曹飞

摘 要：土地管理制度变迁体现着转型时期国家和地方的角色和职能界定，而不仅是土地制度变迁和制度供给问题，以中央向地方放权和收权为中心的土地管理中包含了资源配置、资本俘获和用途管制等多重治理目标，土地管理法实施以来土地权利与土地义务在国家-地方-集体与农（市）民间呈现较高程度的非对称分布。而土地管理制度变迁过程呈现着以下特征：中央对地方严格实施自上而下土地指标管控，但部分赋予地方在指标利用上探索的权利；中央赋予地方强制型垄断市场权力于并以用途管制和规划限制其权力行使；中央赋予集体部分社会与市场参与权利，但以集体产权边界和用途管制及规划限制其权利行使。这一放权与收权限制的制度格局所引发的外部性表现为：用途管制的绩效消弭、政府权力市场获利机制的建立与集体福利消散、社会资本力量与社会参与合作治理不足。由土地权利与土地义务配置失衡所带来财产与风险（不稳定）的分配失衡则是这种渐进式的治理朝向改革的制度成本。土地管理的进一步制度变迁将遵循既有的这种模式渐进式进行。

关键词：放权与限权；制度变迁；土地管理；土地治理；路径依赖

中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）03-0043-12

作者简介：曹 飞，河南财经政法大学工程管理与房地产学院房地产经营管理系讲师、博士（河南 郑州 450046）

党的第十八届三中全会和《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》颁布以来，为推进“人”的城镇化，构建城乡统一的一体化发展机制，顶层设计中土地制度改革尤其是征地制度改革、建立城乡统一的建设用地市场、农村土地确权被密切关注，其后由中央批准在基层进行探索性实验，体现出当前土地制度变迁的以强制性制度变迁为主的特点。与上述土地利用制度和土地产权制度为主的政策文本和基层试点不同的是，土地管理制度尤其是土地用途管制制度很少在政策文本和基层试点中出现，而实际上土地制度的各子制度互为依存、相互制约从而构成现有土地制度的基本框架。但既有研究多注重于对某一政策现象和制度的考查，缺乏一个解释土地管理向土地治理变迁的分析和解释性框架。而改革也需要注重系统性、整体性、协调性。本文将以土地用途管制制度为核心，考查在土地用途管制下中央在向地方放权、向市场让权、向社会还权过程中土地管理制度整体变迁过程，将以一个系统性、历史过程性的角度考查土地管理制度变迁的制度绩效及制度逻辑，进而进一步明确下一步的土地管理制度变迁中的核心问题所在。

一、层级制管理的纵向发包：用途管制的制度龃龉

（一）中央配额式管控：层层分解与管制指标下压

1.指标分解目标责任下压。我国的土地用途管制制度从外在看脱胎于计划经济，但仅是作为管理工具的计划指标类似于计划经济，如耕地保护指标是经过层层分解并由各级地方政府承担起耕地保护的责任，这种指令性计划的产生、目标与对象均与计划经济时期的计划指令有很大区别。“五年”规划中将能源强度指标、耕地保有量等8个确定为约束指标，鄢一龙等认为这些计划指标管理是市场经济条件下的公共事务治理计划1，且其认为五年规划体制在这些公共事务上比市场机制远为有效，但对土地用途管制和耕地保护来说，这与事实并不吻合。而在规划周期更长（每轮15年）的三轮全国土地利用规划中，不仅耕地保有量和基本农田保护面积作为目标进行指标分解后层层下压，建设用地指标分配亦遵循这一管理模式。作为宏观的经济社会发展规划及空间的土地利用规划对土地相关公共事务治理的范围出现了明显的差异。

2.配额式管控的主要特征。这种将耕地保护和建设用地指标自上而下层层分解至各级地方政府的管制方式可以称之为配额式管控，不仅耕地保护指标还是建设用地规模指标都是各级地方政府实施经济建设的约束性指标。配额式管控的主要决策主体严格控制在中央政府，省级及以下各級政府作为执行主体，而对配额实施的监督权则分散在从中央到地方的各级政府间2，体现了自上而下的层级制权力嵌入治理方式，接近于周雪光等提出的“行政发包制”3。

与国外市场经济国家的土地用途管制（zoning administration /UGB等）有所不同，配额制管制模式主要是通过土地用途分类并将耕地保有量、城乡建设用地规模、基本农田保护任务等6个约束性指标由中央政府层层分解到地方，同时辅之以“三界四区”约束用地空间布局，呈现出计划指标与分区管控结合并以指标约束为主的特征。以强制力约束为主要特征的配额式管控的实施也呈现出强制性而非引导性，其实施工具如建设项目用地预审、年度土地利用计划和用地审批等作为行政审批手段来保障土地用途管制的实施。

（二）地方自主性探索：指标管控下的主动型活动

1.指标分配与指标争取。土地指标尤其是建设用地规模指标分配在行政权力分解上面临着分配效率与分配公平的直接冲突，这种冲突在具有指标分配和接受上下级地方政府间、具有零和竞争关系同级地方政府间的持续的政治博弈下持续被放大。若基于差异化经济发展和提高土地利用效率的策略，发达地区政府的指标配置过多将导致域内落后地区地方政府的阻力增大。反之，相对平均化的配置用地指标将导致巨大的效率损失。实际上由于存在的巨大的信息不对称，即使基于效率的指标配置方式，仍与土地需求的实际有一定差异。在上述不同政治力量的博弈下建设用地指标分配方式呈现出上级政府的指标截留、同级地方政府的相对平均公平化分配，最终产生指标的分配在上下级地方政府间缺乏公平而同级地方政府间缺乏效率的局面。在现有的户籍制度和财政制度的既定制度环境下，上述土地指标分配的方式不利于打破城市的空间结构失衡现象，也难以实现城市间基本公共服务均等化的实现，从而在很大程度上制约新型城镇化战略的推进。

2.指标生产与指标交易。 限于建设用地指标的配额稀缺性，地方政府在改善指标分配和积极争取建设用地指标的同时，还自发探索了土地指标交易和指标生产的方式，这属于制度变迁中的诱致性制度变迁，在1998年《土地管理法》出台前后及土地用途管制制度实施前后，地方政府已自发探索土地指标交易1，期间中央政府叫停了浙江等地的基本农田易地代保、折抵指标有偿调剂政策等2，汪晖等和谭荣等认为指标市场化交易有助于解决土地指标分配中的公平和效率矛盾3。从指标交易上来看有两种：存量划拨指标的交易和增量指标的交易，存量划拨指标交易中有存量建设用地指标交易以及附属于占用耕地的耕地占补平衡指标交易。增量指标中有耕地整理增加建设用地指标的交易（被叫停）、集体建设用地整理增加的建设用地指标交易即城乡建设用地增加挂钩，其中耕地占补平衡指标交易在多个省份开展，存量建设用地指标也在南京等地开展4，如果说耕地占补平衡指标交易属于地方政府的被动行为，那么其余的土地指标交易都是地方政府的主动“创新”行为。

3.管控指标外违法行为。既有逻辑下地方政府除了在土地指标争取、分配、生产与交易环节的行动之外，还有指标管控外的的占地行为，指标管理外用地主体不仅有农村集体经济组织、企业个人，还有各级地方政府。按照《土地管理法》的规定，地方政府是土地利用规划的执行主体，同时对集体土地所有者、企业及个人的土地利用情况进行监管。

表1 1998-2013年各级地方政府及其他组织和个人违法比例及平均违法面积

[ 省级机关 市级机关 县级机关 乡级机关 村组集体 企事单位 个人 98-13年16年

违法件数（件） 1187 6613 21405 28265 105581 291119 1401626 比例（%） 0.06 0.36 1.15 1.52 5.69 15.69 75.53 98-13年16年

违法面积（公顷） 7890 13290 58845 43590 79492 430127 177761 比例（%） 0.97 1.64 7.26 5.37 9.80 53.04 21.92 98-13年16年案件平均违法面积 6.6468 2.0097 2.7491 1.5422 0.7529 1.47751 0.1268 ]

注：数据来源于历年《中国国土资源年鉴》。

1998-2013年以来，各级地方政府土地违法面积在土地违法总面积中所占比重为16%，集体土地所有人违法比重为10%，企业和个人违法比重为分别为53%和21%，而单个违法案件平均违法面积来看，各级地方政府的违法面积要远高于村组集体与企业个人平均违法面积（表1），如果按照第三轮土地利用规划期内确定的全国新增建设用地指标（7976.4万亩）来看，上述全部违法用地面积（1216.5万亩）占计划内合法用地指标的15%，即管控指标外违法用地占计划总额度的15%。而从违法用地中耕地面积比重来看，在经济增长和固定资产投资较快的时期省级机关的比重最高，高达六成到九成（图1），而耕地违法面积的绝对数量也在这个时期的前后。说明不仅是市县政府间存在着突出的土地指标竞争，一定时期省级政府间的竞争也不能忽视，耕地的流失的部分主要原因与粗放的地方主导型投资增长模式有关。而其他级别的地方政府之间的耕地违法面积比例大都在三成到六成之间，是一种常态型的指标竞争。而作为被监管对象的企事业和个人违法用地面积中耕地面积比例也都一直在三成以上，与地方政府的比重类似，但地方政府往往实施选择性治理土地滥用问题5。

注：数据来源于历年国土资源公报和《中国国土资源年鉴》。

图1 1998-2013年地方政府及其他组织和个人土地违法中耕地比重及耕地违法面积

（三）纵向型管制矛盾：指标管控与地方化的消解

1.存量指标争取与交易的绩效消弭。在地方政府对存量计划指标争取的宏观格局中，建设用地指标呈现出提前超发的状态，以1997-2010第二轮全国土地利用规划为例，规划期内的1999-2005年6年间全国已有超过四分之一的省份用完整个规划期内的建设用地指标，在不到规划期一半的时段里有接近60%的省份用完了整个规划期建设用地指标的一半以上，其中最高值为98.8%，全国只有不到20%的省份用地指标在配额额度的一半以内1。而以第三轮土地利用总体规划（2005-2020）的实施来看，2013年国家土地督察公告的督查工作情况显示，2005-2013年8年间有些省（区、市）城乡建设用地规模突破土地利用总体规划2020年控制指标，相当一部分省（区、市）存在违反土地利用总体规划批地问题，有些省（区、市）存在超出土地利用年度计划审批新增建设用地问题。

在土地指标争取和指标管控外违法用地的背景下，三轮土地规划实施前后的耕地流失情况如表2所示。其中第一轮土地规划实行的配额制和分级审批制度，第二、三轮实行的是配额制和上收审批权至中央和省级政府的制度，相较于以分区管制和市场化导向、农民自愿参与的美国耕地保护制度，1980-2005年左右我國配额管制和严格的行政审批权下的耕地保护绩效并不比美国耕地保护绩效更好。2006年由于政府加大了土地整治和耕地占补平衡的力度，我国耕地面积流失速度大幅减小，耕地保护的任务已经从保数量向数量质量兼顾的新阶段，虽然中央政府出台了相关耕地质量问题的政策文件，实际上补充耕地质量问题一直较多2。

表2 三轮土地规划实施前后耕地流失情况及与美国同期对比

[ 1986年之前 1986-2000 1996-2010 2006-2020 美国 年份 1980到1986 1986-1998 1998-2006 1996-2014 1982-2007 耕地流失 年均924万亩 年均600万亩 年均1305万亩 年均714万亩 年均560万亩 ]

相较于存量指标争取和指标管控外违法用地，存量土地指标交易（建设用地指标和附属于建设用地指标的耕地占补平衡指标，前者一般在县市内交易，后者在省域内进行交易）这类基于地方政府自发的市场行为对提高配额制下计划分配资源配置绩效有较大的作用，从弥补计划缺陷的角度来说，存量土地指标交易是一种建设用地配置效率帕累托改进。但从抑制耕地保护的外部性所带来的市场失灵来说，由地方政府主导土地非农化和土地指标交易，耕地保护的外部性并没有因为土地指标交易而消失，稳定有效消除耕地保护外部性的制度尚未建立，因此存量土地指标交易应配合消除耕地保护外部性的制度，才能保障存量土地指标市场化带来的资源配置总绩效（耕地和建设用地）改进持续为正。

在上述两种行为对土地用途管制实施绩效的影响下，中央政府也对土地利用总体规划进行了调整1，从调整方案可以看到：全国建设用地规模指标由原规划531.76万公顷增加到新规划的879.69万公顷，增发347.93万公顷，指标增发率为65%，全国31个省市自治区中除了北京、吉林、甘肃、青海四省土地建设用地规模指标有所缩减，其他27个省级行政单位则在原规划指标基础上调了指标规模（重庆11.53%-河北188%之间）。其中指标超发率超过50%的省份占19个。耕地保有量方面，由原耕地保有量的12033万公顷上调至12433万公顷，净增加保有量400万公顷，其中仅内蒙古和东北三省增额就达406万公顷，耕地保有量增加的有18个省份，耕地保有量减少的省份中以经济高速增长而复垦潜力有限的省份、发达地区省份和生态薄弱省份为主如北京、上海、广东、江苏、浙江、河北、山西、重庆等省份。全国基本农田保有面积则不增反降了93万公顷，其增加的省份基本与耕地保有量增加的省份一致，但相对于普通耕地，基本农田面积增长潜力非常有限，唯一不一致的山东省在耕地保有量略有增加的情况下基本农田面积大幅降低，而基本农田面积大幅减少的省份与耕地保有量减少的省份一致，其中广东与江苏、河北与陕西等就分别减少76.6和85.67万公顷，凸显了推进城镇化过程中基本农田保护难度越来越增加。由于尚未形成全国的存量土地指标交易市场，因此由中央政府主导的全国规划的调整也部分降低了指标计划配置失灵程度。

2.增量指标生产与交易的绩效消弭。面对配额管控的限制，增量指标的生产与交易可以说是给高度稀缺的建设用地资源的来源增加了一个渠道，诸多研究肯定了增减挂钩及其高级形式（地票）的制度绩效：如使地租很低的偏远地区也能享受到城市化带来的地租升值；在保护耕地的基础上优化国土开发格局；促进人口转移等。但对增量指标生产与交易对土地用途管制实施绩效的影响却关注不够，而这正是能否进一步完善推进该制度的关键所在。第一，现有增量的增减挂钩指标的产生并非基于自由市场的产生，其配置仍然是通过中央和省级政府以配额制的形式分解到各级地方政府，因此对存量土地指标的争取的地方政府行为在增减挂钩指标上同样会有，但其结果却是以“试点”改革的方式获取了存量指标外的用地指标。第二，与存量指标不同，增量指标不仅需要争取，而且需要进行生产（经过规划、复垦、验收等），还需要借助市场化的形式在更大的空间里（重庆是在全市域范围内）进行交易，这样就产生了挂钩内外的用地额度双轨制运行的局面，且两个轨的指标额度会相互影响，其两者的数量关系很难精确平衡把握，会对挂钩用地指标市场的健康发展和土地用途管制制度均产生不利影响。第三，指标落地地域受到地方政府的干预，大量挂钩指标流入大城市中心城市区，使之更不利于落实土地利用规划和适度控制城市增长规模。第四，作为地票生产和供给方的农村集体经济组织和农民的市场地位尚未确立，往往因挂钩指标需要建立项目区而进行村规划，因此“农民上楼的”现象时有发生2。由上所述可知增加挂钩指标交易市场与美国TDR市场实际上有本质的区别，而仅仅有TDR市场的“交易”外表而已，美国TDR市场是基于以弹性的市场化方式克服分区管制的不利影响，其目的是更好的实现分区管制，增减挂钩指标市场的结果则是进一步削弱了土地利用规划的科学性和稳定性。

二、行政权力与市场的耦合：资源配置的拮抗效应

（一）自上而下的变迁：垄断权力与强制型市场化

城乡的承包制放权式改革在1986年《土地管理法》实施前已经开展，放权式改革给予地方和集体以很大的经济自主权利，乡镇企业和地方工业化得以迅速发展，1985年实施的财政包干制则更增强了地方主体的经济自主性和积极性，政企合一的现象凸显。地方权力与资本力量结合调动了分税制实施之前工业化的高速成长1。“八五”时期地方经济的快速发展使得集体土地进入非农用地市场造成了耕地快速流失的结果，1986年中央结束了多头土地管理的局面并實施了分级审批的土地规划制度，而1988年宪法修正案规定土地使用权可以依法转让之前，深圳于1980年就已开始了土地的市场化经营2。但此后1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和1998年《土地管理法》二次修改，集体土地使用权出让转让办法一直未能出台3。由此可以看到土地利用规划、国有土地使用权市场垄断和土地市场化并未同步，虽然后来这三大制度都有局部调整，但作为大的制度框架基本稳定。鉴于分税制前地方工业和乡镇企业的发展，国有土地使用权市场名义垄断的弊端并没有凸显出来，1990年前的这个时期没有导致三农问题和大规模的社会问题，农民收入大幅增长4。尽管此后的1992-1993年中央放权地方大幅跟进的开发区热所带来的“圈地运动”，但总体上征地矛盾尚不突出。应该说这个时段处于集权体系中基层政权和集体村社自主性维护发展的最好时期，也是基层主体维护和上级政权构建自主性协调的结果5。随着中央地方财政格局的失衡，1994年中央以分税制替代之前分权为主的包干制，加之全面市场化的推进和乡镇企业的衰微，相应的，发展经济的主动权逐渐从集体、乡镇转移到县市政府主导的产业实体当中，由于涉及到集体土地向国有土地转变，规划和审批权均集中在县级以上地方政府。因此相应的国家市场的关系由之前的国家资本联合逐渐过渡到国家力量与土地的联合，新的权力市场的结合形成了以分配代替“共赢”为主导的财富分配机制6。分税制建立后的1994-1998年，集体建设用地灰色土地市场和地方政府主导的圈地运动导致耕地仍然大量流失，中央于1998年修改《土地管理法》实施土地用途管制制度代替了限额分级审批制度，并规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者...的除外”。至此配额式管控模式的土地用途管制和国有土地使用权一级市场垄断正式全面确立。此后，随着2003年新一轮的圈地运动起始，中央第三次修改《土地管理法》并先后于2002、2004、2007年出台政策以强制提高土地一级出让市场的市场化程度。此后又于十七、十八届三中全会和2014年《新型城镇化规划》提出缩小征地范围、集体经营性建设用地入市等政策，部分政策已在试点中。从土地用途管制、土地出让和土地征收三大制度涉及的政策文件来看，后两者居多，但涉及到土地用途管制方面的政策很少，但其却是系统性解决城镇化进程中土地利用冲突问题的突破口和关键所在。

根据1998年《土地管理法》塑造的土地资源配置格局，土地储备中心成为政府买方卖方双边垄断土地一级市场的实施平台7。其实际制度运行异化为政企统合治理，表征为政府权力与企业统合之上的政府再集权化8。权力契入的市场即行政垄断型市场，表征为特殊国情下的第四部门：事业单位（图2）。以市场-政府两分法的混合逻辑来看，事业单位获得了科层和市场的双重好处，但同时事业单位未受到公共部门和私人部门的有效监督，其并未实现纯粹的“公共性”，也不及企业运作的高效率。

图2 政府与市场耦合的第四部门

（二）放权的管制冲突：管理工具间的碎片化呈现

1.垄断供地下的土地征收与配额式管控。土地征收作为国家对土地强制程度最高的管制，市场经济国家在是否实施土地征收时往往采用否定式的立法即：除非是基于公共利益，否则不能实施征收土地。与国外法例类似，关于征收土地的前提，我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等均表明国家为了公共利益需要，可以征收或征用国有或集体土地（含房屋）并给予补偿。

垄断供地制度与土地征收的前置条件具有内在矛盾。《土地管理法》四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅...土地的，或者...的除外”。结合上述《土地管理法》四十三条和《宪法》及其他法律规定可以看到：土地征收是唯一合法利用集体土地的途径，垄断供地制度下征收的前置条件公共利益已经被彻底全面虚置。尽管公共利益本身难以寻找到良好的实体标准，但程序性的公共参与以确定公共利益范畴在此也属多余。

内在矛盾同样存在于公共利益与土地用途管制之间。配额式管控模式下《土地管理法》第十八条规定“地方... 建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标”。因此来自上级政府的土地用途管制而非公共利益本身确定了土地征收的数量，即使是出于公共利益进行土地征收，也势必受到土地用途管制的制约。

2.垄断供地下的空间管制与配额式管控。除却垄断供地制度、配额式管控与公共利益存在内在冲突矛盾外，还有垄断供地制度下空间规划管制与配额式管控之间的外在冲突矛盾，这种矛盾相对上述内在矛盾更加凸显和被观察到。在地方政府企业化运营城市的土地财政背景下，配额式管控让位于空间规划管制成为一种常态。上述现象产生的直接重要原因就是土地用途管制和空间规划管制两种管制工具间的直接冲突。土地用途管制是以数量配给工具为主，辅以“三界四区”分区管制，而空间规划管制则以分区管制为主要工具。从管制工具的技术和制度差异上来看，“多规合一”的试点城市中发现超过40%的城乡规划与土地利用规划存在差异1，配额制指标落地的用地布局和空间安排成为技术性差异的核心所在，禁止建设区和限制建设区的建设安排成为两种管制工具冲突最大冲突，这两区中往往包含连片基本农田和生态保护区等。而计划跟着项目走导致城市新区建设四面开花、难以形成集聚效应2。实际上不论是主要发达国家的城市增长边界还是法定刚性的规划衔接、土规合一，无不在技术层面和初步制度层面实现治理工具的协同以合理管控城市空间增长。

（三）权力-产权与市场：制度变迁中的诺斯悖论

中央自上而下赋予地方垄断土地一级市场的权利同时又强制推动土地出让市场化的目的在于提高土地用途管制绩效和土地资源的配置效率，但这种向地方政府赋权的方式却同土地用途管制本身、征收的公共利益、空间规划管制呈现出内在和外在的矛盾。其结果是使得中央推动土地市场化的目标在一定程度上并不理想，也使得地方政府权力市场获利机制与公共利益消散机制得以建立。如果以钱忠好的土地市场化按照农地非农化灰色市场比重和土地出让一级市场化率加权平均（非农化灰色市场和一级出让市场的权重均为0.5）计算土地市场化程度，其中2003-2014的土地一级市场化率平均值为39%，用招拍掛出让用地占所有用地比重表示，这个市场化程度很低。而农地非农化市场化率用未批先占用地占实际新增建设用地占用耕地的比重表示，农地非农化灰色市场化率按照2003-2008年平均18.5%来算的话我国土地一级市场的市场化程度仅有28.75%，这与十八届三中全会中央政府提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”极不相称。而地方政府2003-2014年的土地财政依赖率以三个指标分别来计算：土地出让金/地方财政收入、土地出让金与房地产税收/地方财政收入、土地出让金与房地产税收/地方财政收入与土地出让金，三个指标的均值分别为52%、66%、43%1，不论哪一个指标均远远高于一级土地市场化程度。在这种地方政府高土地财政依赖率的背景下，地方政府在土地一级市场上有其所遵循的行为逻辑。这种情况下我国城市工业用地比重远高于国际城市工业用地比重，而商住用地价格与工业用地价格比在2013-2014年达到了11左右，与正常的商住工业用地价格比偏离很大。这表明工业用地实际市场化程度和土地利用效率很低，其土地利用效率提升空间也更大。从我国2008-2014年土地出让金收入与支出、84个重点城市土地金融规模、全国土地税收、全国地方财政收入与支出、中央对地方转移支付的数据来看2，纵然地方政府土地财政依赖率看起来很高，但2008年以来，支撑地方推进“物”的城镇化的最大力量在于土地抵押贷款而非土地出让金。以2014年为例，土地出让金支出当中征地拆迁补偿、土地一级开发和城市建设分别占比52%、23%、11%，三项共计86%，用于农村基础设施和城市廉租房支出的比重却远低于10%。但同年84个重点城市的土地抵押贷款增加规模就达到了全国土地出让金收入总数的一半。综合以上数据还可以看到，分税制尽管来说对地方是某种程度的集权，但中央对地方的庞大的转移支付规模弥补了财政集权后的地方财政缺口，土地财政直接由分税制引起缺乏足够的证据。综上我们说中央在土地管理和资源配置上的权力赋予与限制导致了地方权力市场利益俘获机制和公共利益消散机制的建立。

从土地管理的制度变迁角度来看，上述土地用途管制和土地一级市场垄断均是中央政府的强制性制度变迁，农地非农化灰色市场等一直存在，但其作为诱致性制度变迁的合法地位从未得到政府的认可，这种不认可体现着国家-地方-集体经济组织和农民在土地权利与义务配置上的不对称。对地方政府来说，“诺斯悖论”的租税两难存在于土地管理制度变迁中，地方政府往往基于短期利益以租代税3，中央政府的强制性制度变迁较慢的原因则是出于制度变迁所引发的交易费用的考量，这将在下一部分进行讨论。这样的冲突与博弈决定了一国的产权制度会在有效和无效之间徘徊4。

三、行政权力嵌入的社会：参与与合作治理的抑制

（一）市场国家联合与产权消散：社会资本的侵蚀

1.市场国家联合下的社会资本成长不足。垄断型的土地一级市场形成属于国家自上而下强制性制度变迁，而灰色土地市场则属于主体的诱致性制度变迁。我国土地利用管理的突出问题还表现在政府主导的土地利用社会冲突治理转型落后于土地市场本身的转型。国家控制的市场的特征首先表现为掌控土地市场的数量、结构和土地利用的定价权、管制权、监察权等。国家在土地利用问题上利用市场建立了强制性的制度，这个制度本身不仅具有市场作为资源配置的工具和手段，还有超越市场功能之外的其他功能1。这种市场与权力的夹杂结构不仅支配了土地资源配置，还支配着土地利用领域的社会资源和社会政治形态。权力可以在“增长逻辑”支配下扩大对土地经济社会领域的掌控，在这种“增长逻辑”下地方政府扩大对城市存量和增量土地资源的经营，市民和村民在市场化深入的背景下试图发展出与国家平等独立的关系，但其所遇到的阻力不仅有强大的资本力量，也有地方政府的宏大叙事和百姓的日常演说的极度不对等，以及增长话语权所形成的难以辩驳的道义压力2。这种公权力与资本的夹杂结构对土地资源的配置最终在极大程度上遏制了农民市民自下而上参与城镇化的可能。这个过程中体现出更多的是行政权力嵌入的社会，即强政府弱社会和政府承担无限责任的特征3。

地方政府权力与市场资本的联合支配土地的过程中产生了公众在土地利用的对话中仅仅有权力控制下的市场形态的结果，缺乏形成集体合作等其他重要的关于土地利用的公共对话方式，由于土地利用具有极大的外部性，可以说是一种严格的公共领域活动。这种公共对话是在土地利用中主体间的竞争、互动、合作等关系，其核心内容是对公共事务的参与和合作治理，最终达到私人、集体和公众利益间的妥协与均衡。这种公共对话关系能够产生具有公共责任感、主动关心公共事务与公共利益的公民社会。公共对话以协商合作为基础，完全不同于以利润最大化为导向的市场机制，协商合作的原则是公共利益的最大公约化。这种协商与市场主体和公权力共同存在。政府和资本联合的土地市场中，公共利益往往因为集体行动逻辑的搭便车行为而陷入公地悲剧，最终产生了权力所控制的市场联合资本侵蚀了社会参与力量的成长。

2.土地产权：影响社会参与的重要变量。土地产权不仅影响政府-市场两分法意义上资源配置绩效，也影响政府-社会两分法意义上社会参与治理绩效，进而增加制度变迁的交易成本从而间接影响资源配置效率。如果以土地产权的排他性程度和竞争性程度来划分，可以将土地产权划分为如表3的四个基本类型，其中现有集体土地所有制接近表3中的B。公共池塘资源的管理者普遍存在着行政化和垄断化倾向，行政化源于权力嵌入基层社会治理，而垄断化则表征为模糊产权下的“内部人控制”。因此公共池塘资源治理中缺乏社会资本，存在着集体行动的困难，理性人难以为共同利益采取理性行动，奥斯特罗姆对这种产权形式进行过分析，纵然一些公共财产私有化或国有化获得了较好的治理绩效，公共财产管理往往是基于那些经过长时间演进的规则和程序之上，且资源使用者在建立和执行规则过程中的积极参与是至关重要的4。

表3 土地所有权的类型

[ 排他性 强 弱 竞 争性 强 A私有产权 B公共池塘产权 弱 C俱乐部产权 D国有产权 ]

因此，从提高治理绩效上来看，土地产权影响治理绩效往往是通过土地产权及其所带来的社会参与程度高低这两个途径。由于私有化A或国有化D都将是巨大的产权制度变迁，其间的交易成本可能远高于制度变迁所获得的收益，单一的私有化或国有化并非灵丹妙药，不断呈现的城市国有土地房屋拆迁冲突即是最好的例证。在B和C之间存在着诸多的能提高社会参与度和明晰产权的排他性和竞争性组合，都将是集体土地所有制具体实现方式的某种体现。上表也暗示集体土地所有制的实现形式肯定是多元化而非单一，将是B和C间无数序列光谱中的其一。

（二）配额制下的集体土地入市：管制的社会转移

集体土地入市改革体现了国家向市场主体的还权，但这种还权建立在两个重要的前提之上。第一，目前试点地区的集体土地入市不是农村所有的土地，仅限于集体经营性建设用地，宅基地、非经营性建设用地、耕地和其他土地等并没有入市权。据《中国土地政策蓝皮书2014》的数据，中国目前约有2.7亿亩的集体建设用地，是城市建设用地规模的2.5倍，其中宅基地占比70%，经营性建设用地占比10%。且集体建设用地在城镇周边和远离城镇的空间分布上非均衡的，布局在城镇周边的集体建设用地是有限的。因此，抛开其他影响因素来讲，中央主导的制度变迁以稳健的渐进式改革为主导，有效降低制度变迁中的制度风险和交易成本。第二，超出自用的农村集体建设用地，就必须依法另行申请批准和调整土地利用规划1。这实际上是十八届三中全会《决定》中的“符合规划和用途管制”前提，已有的研究如张千帆就认为城镇化的本质是合理的城乡规划与政府审批2。用地必须建立的规划管制基础上，这是各国土地使用的基本准则，但在我国土地用途管制分割和社会力量参与治理严重不足的情况下，上述两个重要前提的第二个前提将是影响集体土地入市改革绩效的核心。

第二个前提“符合规划和用途管制”中的规划一般是指空间管制规划即城市规划，而用途管制则是土地用途管制，这个前提用于集体经营性建设用地入市交易，目前有以下几个难以克服的矛盾：首先，目前的土地用途管制是自上而下的指标分解体系，地方政府能否将建设用地指标用于集体土地自由入市将是一个很大的政策考验。第二，当前的土地用途管制的重点涵盖城乡，但乡村地区为重点地区，虽然土地利用规划到了农村地区，但城乡规划往往无法覆盖农村地区而一般覆盖到集镇，集体经营性建设用地的控制性规划多处于空白状态，导致土地入市的前置条件无法使用。第三，如果乡村地区实施了良好的城乡规划，由于符合城乡规划对于用地审批许可要件来说符合世界通行做法，但土地用途管制来说则不易。虽然其已经有规划，但政府垄断土地一级市场的背景下土地用途管制的管制者和被管制者实际上局限于中央和地方之间，而非国家和社会之间。局部放开了土地一级市场也就意味着管制者被管制者的矛盾将从政府间转移至国家与社会之间。第四，促进用途管制和规划的合作治理，自上而下的土地指标分解体系面临挑战，但基层社会参与合作治理有限，社会资本薄弱，集体经营性建设用地规划的公开性以及集体和成员的参与性不足3。此外，用途管制的编制程序也将土地所有人及其成员完全排除于程序之外，容易造成不公和制造不稳定因素4。

（三）征地的规划引导：集体土地入市改革的关键

征地制度改革和集体土地入市改革实际上是一面镜子的两面，征地制度改革和集体土地入市改革任何一方的改革推进都势必影响到另一方的推进，两个问题绝不能割裂起来看，改革推进的过程中则更要紧密结合起来。从本质上来讲，两个改革应遵循的原则是：规划管制应遵循公共利益標准和保障公益机制，而规划管制必须经由广泛的公共参与及科学论证形成。在此基础上由规划引导土地征收，因为两者有基于公共利益的一致内涵5。同时也由经过充分公众参与程序的规划引导集体经营性建设用地入市，国家应逐步通过“税”的分配方式而非“租”的获利方式获取必要的地租升值。

但目前我国的征地制度改革和集体土地入市在以规划引导方面非常不足，我国城市规划晚于土地征收出现，而土地用途管制一直到1987年才开展。因此当基于公共利益的空间规划实施后，就可以运用空间规划来规划土地市场交易，从这个意义上来讲，十八届三中全会《决定》中“符合规划和用途管制”正是此意。但对于土地征收来说，也应该积极运用这个原则即运用基于公共利益的空间规划实施土地征收权而非难以界定和模糊的“公共利益”。实际上国外往往运用此规划来平衡土地征收中的私人和公共利益，如德国城市规划法的核心制度是土地利用规划和营建规划，其中营建规划能够成为征收的合法目的，私人通过参与规划的合法性提出规范审查来控制规划权，在特定的条件下私人可以获得赔偿1。而日本在保障土地征收的公共利益方面，则先通过列举立法形式限定适用于征地的范围，同时以判断过程型司法审查确保征地行为符合公共利益。这个过程中根据“规划的公共性确保”理论要求在审查城市规划事业公共性的同时必须对城市规划本身进行审查2。而美国在这方面做的则是另外一种方式，即通过社区赋权的方式，社区赋权即居民有权以合作模式参与社区土地利用规划等公共政策的制定，以改善社区生活品质与环境，构建企业、政府与居民和谐互动的关系3。此外美国还实施了规划协议，并仍将政府的管制权置于规划协议权之前，即保留管制的行政优益权。