摘 要 为深入推进涉法涉诉信访改革，中央政法委提出动员律师参与涉法涉诉信访工作，向信访群众讲法明理，引导信访群众理性表达诉求，督促政法机关严格依法办案。各地积极贯彻中央政法委意见精神，由省级层面开始逐步推行该项工作，一定程度上实现了与政法机关的优势互补和良性互动，但也暴露出一些问题，如地域不平衡、管理欠缺、相关部门重视不够、律师积极性不高、素质参差不齐、后续跟进不足等，我们通过调查研究后提出建立健全完善的激励机制、完备的律师介入和选拔机制、后续跟进机制、规范的协作配合机制、完善的信访终结机制建、完整的现代化技术支持系统等解决措施，希望可以为有关部门提出合理化建议和可行性措施。

关键词 涉法涉诉 案件 信访 律师代理

作者简介：河北科技大学项目组，河北科技大学。

中图分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.218

目前，我国信访形势严峻，上访群众中存在着“信访不信法”的现象。为此，中央政法委出台《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》（以下简称《意见》），深入推进涉法涉诉信访改革，推动律师参与涉法涉诉信访。由于该制度正处于实践探索阶段，因此我们启动《律师参与信访案件的实证研究》项目，希望借此考察律师参与接访的实际状况，了解其中存在的问题，分析问题产生的原因，有针对性的提出应对建议，为实现律师参与信访目标提供有益思路，以推动涉法涉诉信访案件得到依法有效解决。

一、律师参与涉法涉诉信访工作的问题及原因分析

（一）政策推行地域不平衡

从政策推行上看，《意见》要求各地制定律师参与涉法涉诉信访案件的具体办法，以地市为重点全面推开实施。但实际上，政策的推广情况并不乐观。从推广的程度来看，南方要高于北方，沿海高于内地；从律师参与的程度来看，省级律所参与程度较高，地市级律所参与程度较低，而县级律所则寥寥无几，而且律师们对相关政策了解较少。

（二）欠缺相关管理机制

我们在查询公开文件的过程中，并没有看到关于律师参与涉法涉诉信访的具体实施办法，也没有看到相关的考核审查监督措施。在实际调查过程中，我们也发现参与接访工作的律师在人员调配、管理上缺乏統一的规范，不仅工作职责不明确，也缺乏相应的考核机制。存在律师应付了事的现象，影响到律师在信访工作中作用的发挥，律师参与涉法涉诉信访工作的原有的目标也难以保质保量的实现。

（三）参与信访工作的律师积极性不高

相关激励机制不足在一定程度上限制了律师的积极性。《意见》中提到对参与涉法涉诉信访工作的律师应当给予适当补助，但事实上补助微乎其微。律师参与信访工作费时费力，其所得报酬与付出不成正比，微弱的补助也存在延迟甚至得不到落实的情况，这势必会影响接访律师参与接访的积极性，进而导致接访效率和质量的下降。调查显示，有很大一部分律师参与到信访工作中是来源于任务摊派，由此出现了为完成任务由助理代班的情况。另外，对律师精神奖励的缺失也影响了律师参与接访工作的积极性。

（四）参与信访工作的律师素质参差不齐

相关部门对参与涉法涉诉信访工作的律师欠缺具体的选拔标准和要求，参与接访的律师在政治素质、职业道德、业务水平等方面均存在差异。律师的学历、执业年限从一定程度上反映了律师的业务水平，律师的执业年限越高，对社会上的复杂问题理解的就越深，处理的就越好。反之，刚入门的律师对疑难案件的处理就比较生疏。我们在调查中发现，参加涉法涉诉案件接访的律师当中只有很少一部分高学历、高执业年限的律师，而超过70%的人是本科或者研究生学历且执业年限在10年以下。显然，初入律师行业、资历尚浅的律师在为信访人疏导情绪、解疑释惑方面不如执业年限较高的优秀律师有经验、有优势，很难取得相关接访机关的信任，无法取得相关机关的信任便无法顺利开展工作，势必影响到接访的整体工作质量。

（五）律师对信访人的后续跟进不足

根据我们的调查，当前律师参与接访采取轮流值班的方式，对案件没有具体的后续跟进措施，这种情况直接导致服务缺乏连贯性，甚至可能出现刚刚理清头绪却面临值班人员交接的问题，律师在有限的时间内难以对复杂的信访案件进行全面的了解与处理，从而降低了律师对信访人的服务质量。由于缺少对案件后续处理情况的了解，律师也无法对接访机关处理案件的情况进行有效监督。

（六）相关部门重视度不够且缺乏有效配合

《意见》要求各地政法机关为律师参与涉法涉诉信访案件提供必要的办公场地和设施，加强安全防范，保障律师人身安全，对律师阅卷、咨询了解案情等合理要求提供支持，对律师提出的处理建议认真研究，及时反馈意见。但在调查与访谈过程中，我们发现50%以上的律师认为接访部门对律师接访工作重视不够，具体表现为对接访律师态度冷淡甚至反感，为律师提供的工作环境较差，消极对待律师对处理信访案件的建议和意见等。除此之外，各部门之间也欠缺有效相互协作配合，缺少沟通，使得律师的工作难以深入开展。

二、关于健全律师参与涉法涉诉信访工作的建议

（一）建立健全完善的激励机制

完善的激励机制包括物质激励和精神激励两方面。首先，律师作为法律服务工作者，提供法律服务具有市场经济属性，这就要求有人为律师提供的服务“买单”。片面的要求律师参与公益性质的信访接待工作，会对律师的职业耐心形成挑战，进一步影响律师信访接待的质量。因此，应该避免对律师的道德绑架，肯定律师参与接访的有偿性，形式上可以采用以下方式：一是采用政府购买服务的形式，由相关政法部门挑选有资质的优秀律师参与涉法涉诉接访工作，根据律师接访案件的数量和质量，组织有关专家，依据一定的标准进行评估，按等级支付相应报酬；二是把律师参与接访纳入到法律援助制度体系，对律师接访时间、接防批次、服务人数等进行评价，比照法律援助办案标准，给与一定的费用补偿。其次，对主动参与并在接访中作出重要贡献、取得明显成效的单位和个人给予精神奖励，如在政府官网上对相应律师进行公开表扬，为优秀律所颁发先进单位证书等。

（二）建立健全完备的律师介入和选拔机制

据了解，律师参与到信访工作中主要由政法委牵头、各部门组织，再由各律所组织律师开展接访工作。这种方式不仅缺乏对律师的学历、执业水平、业务范围等问题的实际考量，也使得律师参与到信访工作中的途径较为单一。对此，可通过以下几种方式规范律师参与的渠道：一是参与信访的律师由律所指派改为由律师协会推荐律师人选，由政法委牵头组织有关专家进行选拔，并建立律师人才库，以备各级信访部门查询使用。二是由律师被动参与转为律师主动介入，建立律师主动报名参加接访工作的渠道，方便律师主动请缨直接参与到接访工作中；三是建立对参与接访律师的培训制度，对参加接访工作的律师进行专业的培训，使其具备接访的相关专业素质。这三种渠道不是孤立的而是一个整体的选拔机制。通过这样的参与选拔机制，才能更好的挑选出那些热心公益、政治意识和责任感强、业务能力过硬、经验丰富的律师，从而解决现在参加接访律师的能力、素质、职业水平等参差不齐的问题。

（三）健全完善的后续跟进机制

关于在调研过程中发现的后续工作不到位的问题，我们提出以下建议：一是建立专案专人服务制度。一个信访案件由一个专门的律师负责到底，从而保障信访案件处理的连续性，律师也能对相关接访部门进行有效的监督。二是设立统一管理涉法涉诉信访的部门。对于律师在接访过程中遇到的确实是有关部门执行过错而导致的信访问题，律师可以向统一管理涉法涉诉信访的部门反映，由该部门出面统一协调处理，并将最终的执行情况告知反馈律师，使得律师有效监督接访部门。

（四）建立规范的协作配合机制

律师参与涉法涉诉信访，需要在完善的組织管理体系下，由各级政法机关信访部门、律师管理部门和接访律师三方联动协作，通力配合。然而根据调查和访谈得知事实并非如此。一方面，相关信访部门对律师缺乏信任。调查中我们发现，律师参与接访的大多是一般涉法涉诉纠纷，少有接触重大、敏感的案件。即便律师主观上有意愿，客观上也没有太多机会参与。另一方面，有的信访部门对参与接访的律师态度较差，为接访律师提供的办公环境和设施也不尽人意。律师在这样的环境中很难全心全力地向信访人解疑答惑。因此，国家有关部门可以在深化改革的基础上，形成相对完善的律师接访制度，搭建律师与相关接访部门交流的平台，建立健全律师与有关部门沟通联络的长效机制，提高各部门与律师之间彼此的信任度，畅通律师参与接访工作的通道。加强律师工作环境与工作设施的建设，为律师提供工作便利，以便于各接访部门和律师进行有效协作配合，深入推进律师参与到信访工作中去。

（五）建立健全信访终结机制

在调查中发现，有些案件上访人越过法律程序直接上访，有些案件法律程序已经结束，但当事人仍然反复上访。为此，建议组织一批资深的、具有实务经验的律师组成“信访专家律师团”，对不同的情况做有针对性的处理：对当事人的诉求尚有法律救济渠道的案件，应当引导其依法行使权利，促进案件得到依法公正处理；对一些走完法律程序仍不息诉的案件，可邀请专家律师团的律师、对方当事人、群众代表举行公开听证会，评议信访人的诉求是否合理合法。如果原案件确实存在执法错误和瑕疵，应及时向有关政法机关提出法律意见和工作建议，引导信访人依法申诉；对无理上访、采取极端方式闹访、借上访之名煽动闹事的，依法追究相关人员的责任。同时，对于经过“信访专家律师团”复查终结的案件，应当通过新闻媒体公布于众，将信访案件的处理阳光化。当然，在运用终结手段时必须慎之又慎，防止激化社会矛盾，影响社会稳定。

（六）建立完整的现代化技术支持系统

推动涉法涉诉信访进程应当充分发挥互联网的作用。政府可以开通网上信访受理系统，实现容纳信访人、接访律师、律所和各政法机关四方主体的网络服务平台；律所可以将自己所内优秀律师推荐到网络平台，减少了参与律师协会的选拔的这一项工作；信访人可以直接通过网络平台向接访律师和有关部门反映自己的诉求，减轻上访成本；律师可以直接毛遂自荐，从网上报名参加接访工作，也可以对信访人的问题进行在线答疑解惑，增加参与接访的途径，提高处理接访案件的效率；相关接访机关可以对律师参与接访的整体情况进行了解和把控，提高办案透明度。除此之外，通过该网络平台，律师和相关接访机关也能进行有效的相互监督，从而建设一个信访人、接访律师、律所和接访部门四方可以良性互动、有效沟通的现代化网络服务平台，推动信访案件的有效解决，构建和谐的司法环境。