信访、涉法涉诉与申诉之关系辨析

2017-04-11谭金生

山西省政法管理干部学院学报 2017年4期

关键词：司法机关国家机关救济

谭金生

(重庆市人民检察院，重庆 401120)

信访、涉法涉诉与申诉之关系辨析

谭金生

(重庆市人民检察院，重庆 401120)

信访、涉法涉诉与申诉是涉法涉诉信访研究中的基本概念,准确界定并厘清它们之间的关系对推进涉法涉诉信访研究意义重大。在我国,信访是公民参与政治和救济权利的重要渠道,涉法涉诉是权利救济类信访在法治不完善状态下的最新形态,而申诉则是权利救济类信访在法治完善状态下的理想表现形式。

信访;涉法涉诉;申诉;权利救济

“概念起着认识的渊源作用”。[1]信访、涉法涉诉与申诉是涉法涉诉信访研究中的基本概念,然而学界和实务界对此都存在一些模糊认识,有必要予以准确界定并厘清它们之间的关系。

一、信访是公民参与政治和救济权利的重要渠道

“信访”的历史虽然源远流长,但是作为一个词语却是新中国成立后各级党政机关、国有企事业单位和人民团体在处理人民群众来信来访工作中才逐步形成,[2]一般认为是“来信来访”、“写信上访”等的简称。在英语国家,没有与“信访”能够直接对应的词语,有学者建议将“信访”直接音译为“xinfang”。[3]笔者认为,音译法应该能够更准确反映“信访”一词的文化内涵。

(一)信访的概念

对信访的界定,大致可以分为两类:一是法定定义,即拥有规范性法律文件制定权的国家机关对信访所作的具有法律效力的定义。目前,全国人大还没有制定《信访法》,也没有立法规定何为信访。明确规定信访定义的国家机关有国务院、最高检察院及一些地方权力机关。总体上看,这些定义均同源于《信访条例》第二条第一款,只是适用机关有所不同。最高人民检察院《人民检察院信访工作规定》第二条第一款仅将该条款中的“条例”替换成“规定”、“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门”和“有关行政机关”均替换成“人民检察院”,而《广东省信访条例》第二条第二款也只是把“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门”和“有关行政机关”替换成了“国家机关”,其余全部援用。第二类是学理定义,即学界基于学术目的对信访作出的不具有法律效力的定义。由于研究目的及角度不同,不同学者界定也有所差别。学界对信访的界定,可以分为广义和狭义两种:广义上信访“是社会成员或者组织之间通过写信和访问的形式所进行的社会交往活动。它包括人与人之间、群众与社会组织管理者之间、部门与部门之间、团体与团体之间的相互通信、访问等”;狭义上信访“仅指社会成员或社会组织通过信访形式向社会管理组织及其负责人反映个人或者集体意愿的社会政治交往活动。”比较而言,法定定义带有明显的部门或者地方立法色彩,不利于国家法制统一。笔者认为,信访是指自然人、法人或者其他组织通过书信、电子邮件、传真、电话、走访等方式,向国家机关、国有企事业单位、人民团体或者其他组织反映情况,提出建议、意见或者投诉请求的社会活动或者行为的总称。主要有四个基本特征:第一,信访是指一种特定的行为方式,是写信、发送电子邮件、传真、打电话、走访等行为方式的总称;第二,信访体现了信访人与受访主体之间的特定法律关系;第三,信访的目的在于提出建议、意见或者投诉请求;第四,信访是一种社会活动或者行为方式。

(二)信访的分类

从功能看,信访可以分为两类:一是政治参与类信访,即信访充当公民参与国家和社会管理的重要渠道。在我国,历代治国者均重视信访的政治功能,将其作为听取、了解和吸纳民意的重要渠道。尧舜禹设“进善之旌”、“诽谤之木”、“敢谏之鼓”。唐代铸铜为匦,宋代设谏院,元代规定“政令得失,许诸人上书陈言”,明代允许“臣民言事者,实封达御前”,清代允许上书言事,民国仿西方设请愿制度。[4]新中国成立前夕,党中央成立第一个信访专门机构——中央书记处政治秘书室。在现代法治国家,以请愿为基本形式的信访成为公民参政议政、参与国家和社会管理的重要渠道,但是不再以信访称之。例如，美国白宫设立请愿网(wethepeople)。二是权利救济类信访,即信访充当公民权利救济的重要渠道。在过往专制时代,国家权力单极性决定了信访成为权利救济渠道的必然性。西周创“路鼓”和“肺石”之制,令人“立于肺石三日,士听其辞,以告于上”。汉代创“诣阙上书”之制,规定一般应逐级告劾,如蒙受重大冤狱,也可越级申冤。晋武帝设“登闻鼓”,置于朝堂或都城,供百姓击鼓鸣冤。清末法制改革,中华法系全面解体,古代权利救济类信访制度宣告消亡。在现代法治社会,司法成为社会矛盾纠纷终决机制,按理说权利救济类信访应成为过去式,但是,在法治尚未完善的特殊阶段,信访仍要担负解决社会矛盾的功能。新中国成立后,由于各种错综复杂的原因,社会主义法治迟迟未能建立,信访便充当了解决社会矛盾的重要渠道。2011年,吴邦国宣布“中国特色社会主义法律体系已经形成”,我国基本实现从无法可依到有法可依的历史性转变。但是,社会主义法治不可能在短期内建成,信访仍将在一定时期内充当权利救济渠道。

二、涉法涉诉是权利救济类信访在法治不完善状态下的最新形态

涉法涉诉,即涉法涉诉信访的简称,涉法涉诉是信访的下位概念。此外,在涉法涉诉概念产生过程中,还出现了“涉法信访”和“涉诉信访”两个关联概念,有必要一并阐明。

(一)涉法信访

从字面看,涉法信访是指“涉及有关法律关系调整、法律责任承担的信访”。[5]21世纪初,随着新“信访洪峰”出现,涉法信访大量涌现。[6]2004年2月,罗干在“全国集中处理涉法上访问题电视电话会议”上指出,涉法信访案件是指与人民法院案件审判权及强制执行权,检察机关行使检察权及职务犯罪侦查权,公安机关行使行政执法权及刑事案件侦查权,国家安全机关行使危害国家安全刑事案件侦查权,司法行政机关行使行政管理权等法定职权行为相关的信访案件。由此可见,所谓涉法信访是指与司法职权行使相关的案件,外延非常广泛。学界对涉法信访的定义主要有三种观点:一是认为涉法信访就是与法律有关的,这个观点概括性很强,但是外延过宽,大大超出了罗干讲话内容,只能算是与法律适用相关的信访的泛称。二是认为涉法信访主要指已经或者应当被执行机关和司法机关受理或者已进入诉讼程序的案件中,有利害关系的当事人对执行机关和司法机关的作为、不作为所提出的控告和申诉未能如愿,转而向上级机关投诉,或者寻求法律程序之外的请愿活动。[7]这个观点将人们寻求救济的行为全部排除在外,则明显缩小了概念的外延。三是将涉法信访分为广义和狭义两种情形,认为广义上的涉法信访包括涉及到法院、检察院、公安等部门与法律相关的各类上访;狭义的涉法信访仅指涉及到法院的上访。[8]这个观点模糊了涉法信访与涉诉信访的界线,与最高法院提出“涉诉信访”的初衷相悖。笔者认为,从词语产生背景分析,涉法信访中的“法”是指广义上的“司法”,即通常所说的公、检、法、司,而不是“法律”或者“法律适用”。

(二)涉诉信访

2004年4月,最高法院在湖南长沙召开全国涉诉信访工作会议,首次提出“涉诉信访”,用于专指与法院诉讼相关的信访。对涉诉信访的定义,学界也三种观点:第一种观点认为,涉诉信访是“指那些应当被人民法院受理的纠纷或是已经进入诉讼、执行程序的案件中的有利害关系的公民、法人或其他组织对人民法院的作为或不作为或是生效裁判,采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,提出申诉、申请再审或是提出其它与人民法院审理案件有关的事项,依法由人民法院处理的活动。”[9]第二种观点认为,涉诉信访“指法院已经审结的诉讼案件的当事人或其亲属,通过来信、来访的方式向人民法院提出申诉或者在向人民法院提出申诉的同时,又向其他国家机关去信、去访,其他国家机关接访后通过一定的方式促使人民法院作出处理的行为”。[10]第三种观点认为,“涉诉信访是指与某一具体诉讼案件相联系,针对人民法院审判和执行案件的行为或结果,要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访。”[11]这些定义均无一例外把法院当作信访对象。但是,“诉讼”并非审判权的独有属性,侦查、批捕、起诉等同样具有诉讼属性,而且这些职权也会引发信访,可见将涉诉信访用于专指涉及审判权行使的信访不是很恰当。

(三)涉法涉诉

2004年8月,中央召开全国部署涉法上访“五项”*“五项”活动是指“农村土地征用”“城镇房屋拆迁”“国企改制”“涉法涉诉”“企业军转干问题”。集中专项整治活动会议,首次公开提出“涉法涉诉信访”。中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法》第二条规定:“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。”应当说,与罗干对涉法信访的界定完全一致,均指应当由司法机关处理的信访案件。学界对“涉法涉诉”的界定也分为广义和狭义两种:广义的涉法涉诉“指群众通过信访的方式反映对民事、刑事、行政案件办理或诉讼判决不服,反映少数政法工作人员执法不公,询私枉法等问题。换句话说,凡信访人反映公、检、法、司等政法部门执法方面存在问题的信访案件均属涉法涉诉信访。”[12]狭义的涉法涉诉“指当事人在本人或者其相关联人经过国家司法机关依法处理后,对处理结果不满或不服,到信访部门反映问题的行为。”[13]比较而言,两者的外延有所不同:前者把凡是涉及司法权行使的信访均称为涉法涉诉,不仅包括不服司法机关已经作出的具有法律效力的决定的信访,即通常意义上的申诉,还包括首次向广义的司法机关请求解决特定问题的信访;后者则把首次向广义的司法机关请求解决特定问题的信访排除在外,并将信访对象界定为信访部门。笔者认为,司法终决是法治基本原则。近年来,我国法治建设进入提档加速阶段,司法终决机制将逐步成型。在此背景下,权利救济类信访将有序进入司法渠道,成为广义上的涉法涉诉。从这个意义上说,涉法涉诉是权利救济类信访进入司法渠道后的最新形态。

综上所述,“涉法信访”和“涉法涉诉”由中央政法委提出,“涉诉信访”由最高法院提出,三者虽然称谓有别,但是并无实质差异,均指公民、法人或者其他组织不服司法机关不作为或者处理决定,从而向有关司法机关请求处理或者重新处理的行为。主要有两个特征:第一,信访对象只能是司法机关的不作为或者具有法律效力的处理决定。不服其他机关的作为或者不作为的信访,无论是否涉及法律适用问题,都不是涉法涉诉;第二,涉法涉诉是请求二次以上救济的行为方式。如果是首次请求救济,则不属于涉法涉诉,比如首次向司法机关控告犯罪行为。但是,首次申诉应当属于涉法涉诉,因为申诉本质上是请求二次以上救济的行为。首次控告或者举报司法机关或者司法工作人员不作为也不属于涉法信访,但是要求其处理的信访可以认为是涉法涉诉。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中有“信访”(2次)、“涉诉信访”(1次)和“申诉”(4次),但是没有“涉法信访”和“涉法涉诉”,意味着中央可能认为“涉法信访”、“涉诉信访”和“涉法涉诉”三个词是同一个意思,并无区分的必要,从侧面印证了三者实属同一概念。

三、申诉是权利救济类信访在法治完善状态下的理想表现形式

(一)申诉的语义分析

“申诉”是一个历史非常悠久的词语,由“申”和“诉”两个字组成。“申”是会意字,本义指“束身”,引申为陈述、说明、重复、一再等。“诉”是形声字,“讠”为形,“斥”为声,本义指诉说,特指吐露自己的委屈、悲苦等,以及说出自己的心理话,引申为向官府陈述冤屈或控告他人。在古代,“申诉”主要有两个意思:一是指陈述、申辩理由或者诉说苦衷等。如《西厢记》:“只此再不必申诉足下肺腑,怕夫人寻,我回去也”;二是指向官府申述冤情,请求重新处理;或者向官府告发罪犯,要求惩处。如《通典》载有:“有枉屈县不理者,令以经郡及州,至省仍不理,乃诣阙申诉”。在现代,“申诉”是法律术语。《现代汉语词典(第6版)》对“申诉”的解释有两个:一是指诉讼当事人或其他公民对已发生法律效力的判决或裁定不服时,依法向法院或检察院提出重新审理的要求;二是国家机关工作人员和政党、团体成员等对所受处分不服时,向原机关或上级机关提出自己的意见。《辞海》将“申诉”解释为“公民对有关的问题向国家机关申述意见,请求处理的行为”,并分为两种:一种是诉讼上的申诉,即当事人或其他有关公民对已发生法律效力的判决和裁定不服,依法向审判机关、检察机关提出重新处理的要求;另一种非诉讼上的申诉,如《宪法》规定公民对国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。其实,《现代汉语词典(第6版)》和《辞海》的解释都不符合我国法律规定:从诉讼法角度看,申诉不属于诉讼程序,而是启动再审的前置审查程序,类似于行政审查,不具有诉讼属性,因此所谓“诉讼上的申诉”的提法并不准确;《宪法》第四十一条规定的申诉权是我国公民的一项基本权利,是公民不服国家机关处理决定而行使申诉权的最终法律渊源,与其他法律规定的申诉不属于同一个层次;如果不服法院生效裁判提出的申诉属于诉讼范围,那么不服其他诉讼程序处理的申诉也应当属于诉讼范围,比如不服不起诉而提出的申诉等,但是上述两种解释均未将其包含在内。

(二)我国法律体系中的申诉

在我国现行法律体系中,有近百部法律使用了“申诉”一词,情况非常复杂。归纳起来,可以分为三种:一是《宪法》。《宪法》第四十一条规定,公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”,赋予公民一项基本权利——申诉权,这是其他具体申诉权的终极渊源。二是诉讼法。我国三大诉讼法首次颁布时,均采用了“申诉”一词。在《民事诉讼法(试行)》第一百五十八条和1989年发布的《行政诉讼法》第六十二条中,“申诉”均指当事人不服人民法院生效判决或者裁定,而请求原审或者上一级人民法院启动审判监督程序的行为。在首部《民事诉讼法》第一百七十八条和2014年修改后的《行政诉讼法》第九十条中,“申诉”一词被改为“再审申请”,但是并无实质差异,都是请求启动再审的行为。《刑事诉讼法》颁布以来,经过多次修改,不仅没有取消“申诉”一词,反而扩大了适用范围。三是其他法律。主要是《公务员法》、《检察官法》、《法官法》、《监狱法》等与个人权利密切相关的法律。如《公务员法》第九十条规定,公务员对人事处理经复核不服时,“可以自接到复核决定之日起十五日内,按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉;也可以不经复核,自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉”。

(三)申诉的概念与分类

从现行法律看,申诉主要是指公民、法人或者其他组织对国家机关作出的处理决定不服时,依照法律规定向相应的国家机关提出请求重新处理的行为。主要有三个特征:一是申诉人必须是法律规定享有申诉权的公民、法人或者其他组织,如《刑事诉讼法》第二百四十一条规定的“当事人及其法定代理人、近亲属”;二是申诉客体是国家机关作出的处理决定,如法院作出的生效判决、裁定等;三是受理主体必须是法律规定的国家机关,如《刑事诉讼法》第二百四十一条规定的“人民法院或者人民检察院”。按性质分,申诉可以分为两类:一是司法申诉,即针对司法机关作出的处理决定而提出的申诉。例如，针对法院生效判决、裁定以及检察机关不起诉而提起的申诉。二是其他申诉,即针对其他国家机关作出的处理决定而提出的申诉。例如，公务员不服人事处理决定而提出的申诉。目前,司法申诉是涉法涉诉的重要组成部分。但是,随着国家法治体系的逐步完善,司法终决机制将确立,其他申诉也将逐步纳入司法轨道。从这个意义上说,申诉将逐步取代涉法涉诉,成为救济类信访在国家法治完善状态下的理想表现形式。

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