萨克森州，这个数字是22个；就这点而言，萨克森式TAH对高级专业人才是非常有吸引力的。

三、德国TAH运营特点与管理措施

德国在TAH运营与管理方面，一贯要求实行政府指导性运营与科学管理措施。德国雇主协会（BDA）主席英戈.克莱默指出：“鉴于德国目前依然存在逾40万个专业人才的空缺，各级政府与各地企业雇主必须做好TAH的运营与管理，以加强从国外引进专业人才的力度。”

1.TAH的入住规则。首先，TAH建成入住前，必须得到德国专门的房价和房屋质量评估体系“房屋质量明镜（HQM）”颁发的房屋质量等级证明书。其中“可居性”要求严格规定了包括面积、生活设施、生理心理需求在内的多个住房安全与健康标准评估指标。HQM每年会发布现有与新建房屋质量等级的评定细则，而房屋质量等级的划分，以HQM年度公布数据为准。其次，入住TAH需持有政府发放的“人才住房保障性公信券”，凭此可按自己所处的人才等级入住相应的房屋。此外，HQM还规定TAH建筑的德国能源证书（GEC）必须悬挂在TAH公共部分如门厅等处，以便公众监督。能源证书有效期为10年，届时需要重新审核更新。

2.TAH的分配导向。以往德国TAH的开发和分配，过于重视专一性与单独区的概念，使人才群体与社会群体相脱离，对社会与人才产生了种种不利的负面影响。目前，TAH的分配导向也在考虑兼容不同群体。对此，一些开发商和设计单位给出了较具前瞻性的方案。例如，采用适应多群体的多类型住宅、多阶层混居的混合式住宅、多代同堂的复合式住宅、老年人公寓等。

3.TAH的应急措施。在德国的TAH运营特点与管理措施中，最值得一提的是德国的应急型人才保障住房（EPSR）。这是为符合人才型保障房申请条件但仍无保障房可住而暂时住在旅店的人才群体设置的，如刚到德国正在办理居留等手续的外国人才，因各种原因异地调职、调用或调动的人才，或等待入住TAH的人才等。EPSR虽是人才群体的临时住所，但是所有居住设施一应俱全。除提供不同面积的单元式房间外，也提供配备家具和厨房设备的套房，还有老人房、残障人房间等。与社会保障房相同，EPSR也有社区服务和设施，如幼儿园、诊所、社区活动中心等。但这样的EPSR一般只允许申请者居住6个月，之后申请者需要搬入自己的TAH。

4.政府部门之间明确保障职能。德国政府结构由联邦政府、州政府、行政区（城市）政府组成。联邦、州两级政府主要负责制定相关法律法规，并监督实施，同时安排人才住房保障资金。行政区（城市）政府主要负责人才住房保障的具体实施。以法兰克福为例，法兰克福行政区政府中负责住房保障的机构有住房局和规划局。规划局负责制定住房建设和人才及公务员住房保障计划与规划，住房局负责具体实施。

5.重视发挥市场机制。联邦政府在人才住房保障方面并不采取全部由政府“大包大揽”的方式，而是注重发挥住房市场的保障机制作用，由政府通过低息贷款，鼓励企业、私人机构投资、建设、运营、管理社会保障房，采取租金补贴方式帮助低收入家庭解决住房问题。这样既充分发挥了市场机制作用，有效利用了市场闲置房源，又使政府摆脱了建房、管房等具体事务，大大提高了TAH的工作效率。

6.保障方式实行动态调整。德国的人才住房保障方式不是一成不变的，而是根据住房市场变化进行动态调整。在住房短缺时期，鼓励建设面向人才家庭出租的STH类社会人才住房；在住房供求平衡阶段，则调整为发放租金补贴的SH类补贴型人才住房；非政府组织聘用的人才则享受ETH类企业人才住房。这种动态的人才住房保障方式，使住房市场始终处于相对平衡和稳定的健康发展状态，有效地避免了TAH使用过度对于房地产市场造成的冲击。

7.TAH的管理方式。德国人才型保障性住房的日常管理机构是社会保障房管理中心（SSHMC）。这是一个既独立于行政机构又独立于资产所有者（开发商）的第三方组织。SSHMC法人实体一般是注册公司或注册社团，是接受开发商和政府托管的第三方服务机构。柏林的WERSSHMC，就是一家有50年历史的地产托管服务公司。SSHMC一般有多种经营管理项目，除房地产托管服务，还有保洁服务、家政服务、信息技术服务，甚至有财务核算、金融托管服务等。SSHMC也要对TAH履行一定管理义务，如WER-SSHMC的金牌服务项目是：对每个新入住的人才住户，至少进行一年无偿帮助，让TAH的新住户熟悉社区环境并融入居住团体。SSHMC的经费可从政府支持社会保障房的特别低息贷款中取得；同时，SSHMC也可以获得相关公益性组织的福利。例如，参与TAH管理项目的公司可享受5%-8.5%的营业税减免。这样就通过多种渠道调动了参与TAH管理者的积极性。SSHMC开展的各项业务及财务状况，都需经过城市相关部门的审核监督。WER-SSHMC每年在柏林市区大约有120-180个TAH居住单元实现这样的保障房管理方式。

8.TAH的监督机制。TAH政策是根据各地具体情况，结合各个党派和社会团体的意见，制定形成的地产开发和管理运营条例。各级政府是政策制定的发起方，专家和研究机构广泛参与，投资商、托管机构也可提出自己的相应方案，代表市民的社会团体也可参加讨论，最终由各级议会对政策进行表决，将其结果作为各地基本的法律依据。在这样的政策条件下，政府提供土地和租金优惠，允许各个投资者和营利性社会团体参与开发经营，同时发动居民社会团体（如租房协会）进行自我维权，这样就形成由各级政府、开发商、房屋管理机构、居民租房协会等多方参与的机制。这些主体相互联系，也相互制约。这种机制的制定者和参与者有很大交集，他们不仅是TAH这个共同利益的相关方，也是政策执行和监督机制的参与方；他们可以把用人单位与各类人才的居住意见及时反馈到城市议会，让TAH在实际运行中的诉求及时通过民间团体的渠道在政策决策中得以体现。这样就避免了享受TAH政策的个体在维护自身权利和利益时出现无能为力的情况，形成社会监督的有效力量，从而推动德国的人才型保障房政策不断改进完善。

9.TAH的开发趋势。德国TAH的开发正在向环保型、低碳式、生态类的方向发展。为鼓励开发商对此作出贡献，城市管理部门还在地价差额的经济利益之外，设置了特别奖励。如奖励给地产商人以“城市开发优惠待遇”，获得这一奖励的企业，不仅可继续开发住宅建筑，也可享受到投资建设市政工程的配额——如基础设施、绿化建设等方面的市政工程项目。很多开发商在这样的激励之下，设计了适应人才群体的新能源未来住宅方案。例如萨克森州“硅谷”新开发的“智慧公屋生态城II”项目，通过采用最先进的外墙保温、新风空调、外遮阳、无热桥处理等技术，大大降低建筑能耗以满足“硅谷”生态城高级人才、专业人才、企业主管和职工家庭的多样化住房需求。

四、德国的TAH发展趋势

在最近一次联邦议会上，德国工商大会（DIHK）主席埃里克.史伟哲发表讲话称，鉴于德国目前存在近50万个专业人才空缺，加强引进国外专业人才迫在眉睫。柏林经济研究所主席盖尔特.瓦格纳教授认为，德国TAH的建设与市场发展趋势将有以下几方面特点。

一是直接政策逐渐减少。政府对市场的引导，更多是通过政策来实现，而不是直接介入具体的市场行为。今后德国政府将倾向于间接干预，以提供长期低息贷款、支持非营利机构发展低租金的公共TAH福利住房、指导公司承担TAH建设等间接干预措施引导市场发展。

二是发展特殊的TAH聚集区。德国的城市体系正在呈现多核心、均衡化的发展趋势。因此，未来德国必将重视特殊人才的聚集引进，以顺应这种“多核心、均衡化”的大趋势。2015年柏林经济研究所的调研数据显示，德国有11个城市群，人口占比72.48%，GDP占比75.32%。德国城市能够保持平衡发展，很大程度来自差异化特殊人才聚集的特殊产业集群，如图特林根地区的医学技术研发区、科隆的展览区、法兰克福的金融服务区等。这些特殊产业集群地，都建成有特殊的TAH聚集区。

三是TAH产权趋向自主私有。20世纪70年代以后，世界范围内出现了政府以优惠的补贴、税收和贷款等政策鼓励人才型保障性住房私有化的浪潮。尤其是近年来，在“全球人才争夺战”与新自由主义执政理念指引下，发达国家政府达成一个共识，即拥有住房财产的阶层是稳定阶层，引进的高技术人才拥有自主私有的住房财产，有利于人才安心和社会安定。在这种背景下，德国的TAH产权私有化趋势明显，特别是按GDP排序前五位的联邦州，即北威州、巴伐利亚州、巴符州、黑森州和萨克森州的TAH产权私有化已经达到5%-10%。

四是TAH居住水平不断提高。以往德国的TAH建设住房以一居和二居为主，未来的政策目标与TAH导向将全面提高居住水平和居住质量。各种未来式的生态型、舒适型、享受型TAH的比例将不断增加。同时，住房政策的关注重点将从兴建TAH转为既有TAH的改造与修缮。

五是TAH保障趋向使用金融政策。德国为了实施人才住房保障与全社会住房保障，已经建立了专门的住房金融体系，今后TAH保障将全面趋向金融政策支持，财政政策将有所弱化。此类金融政策手段是引导社会性资金向TAH领域倾斜、鼓励私人开发商及非营利机构参与兴建TAH的重要手段。

（原文作者：德国经济学家汉斯·于尔根·克虏伯教授，哈勒经济研究所资深顾问恩里克·泽霍夫 译据德国杂志《哈勒经济研究》2016年10月刊、《基尔世界经济·报告精选》2016年12月号、美国佛瑞斯特研究院院刊《佛瑞斯特经济》杂志2016年8月号）