毕海东，李兴涛

(秦皇岛市山海关区人民检察院，河北 秦皇岛 066200)

人民监督员案件监督程序的检视与完善

毕海东，李兴涛

(秦皇岛市山海关区人民检察院，河北 秦皇岛 066200)

人民监督员制度作为司法体制改革的一项重要内容，应当在稳固现有改革成果的基础上，进一步解决案件监督程序中存在的信息通报渠道不畅通、监督事项告知不完善、程序启动刚性不足等问题。通过完善案件监督程序，保障人民监督员的知情权，激发人民监督员的履职热情，进一步提升检察公信力。

人民监督员；监督程序；知情权；司法改革

2015 年 2 月 27 日中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过的《深化人民监督员制度改革方案》(以下简称《方案》)，从中央层面确立了人民监督员监督程序和知情权保障机制的改革方向。同年，12月21日最高人民检察院通过的《关于人民监督员监督工作的规定》(以下简称《规定》)，对人民监督员案件监督程序的启动、评议、复议作了较为详细的规定。本文在分析人民监督员案件监督程序立法现状的基础上，针对案件监督程序存在的问题，提出完善案件监督程序的建议，以期对人民监督员制度的改革探索有所裨益。

一、人民监督员案件监督程序的立法现状

《方案》明确了参与案件监督的人民监督员的产生程序、案件材料提供和案情介绍程序、评议表决和检察机关审查处理程序，并在完善监督程序的同时，针对人民监督员监督意见效力偏弱的问题，设置了复议程序，完善了人民监督员监督意见的救济机制。为保障人民监督员的知情权，《方案》要求检察机关建立职务犯罪案件台账、人民监督员监督事项告知和人民监督员参与案件跟踪回访、执法检查等机制，便于人民监督员掌握案件办理情况，发现监督线索。

《规定》第二章第二节明确了启动案件监督程序的三种方式：人民监督员要求启动，当事人及其辩护人、诉讼代理人或者控告人、举报人、申诉人(以下简称“申请人”)申请启动，检察机关依职权启动。针对人民监督员要求启动，申请人申请启动的情况，《规定》确定检察机关的受理部门为人民监督员办事机构和控告检察部门，处理部门为控告检察部门和其他部门，并要求控告检察部门和其他部门将处理答复结果向人民监督员办事机构备案。人民监督员可以对检察机关的答复意见提出异议进而启动监督程序。《规定》第三节明确监督评议案件的人民监督员应为三人以上单数，重大或在当地有重大影响的案件应为五人以上单数，并对监督评议案件的步骤、流程、评议意见的形式、评议结果反馈以及案件处理结果告知人民监督员等作出明确规定。《规定》第四节对《方案》提出的复议程序予以细化，确定了人民监督员复议提出的时间、复议受理及处理部门、复议决定的时限和效力。《规定》第三章明确了检察机关为人民监督员履行职责提供的保障，包括通报、台账、告知等制度以及邀请人民监督员参加案件跟踪回访、执法检查、案件评查或案件公开审查等活动。

二、人民监督员案件监督程序的缺陷

(一)人民监督员监督事项告知制度不完善

《方案》和《规定》明确，在两种情形下的检察机关有告知人民监督员监督事项的义务：在第一次讯问犯罪嫌疑人或对其采取强制措施时告知犯罪嫌疑人，在接待控告人、举报人、申诉人时告知。尽管《方案》和《规定》确定了检察机关的告知义务，但在实践中，人民监督员监督事项告知并没有落实。一方面《方案》和《规定》没有明确告知的方式是书面告知还是口头告知。如果是书面告知，人民监督员监督事项是制作专门的文书，还是在其他文书中体现出来？然而，统一业务应用软件系统中既没有《人民监督员监督事项告知书》，其他法律文书中也没有告知内容的表述。比如，当第一次讯问犯罪嫌疑人或对其采取强制措施时，检察机关一般会向犯罪嫌疑人送达《犯罪嫌疑人诉讼权利义务告知书》，该告知书由统一业务应用软件系统自动生成，其内容并没有告知人民监督员监督事项的表述。如果是口头告知，口头告知的效力应如何保障，口头告知是否要记载于笔录中等内容，《方案》和《规定》都没有明确。另一方面《方案》和《规定》对检察机关没有履行人民监督员监督事项告知义务的法律后果作出规定，没有相应的激励或惩罚机制，检察机关办案人主动告知的积极性不高，致使实践中犯罪嫌疑人或者控告人、举报人、申诉人没有获得告知，犯罪嫌疑人或者控告人、举报人、申诉人的权利救济渠道依然不畅通。

(二)监督信息通报渠道不通畅

知情权是人民监督员主动履行职务犯罪案件监督职责的前提。《规定》第二十七条要求检察机关建立向人民监督员通报情况制度，内容包括重大工作部署、决策和其他检察工作情况，但《规定》并没有确定情况通报的时间、频次和形式，是口头通报还是书面通报，是定期通报还是不定期通报，是专门通报还是一般通报？《规定》都没有明确。第二十八条要求检察机关建立程序性信息台账制度，内容包括立案情况、强制措施情况、涉案财物处理情况及刑事赔偿案件办理情况。从第二十八条“供人民监督员查阅”的表述看，检察机关的程序性信息台账不会主动向人民监督员提供，而是当人民监督员要求查看时才会提供，且《规定》对人民监督员查阅的时间、次数、方式都没有明确。情况通报制度和程序性信息台账制度的不完善致使人民监督员的知情权有“虚设”的危险。

(三)案件监督程序的启动权“刚性”不足

在《规定》确立的三种案件监督启动程序中，只有当检察机关“拟撤销案件”、“拟不起诉的”时，检察机关才会依职权主动启动案件监督程序，邀请人民监督员参加案件评议。有《规定》第二条第一款的“八种情形”之一，人民监督员发现后要求启动监督程序的；有《规定》第二条第一款的“八种情形”之一或者第二条第三款第三项情形，申请人申请启动监督程序的，必须在检察机关控告部门或其他承办部门向人民监督员、申请人答复处理意见，且人民监督员、申请人提出异议，检察长批准后，案件监督程序才会启动。质言之，除检察机关依职权启动外，人民监督员要求启动或申请人申请启动必须要突破重重“关口”，案件监督程序才会启动。这在人民监督员或申请人的知情权尚无法保障的情况下，启动案件监督程序其难可见一斑。实践中，人民监督员案件监督程序的启动尽管没有确切的统计数字，但推测检察机关依职权启动案件监督程序的占绝大多数应不为过。

三、人民监督员案件监督程序的完善

(一)完善监督事项告知制度

人民监督员监督事项告知的性质为法律对检察机关设定的保障当事人诉讼权利的一项特殊的诉讼照料义务，设立的目的在于平衡检察机关与当事人之间的实力差距，实现程序正义。人民监督员监督事项告知是犯罪嫌疑人或控告人、举报人、申诉人获得权利救济的前提，也是启动案件监督程序的基础。基于保障公民权利、监督检察权的考虑，笔者认为，应当规范人民监督员监督事项告知的程序。首先，明确告知的形式。一般采用书面告知的形式，特殊情况下可以口头告知，口头告知的应当在讯问笔录或其他笔录中单独记录。建议检察机关制作规范的《人民监督员监督事项告知书》，由统一业务应用软件系统自动生成。当第一次讯问犯罪嫌疑人或对其采取强制措施时，侦查人员在讯问开始前或采取强制措施的同时，向犯罪嫌疑人告知人民监督员监督事项，并由犯罪嫌疑人在《人民监督员监督事项告知书》中签字、摁手印。其次，建立人民监督员监督事项告知激励机制。对违反《规定》不告知犯罪嫌疑人或控告人、举报人、申诉人人民监督员监督事项的，要适用程序性制裁。鉴于人民监督员监督事项告知是检察机关“应当”履行的法定义务，是犯罪嫌疑人或控告人、举报人、申诉人“应当”享有的法定的程序性权利，笔者建议，当检察机关不履行告知义务时，法律应参照不履行诉讼权利义务告知的规定，明确其为程序性违法，相关证据的证据能力要予以限制，甚至排除。

(二)完善监督信息通报制度

人民监督员知悉检察机关的职务犯罪案件查办情况，是其履行监督职责的保障。保障人民监督员的知情权有两种渠道：一种是检察机关主动向人民监督员披露；另一种是人民监督员主动或根据控告人、举报人、申诉人的申请要求检察机关提供相关案件信息。这两种渠道都需要检察机关的积极作为。从宪政维度来看，与人民代表大会对检察机关的权力监督不同，人民监督员与检察机关之间的监督关系是一种社会监督、人民监督，这种监督关系是脆弱的、非强制性的，被监督者检察机关处于强势地位，而监督者人民监督员则比较被动、弱势。为平衡人民监督员的监督权(利)与检察机关的检察权(力)的差距，法律应强化检察机关的信息通报义务。笔者建议，检察机关向人民监督员的通报应每年一次，在每年的“两会”召开后一个月内，采用“专题检察开放日”的形式进行，由检察长书面向人民监督员通报，内容仅限检察机关的重大工作部署、决策和其他检察工作情况，不包括个案的案件查办情况。

人民监督员对检察机关的案件监督是通过个案监督实现的，其监督权的行使需要检察机关的配合，监督效果的好坏取决于检察机关对人民监督员案件知情权的保障程度。因此，法律要明确建立案件信息台账查阅制度，检察机关建立案件程序性信息台账后，应当设置信息公开平台向人民监督员开放，比如，在门户网站开设专门案件信息查阅板块，人民监督员通过实名账号和密码登录后，可以即时查阅检察机关的立案侦查、强制措施采取、涉案财物处理、刑事赔偿办理等情况，对符合“八种”监督情形的，人民监督员可以要求启动监督程序。同时，法律要规定检察机关应即时更新信息公开平台内的案件办理程序性信息，保证监督的时效性。

赋予人民监督员“刚性”的程序启动权。在三种案件监督程序启动方式中，检察机关依职权启动是使用最多、效率最高的一种方式，人民监督员要求启动与申请人申请启动因程序性的限制和知情权保障的不足反而适用不多，甚至极其稀少，而这与人民监督员制度设置的初衷不符。监督是一种双向的互动关系，蕴含两方面的意思：一是监督者主动监督被监督者，强调监督者的能动作为，要求制度在设立时对监督者履职自带激励，让制度本身产生监督的内生动力；另一方面是被监督者积极配合监督者的监督，强调被监督者的高度自觉性，要求制度强化被监督者的义务。人民监督员制度在创设之处，由于人民监督员的选任、管理、监督缺乏独立性，监督者受制于被监督者，曾受到理论界和实务界的质疑。党的十八届三中、四中全会后，人民监督员制度改革确立了人民监督员选任、管理的独立性，人民监督员监督权的行使也有了一定的制度保障，监督程序的启动主体新增了当事人及其辩护人、诉讼代理人或者控告人、举报人、申诉人。但人民监督员要求启动监督程序的流程反而增加了，由之前的“人民监督员要求启动——受理审查——检察长批准——部门承办——启动程序”，*参见《最高人民检察院关于人民监督员制度的规定》第二十三、二十四条。变为了“人民监督员要求——受理审查——部门承办——答复人民监督员——人民监督员异议——检察长批准——启动程序”。*参见《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》第八、九、十条。人为增加的工作流程给人民监督员要求启动监督程序设置了更多的障碍，限制了人民监督员履职的主动性，更暴露出检察机关接受监督时的抵触心理。为切实发挥人民监督员制度的监督效能，笔者建议，法律应当强化人民监督员启动监督程序的“刚性”约束力，减少检察机关内部的程序性的工作流程限制。当人民监督员认为在职务犯罪案件办理过程中存在《规定》第二条第一款所涉及的“八种”情形之一，要求启动监督程序的，检察机关受理部门在审查符合监督情形后，应立即启动案件监督程序。

随着人民监督员选任管理制度改革的落实，人民监督员履职的独立性增强，对检察权的监督制约作用进一步彰显。检察机关应进一步转变“监督理念”，提高被监督的自觉性，切实规范案件监督程序，完善人民监督员知情权保障、监督权行使等制度，充分释放人民监督员制度改革的红利，提高司法公信力。

2017-10-08

毕海东(1971-)，男，河北省唐山市人，秦皇岛市山海关区人民检察院检察长；李兴涛(1986-)，男，河北省邢台市人，秦皇岛市山海关区人民检察院检察官，法律政策研究室兼人民监督员办公室主任，反渎局综合科副科长。

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