周 珩

(内蒙古大学 法学院，内蒙古呼和浩特 010070)

村财乡管的法理悖论及改革路径

周 珩

(内蒙古大学 法学院，内蒙古呼和浩特 010070)

村财乡管的实施体现了国家权力向农村延伸的必然选择，借助于国家的强力推动和农民的默许，村财乡管得以全面推行。但村财乡管在本质上侵蚀了基层民主制度，也不利于培育农民的法治意识，同时，缺乏相应的法律依据，因此村财乡管与村民自治的法理是相背离的。村级财务的管理改革，应从明确乡镇政府与村委会各自的职责权限、遵守村级财务管理制度、加强村级财务公开与监督几个方面入手。

村财乡管；村民自治；基层民主；村级财务公开；法治意识

引 言

村财乡管是指村集体的财务由乡政府来代为管理。村财乡管的农村资金管理模式可以追溯到1996年3月14日财政部发布的《村合作经济组织财务制度(试行)》，其第52条规定：村合作经济组织要加强对财务档案的管理。建立财务(会计)档案室(柜)，实行统一管理，专人负责，做到完整无缺、存放有序、方便查找。不具备条件的村合作经济组织，可将其财务档案委托乡(镇)经营管理站(办公室)统一管理。在该文件的指导下，村财乡管的农村财务管理制度在我国全面建立起来。具体而言，村财乡管主要有以下几种形式：一是村里所有的资金、账目都上交给乡镇的农经站和信用社管理，村里若需花钱，得事先由村委会和村党支部拿出预算，再报经乡镇农经站审核、批准；二是有的地方实行“三权分立”，即资金的使用权、管理权、审批权分开：村里用钱但不允许存钱、管钱，村里存钱过多或不将多余的钱存交于乡镇，将按贪污论处，乡镇农经站能管钱、存钱但不能用钱、批钱，乡镇政府能批钱但不能管钱；三是还有的地方将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。*参见金太军、董磊明：《村民自治背景下乡村关系的冲突及其对策》，载《中国行政管理》2000年第10期。无论采用哪种具体的形式，都可以说村财乡管几乎成了我国当前农村资金管理的唯一形式。然而，自该制度建立之初一直到现在围绕着村财乡管问题都在进行着持续不断的争论。支持者认为，村财乡管制度规范了农村的财务管理，降低了村干部腐化的几率；质疑者则认为，村财乡管违反了《村民委员会组织法》中关于村财民主管理的规定，强化了乡镇政府对村委会的控制。*具体可参见刘振江、何印强：《“村财乡管”——推进农村民主管理进程的可靠途径》，载《经济与管理研究》1997年第4期；詹成付：《推行“村财乡管”要慎重》，载《乡镇论坛》1998年第1期；沈玉林：《“村财乡管”成了“村财乡用”》，载《乡村工作》2001年第6期；李侃社、李平：《“村财乡管”财务管理机制探讨》，载《陕西农业科学》2003年第6期；陈爱巧：《“村财乡管”的弊端刍议》，载《农村财政与财务》2004年第7期；李贵民、付景远、谷有利：《村财不能以乡管了之——关于村财乡管问题的思考》，载《农村经济》2005年第8期；任中平、陈滋润：《村级财务管理亟待规范》，载《中国发展观察》2009年第11期。这些论争，基本都是从实践的角度探讨村财乡管的意义、引发的问题以及规范村级财务管理等微观层面的具体问题，而从理论层面，尤其是从促进基层民主发展、推进“全面依法治国”战略布局实现的这种宏观层面的理论研究却非常匮乏。也正是基于此，本文拟从村财乡管推行的原因、存在的法理及法律实务问题、改革路径几个方面着手，研究在“全面依法治国”的大背景下，落实《村民委员会组织法》的规定，规范乡镇级政府的权力运行并提升村民自治水平问题。

一、村财乡管制度推行的原因

我国从20世纪80年代初便开始实施村民自治制度，其目的是通过村民的自我管理、自我教育、自我服务实现农村基层民主的发展，村级财务的自主管理是村民自治制度的重要内容。村民自治制度的实施，表明国家要发展基层民主，培育具有良好法律意识的基层群众自治制度。但为什么在村民自治制度实施了十几年后，从90年代中期又开始推行村财乡管了呢？村民自治制度在实践中对发挥广大农民参与农村的管理，促进中国农村的发展起到了一定的积极作用。但在该制度运行过程中，却也暴露出了一系列的问题。其中，村级财务管理混乱是这些问题的焦点。在20世纪末期，我国学者就对农村实行村民自治过程中出现的村级财务管理混乱状况进行过研究，进而指出，在农村村级财务中存在着“账目混乱”、“收入不入账”、“财务不公开”和“收支无计划，非生产性开支大”的问题，导致了在经济上农民利益受损，在政治上损害了党和政府在广大农民心目中的权威，造成了农民非制度化参与政治，甚至威胁到了广大农村地区的社会稳定。*就该问题的详细论述，请参见程同顺：《财务管理：村民自治中的难点》，载《调研世界》1999年第3期。90年代中期，为解决村民自治过程中出现的村级财务管理混乱造成的严重危害问题，采取了农村财务公开和村财乡管两种解决方案。最终，村财乡管方案被广泛采纳，在实践中付诸实施。村财乡管制度的实施，表面看起来是国家对村级财务混乱状况的治理措施，但该制度背后却隐含着更为深层次的原因，在笔者看来，村财乡管制度的实施是与如下原因有关的。

(一)国家权力向农村延伸的必然选择

传统的中国社会是一个以农民为主的“乡土社会”。如何控制以农民为主的广大农村，历来是各朝统治者必须解决的一个重要问题。从中国历史上看，为控制农村，在清朝之前大力推行保甲制度，为有效治理农村，民国政府实行了乡村自治政策。但无论是保甲制度还是民国时期的乡村自治，在农村的基层组织都不是国家的一级政权。在清末之前国家政权只是延伸到县一级，在县之下，靠的是作为一个阶层存在的士大夫和乡绅来支撑国家权力在基层的运转。尽管民国政府推行乡村自治，但“在地方自治的外衣下，推行的是保甲制度”。*张皓：《民国时期乡村自治推行之前因后果——从〈民国乡村自治问题研究〉谈起》，载《史学月刊》2003年第5期。尽管如此，从总体上看，民国时期的国家权力并没有完全控制乡村。也正是因此，毛主席在对中国社会进行深刻分析的基础上，提出了“农村包围城市”进而夺取国家政权的正确革命路线。

在人民公社化时期，通过一大二公的公有化政策，将农民与土地、农民与集体紧密联系在一起，达到了国家权力对乡村实行有效管理的目的。也正是在此时，国家权力才真正地对乡村进行了彻底的控制。路遥在《平凡的世界》中生动描述了人民公社时期国家权力对农村实现全方位控制的生活场景。然而，这种人民公社制度却因平均主义、大锅饭等不利于主体创造性发挥的问题，最终走到了历史的尽头。中共十一届三中全会之后，我国社会进入到了一个快速的转型时期，农村实行家庭联产承包责任制改革，实行“多劳多得”的按劳分配制度，随着社会主义市场经济建立，要求按照市场规律调配各类生产要素，于是便出现了中国特色的农民工现象，在这种社会背景下，国家权力对农村的管控出现了松动。在不增加国家财政负担和人员编制压力的情况下，如何实现对农村的治理呢？20世纪80年代初，广西宜山、罗城一带出现的农民自我组织起来的管理公共事务的自治性组织引起国家领导人的重视，而这种自治性组织也被认为是治理农村最好的选择。*参见徐勇：《村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向》，载《学习与探索》2005年第4期。1987年《村民委员会组织法(试行)》的通过，标志着村民自治制度正式建立。村民自治制度在某种程度上既填补了国家权力脱离农村的现实，也发挥了传统农村内在的秩序对农村管理的优势，是多种因素共同作用选择的必然结果。

在农村实行村民自治，村主任等村委会主要负责人员由村民选举产生，“办理本村的公共事务和公益事业”(《村民委员会组织法》第2条)，“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展”(《村民委员会组织法》第8条)。然而，如何在充分发挥基层自治制度优越性的情况下，还能保持国家政权对基层的控制呢？从权力的运作过程看，要想保持权力对基层的控制力，一方面是要从选人用人上进行控制，另一方面则需要从资金运用上进行控制。按照村民自治的基本要义，村民委员会由村民选举产生。如果村民委员会是村民选举产生的，那么国家权力在具体到村主任等村民委员会的人选上，就很难实现控制。而且，为了避免在村委会选举过程中出现对村民选举权的侵害，《村委会组织法》第11条还明确规定“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。在这种情况下，对农村基层组织资金上进行控制，就成了国家权力向基层延伸的不二选择。“地方党政在难以公开干预村委会选举之后，便利用行政权力控制村的领导人和村的公共治理。如……对村级财务实行‘村财乡管’……人、财、物均由县乡政府所控制”。*徐勇：《村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向》，载《学习与探索》2005年第4期。村财乡管制度得以建立和实施，其背后的深层次原因是与权力天然具有的控制和支配属性直接相关的，在无法直接对“人”进行干涉的情况下，对农村的“财”加大控制力度便成了国家权力向农村延伸的必要手段。

(二)村财乡管使得在不同权力的博弈中有利于国家权力

“经济基础决定上层建筑”，有什么样的经济基础就会有什么样的上层建筑与之相适应。尽管上世纪80年代我国已经开始逐步从计划经济向市场经济转型，但市场经济在中国的建立却不是一蹴而就的。习惯于计划经济管理模式的行政机关更是倾向使用国家行政管理这种直接的权力运作方式。在农村实行村民自治制度后，乡镇政府成为了国家的基层政权。乡镇政府主要的工作就是贯彻、落实国家在农村的各项发展目标、计划和任务，为保证工作完成，乡镇政府“仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预”。*金太军、董磊明：《村民自治背景下乡村关系的冲突及其对策》，载《中国行政管理》2000年第10期。在乡镇基层政府不能决定谁当村主任的情况下，对基层财物的使用进行控制便是对农村各项工作进行间接管理的关键环节，所以各地的乡镇积极采用村财乡管这种方式。可以说，村财乡管制度能够得以实施一个最为根本的原因便在于上级行政机关，尤其是乡镇一级机关对作为国家权力末梢的乡村的控制问题。

实施村财乡管的官方解释是为了预防农村的腐败问题，原因是要让村委会开展相关的农村公益事业类工作，发展农村经济，就必然涉及到动用相应的资金。在这一过程中，农村“当家人”利用职务便利实施的侵占集体资金等腐败问题便会产生。正是基于这一理由，才出现了村财乡管制度的实施是为了预防农村基层出现的腐败问题的说法。但从这一制度的实践的效果看，似乎并不理想。这一点从笔者对部分村民的访谈中可以“略见一斑”：村财乡管的好处是村长不能再乱花钱了，这一点成为共识。“(钱——引者注)上级掌握(指“控制”)点还是对的，摊上不好的村长把钱都放自己腰包里了也够呛。这个村财乡管怎么也是经过了一个门槛，乡政府把关。”“村财乡管这个政策还是很好的，就说人是选出来的，但这个当家人不给好好当的也有啊，就算乡管了，他还想法再往自个手捞呢，那要在自个手那不更捞了吗。”“钱是政府掌握着，但跟政府有关系的人还是能够想办法把钱套出来。这样的人也多了。乡里给项目，项目变成钱，就能把钱搂到手了。”这几段记录恰恰反映了村民的心理：痛恨村官腐败，进而支持村财乡管；但在意识到村财乡管并没有真正解决问题的时候，流露出“无可奈何”的心态。正是因为这一村财乡管制度在预防农村腐败方面的不理想，才有了最近几年我国社会中出现的“小官巨腐”现象及与“打老虎”一同出现的“拍苍蝇”话语。2015年7月，最高人民检察院相关负责人在新闻发布会上通报称，“小官涉贪”是农村扶贫领域职务犯罪的显著特点，甚至有些省农村“两委”负责人案件超过了涉农扶贫职务犯罪案件的半数，在部分市县甚至占了七八成。2017年1月5日，最高人民检察院对外通报称，在涉农扶贫开发领域，村党支部书记、村委会主任和村会计等农村“两委”人员犯罪现象严重，仍是涉农犯罪的特点。*具体请参见张磊：《最高检：涉农扶贫领域职务犯罪易发多发》，载《中国纪检监察报》2015年7月22日第1版；戴佳：《最高检发布扶贫开发领域职务犯罪典型案件》，载《检察日报》2017年1月6日。因此，预防基层的腐败并不是村财乡管实施的制度性原因。

当农村基层实施村民自治后，农村的村委会不再是一级国家机关，村委会主任也不是国家工作人员。在这种情况下，用典型的行政命令方式在农村开展工作，往往起不到好的效果。然而，国家权力机关到农村去开展大部分工作，往往都需要先去找村长或书记，以便获得农村基层权力人物的支持，而“村干部并不是无偿地提供地方性知识，他利用自己的知识获得了一些象征性利润”，“一方面，他/她(这里指村干部——引者注，下同)借助国家权力对乡民行使权力，借助国家权力强化自己在乡间的地位；另一方面由于他/她的地方性知识，他/她可以影响国家权力的行使，借助乡民的力量强化自己对于国家的地位”。*苏力：《送法下乡：中国基层司法制度研究》，北京大学出版社2011年版，第35页。在这种情况下，国家机关将原本属于村民自治权的财务权收归乡镇管理，在无形中形成了对天高皇帝远的农村“当家人”的某种制约，以便于政权机关在农村更顺利地开展工作。在调研中，笔者获得一份《中共XXX镇委员会关于上报村“两委”成员任期届满审计工作情况的报告》(2015年)，该报告主要就全镇下辖的16个村集体的财务状况进行介绍，分为基本情况、审计情况、存在问题、审计评价、意见和建议五个部分。存在的问题中，有一项非常醒目，即“个别村未将村集体收入缴入镇代管村级管理账，存在财务坐收坐支问题”。表面看来，这是“个别村”的工作疏漏，实质上却反映出镇政权向农村的过度延伸。在某种程度上，村财乡管制度的实施，在乡镇政府、农村“当家人”和村民之间形成了一种微妙的制约关系。在国家权力通过农村“当家人”与农民发生联系的过程中，变得对国家权力的行使者更为有利。也正因此，在反对村财乡管的声音中，具有村官身份者的呼声最高。*参见郭道璋：《村财乡管旧创未愈痛犹新》，载《乡镇论坛》1998年第4期；林生钟：《“村财乡管”别给我们上枷锁》，载《乡镇论坛》1998年第3期；崔中魁：《村委会状告“村财乡管”》，载《乡镇论坛》2005年第9期；沈永强：《“村财乡管”，挫伤了村干部的积极性》，载《村委主任》2011年第5期。村财乡管制度的实施，似乎是有利于国家权力机关，并对农村的 “当家人”产生制约，进而更能保护农民自身的利益。但是，这种村财乡管模式的要害在于国家权力对农村自治组织的纵向制约而非村民自治制度建立之初所设定的依靠农民自下而上的民主参与政治的基层民主模式。

(三)国家的强力推动和农民的默许是村财乡管实施的条件

为顺利实施村财乡管制度，国务院于2000年3月3日下发了《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》(以下简称《通知》)，财政部、监察部于2000年9月7日下发了《关于试行会计委派制度工作的意见》(以下简称《意见》)。《通知》指出：“用农业税附加方式收取的村提留属于集体资金，实行乡管村用，由乡镇经营管理部门监督管理”。《意见》中则明确了会计委派制度是加强会计监督和管理的有效形式，是从源头上预防和治理腐败的重要措施，即由政府部门或产权单位作为所有者，向国有单位或集体企业委派会计人员，受委派人员代表委派部门监督被委派单位的会计行为和经济活动，并在业务上受被委派单位领导，通过会计核算参与其内部管理，被委派单位中就包括农村集体经济组织。

2004年6月22日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》指出，规范农村集体财务收支审批程序。财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字(盖章)，交民主理财小组集体审核。审核同意后，由民主理财小组组长签字(盖章)，报经村党组织、村民委员会负责人审批同意并签字(盖章)，由会计人员审核记账。经民主理财小组审核确定为不合理财务开支的事项，有关支出由责任人承担。财务流程完成后，要按照财务公开程序进行公开，接受群众监督。这几份文件都意在要求乡级人民政府及业务主管部门要对村级财务活动加强指导和监督。在上述文件的要求下，各省、自治区纷纷制定了本省推行村财乡管的文件。*参见2002年4月2日辽宁省人民政府办公厅转发省农业厅等部门《关于全省农民负担执法检查情况报告的通知》(辽政办发[2002]24号)；2002年7月26日《黑龙江省村集体经济组织财务管理暂行办法》(黑政办发[2002]38号)；2005年9月8日江苏省委办公厅、省政府办公厅《关于开展控制和化解乡村债务试点工作的实施意见》(苏办[2005]26号)；2007年10月3日西藏自治区人民政府办公厅《关于进一步加强财政管理、确保圆满完成年度财政预算收支任务的紧急通知》(藏政办发〔2007〕89号)；2007年11月14日广东省人民政府办公厅转发省财政厅《关于推进镇(乡)财政和村级财务管理方式改革试点工作指导意见的通知》(粤府办〔2007〕96号)；2008年5月20日内蒙古自治区人民政府办公厅印发《关于深化农村牧区综合改革工作要点》(内政办发〔2008〕41号)，等等。可以说，在国家强大的行政权力的推动下，村财乡管制度得以在广袤的中国大地建立推广。国家权力是保障村财乡管制度得以实施的推动力量。

然而，一项制度如果只有国家的推动而没有得到该制度所涉及的对象的支持的话，也很难落地生根。如前所述，在村财乡管实施的过程中，农村当家人反对的声音最大，但并没有阻止该制度的继续实施。这又是为什么呢？这要从农村的变化谈起。过去村集体的财产包括资源、资产、土地等，近年来，资源、资产、土地等都在减少。比如，村里原来的机动地属于村集体，其收入也属村集体的收入，但目前这部分机动地按照《农村土地承包法》被调整给农村新增人口；作为资源的林地、鱼池被转化为耕地和水田，也分给了农民，造成资源的减少；诸如村办学校这类村集体资产被收归国有，也使得村集体的财产数量在减少。笔者在访谈中，一位村委会会计介绍说，村集体现在没有什么收入。在村集体没什么收入的情况下，村民对村级财务的监督也失去了动力。这也使得村财乡管制度并未遭遇到来自农村底层百姓的坚决抵制，进而才能够顺利得以实施。

二、村财乡管与村民自治的法理相矛盾

该如何看待这一已经在农村实行了多年的村财乡管制度呢？笔者认为，村财乡管与实施村民自治存在矛盾，不论是从理论上，还是从实践效果看，这一制度都有改革的必要。

(一)村财乡管侵蚀了基层民主制度

村民自治已有三十多年的历史，“从村委会组织法的立法理念看，实行村民自治，确实有通过基层民主的建设进而逐级上推以民主建构国家体制的思路”，*徐勇：《村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向》，载《学习与探索》2005年第4期。是直接民主的体现。“村民自治制度的实行使农民开始成为农村政治生活的主体，他们希望通过由自己选举产生的村民委员会这一村民自治组织来控制社区资源，体现和维护他们的利益”。*董红：《村民自治背景下乡镇政府与村民委员会关系研究》，载《西北工业大学学报(社会科学版)》2009年第6期。然而，实践中村委会往往“同时扮演着管理政府事务(代理人)和管理村民事务(当家人)的双重角色，具有延伸国家行政权力和行使村民自治权力的双重功能”。*楼鲜丽：《村民自治乡镇政府与村委会关系研究》，载《新西部》2008年第6期。这种双重身份容易造成村委会身份混同、职能混同。村财乡管让本来就定位不清的村委会彻底丧失了村民自治的根基。因为村级财务是村民自治运行的命脉，关系到村民自治的发展，本应由村民、村委会自己来掌握。诚然，在村民自治运行的过程中会暴露出诸如村官腐败等问题，然而我们却不能因噎废食，斩断民主管理的链条。

对村财乡管不利于基层民主发展的评说，还离不开该制度发生的村民自治这一历史语境和其赖以建立的观念因素。“研究任何制度或任何法律，都不可忽视其结构背后的概念，否则是无法了解那制度或法律的，至多只知其然而不知其所以然”。*瞿同祖：《中国法律与中国社会》，中华书局2010年版，第1页。从历史渊源上看，地方自治发源于欧洲，是资产阶级用以对抗封建王权的有利思想武器。在封建制中国“普天之下莫非王土”的家天下观念下，地方自治的理念是不可能出现的。也正是基于此，在大力发展基层民主的当代背景下，就要真正的还权于民，在基层培育和践行民主精神，逐渐地建立起一套与中国社会相适应的基层民主制度。笔者所做的调研表明，尽管村民对村财乡管的态度不一，但部分村民认为，村财乡管给村民带来诸多不便，降低了效率，提高了成本，并侵犯了村民自治的权利，影响农村的发展，一些村干部还表示，其工作的积极性受到影响。基层百姓所反映出的村财乡管存在的这类问题，是应该引起足够重视的。

可以说，村财乡管的实质是扩张乡镇政府的权力，加大乡镇政府对村级经济活动的监督制约权，剥夺了村民委员会对村级财务的管理权。这是乡镇政权对村民自治权的一种制度侵犯，为乡镇政府侵吞、挪用村级财产提供了便利。*参见董红：《村民自治背景下乡镇政府与村民委员会关系研究》，载《西北工业大学学报(社会科学版)》2009年第6期。我国《宪法》第111条明确规定：“村民委员会是基层群众性自治组织”。在全面推进依法治国的大背景下，作为我国宪法基本制度的基层群众自治制度必须得到全面的贯彻实施，“必须长期坚持、全面贯彻、不断发展”。*习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第139页。培养具有参政议政能力，适应现代民主制度发展的公民，提升广大公民的主体意识、责任意识和担当精神是国家进行现代化建设，推进依法治国的关键环节。只有大胆地将村级财务权交由村委会真正地行使，并充分地发挥广大农民参与和监督意识才能保障村民自治制度的健康发展。

(二)村财乡管不利于培育基层农民的法治意识

依法治国是我国的一项基本国策。中共十八届四中全会更是旗帜鲜明地提出“全面依法治国”战略。然而，法治国的实现却是一个漫长的过程。但不论法治国的建设多么漫长，法治已上升为社会主义的核心价值观，已经得到了全社会的共识，说明我国必将沿着法治国的道路前进。与西欧国家内源性近代化的道路不同，包括法律的近代转型在内的中国社会走的是“外源性的近代化道路”，*张晋藩：《中国法律的传统与近代转型》，法律出版社2009年版，第566页。导致了中国社会法律转型的过程中，以移植国外法律制度为主，却对本土资源的吸收和利用存在不足。进而这些被移植的法律制度，要想真正地变为人们的行为模式，还需要一个内化吸收的过程。在这一过程中，经常会出现制定法与民间法之间的矛盾和冲突。这便导致了在仍然具有某种乡土社会特征的中国农村，以移植为主的一套外来的制定法制度，“在很多方面不能很好地满足农民的需要和解决他们的问题”。*梁治平：《在边缘处思考》，法律出版社2009年版，第74-75页。

为此，一方面我们在立法和司法的过程中，要尽可能地立足于中国现实发挥“本土资源”的作用，“法律只能在其毫不脱离民众生活实际的情况下才能实现其效力，否则民众生活就会拒绝服从它”。*[德]拉德布鲁赫：《法学导论》，米健译，商务印书馆2013年版，第14页。立法者更要立足中国的实际，用中国的话语来制定符合中国实际的法律。在这个意义上，也映证了马克思所说的立法者“仅仅是在表述法律”*《马克思恩格斯全集(第1卷)》，人民出版社1956年版，第183页。的名言。另一方面，在法治建设过程中，要特别注意培育整个中国民众的法律意识，在民众具有良性法律意识的情况下，才可能出现“全民守法”的良好法治环境。正所谓“真正要实行规则化的治理，一个非常重要的前提条件就是规则治理的对象要有一定程度的规则性。这种规则性不可能通过制定规则，将不规则的现象纳入一个规则的条文就能解决”。*苏力：《送法下乡：中国基层司法制度研究》，北京大学出版社2011年版，第141页。村民自治的目的便是要培育中国社会生活参与者的规则意识、法律意识，以提升整个中国社会依法办事的能力。之所以特别强调这种法律意识，是因为我国的传统社会并非建立在法治的基础之上。传统中国社会是建立在小农经济之上的，这种经济条件就决定了传统中国社会的治理并非依靠法律，由于小农社会的高度稳定性，人与人之间形成了紧密的人身依附关系，在这种社会中以血缘为基础的熟人社会的特点决定了社会生活得以展开的基础靠的是人情而非契约。在经历了社会转型后，社会主义新中国的建立才使我国摆脱了任人欺凌的命运，中国人才真正站起来了。在此之后的社会发展历程中，我们先是将党和政府作为人民的“救星”形象塑造的，民众对党和政府存在的是感恩心理，这也奠定了党和政府的政治基础。经过改革开放，国家的高速经济发展，让中国摆脱了贫困。与此同时，国人也逐渐地从过去的感恩心理向纳税人心理过渡。在这种状况下，党和政府不再是人民的“救星”而是人民的“公仆”。既然如此，在实行基层自治的农村，农民便是农村的主人，是主人当然有权决定自己的事情，而村级财务便是非常重要的事情。村财乡管制度的实施，给基层民众造成了一种印象，即没有国家的干预，没有国家行政权力的保障，我国广大的农村不可能实现真正的自治。村民自治权中的财务管理权，如果不能真正地由村民掌控、监督的话，就不会形成真正意义上的群众性自治组织。那种长期在中国民众意识中形成的“青天大老爷”形象将无法去除，新中国政府倡导的让普通民众都“当家作主”的目标实现起来就会非常漫长，《村民委员会组织法》所规定的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的目标也将变得遥远而漫长。在这种情况下，制定法将被民众作为一种有利可图的工具利用，有利时便使用法律，不利时便规避法律，于是便会出现了伯尔曼所言的那种“没有信仰的法律将退化成为僵死的法条”*[美]伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，中国政法大学出版社2012年版，第38页。的一种状态。然而，让民众如何去信仰法律呢？民众能够信仰法律的关键在于，民众心中的法律意识与制定法是一致的。也正是因此，有必要对那些不利于培育民众法律意识的制度进行改革，村财乡管便是其中之一。

(三)村财乡管缺乏法律依据

根据《村民委员会组织法》第5条的规定，作为村民自治组织的村民委员会和作为基层政权的乡镇政府之间只有工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系，因此，乡镇政府不应按照行政管理的模式去干预村委会自行处理村级事务。同时，该法第24条明确了村民自治的范围，即涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：本村享受误工补贴的人员及补贴标准；从村集体经济所得收益的使用；本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；土地承包经营方案；村集体经济项目的立项、承包方案；宅基地的使用方案；征地补偿费的使用、分配方案；以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。因此，村集体财产和村集体经济所得的使用、支配和收益都由村民以集体讨论的形式决定。该法第10条和第30条规定，村民委员会执行村民会议、村民代表会议的决定、决议并及时公布前述决定、决议的实施情况。上述规定表明，村级财务的相关事项是由村民集体讨论决定、村委会执行并由村民集体监督完成的，这也是村民自治制度的内在要求和核心内容。

从我国全国人大及其常委会的立法来看，对于村财村管都给予了肯定，而村财乡管却于法无据。虽然国务院及各省、自治区都颁布了一系列关于村财乡管的规范性文件，但根据《立法法》第8条，有关基层群众自治制度的事项只能制定法律，其他法规、规章甚至是规范性文件只能在法律所确定的原则下做出具体规定，而村财乡管是与《村民委员会组织法》中确立的村民自治相违背的。1998年4月18日发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》指出了村级财务公开的内容，主要包括财务计划及其执行情况、各项收入和支出、各项财产、债权债务、收益分配、代收代缴费用、水电费、以资代劳情况以及群众要求公开的其他财务事项。这从侧面反映了村级财务的范畴。与此同时，该通知强调，村级财务是村务的重要内容，通过公开村级财务的内容，可以真正让村民参与公共事务的管理，实行有效的民主监督，使村民自治不走过场、不搞形式主义。应当说国务院下发的这一通知是真正贯彻了村民自治这一原则的。

2012年修订的《农业法》第73条第3款规定，农村集体经济组织和村民委员会对涉及农民利益的重要事项，应当向农民公开，并定期公布财务账目，接受农民的监督。该规定的前提是涉及农村集体经济组织的财务问题由农村集体经济组织和村委会自己进行管理，并且其管理过程受到农民的监督。考虑到农村集体经济组织和村委会的现实条件，对不具备财务管理能力和记账能力的地方，可以适用1999年修订的《会计法》第36条规定，各单位应当根据会计业务的需要，设置会计机构，或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员；不具备设置条件的，应当委托经批准设立从事会计代理记账业务的中介机构代理记账。这样，农村集体经济组织中属于村民自治范畴的财务管理问题就排除了来自第三方的干涉。

“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的威力在于人民出自真诚的信仰”。*习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第140页。在全面依法治国的背景下，贯彻宪法的基本制度，对那些违背宪法及法律的做法进行改革，就是我们当前面临的重要任务。村财乡管这一严重背离了基层群众自治的宪法和法律规定的制度，必须予以坚决的改革。

三、村级财务管理制度的改革路径

发展农村民主决策、民主管理和民主监督才是民主和法治的根本，也是我国“放权让利”、培育社会自治组织力量的重要保障。为此，需要从以下几个方面对严重侵蚀我国社会基层民主制度的村级财务管理制度进行改革。

(一)明确乡镇政府与村委会各自的职责权限

根据《村民委员会组织法》第2条和第5条规定，本村的公共事务和公益事业、调解民间纠纷等职责明确属于村民委员会，乡镇政府仅能对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，且不得干预。村级财务管理作为该村的重要事项，其财产、资产的管理、使用和支出均应当由该村自主进行民主讨论、民主决策和民主监督。当然，村民包括村委会在行使上述民主权利的过程中应当依据法律，不能违反法律侵害少数人利益。这也符合民主的基本规则，即多数人决定和保护少数人权利。在中国现阶段发挥村民民主制度的过程中，还应充分结合我国的民主特点，即票决民主和协商民主的相互结合。在村民行使权利过程中，应当充分地进行协商，要保证在决策前每个村民的知情权和参与权，做到在充分协商基础上的票决。这可保证涉及村级财务的问题得到民众的知情和参与。在这一过程中，乡镇政府可以发挥指导、支持、帮助和监督的作用，以保证民主的顺利开展。如乡镇政府要对村级财务账目和财务公开内容进行审计监督。重点开展村干部任期和离任、村级债务、农民负担、农村“一事一议”、土地补偿费管理使用、村级补助经费等专项审计，对群众反映强烈的问题要进行重点审计，审计结果要及时公开。在审计中查出被侵占的集体资产和资金，要责成责任人将侵占的集体资产和资金如数退还给集体；涉及国家工作人员及村干部违法乱纪的，要提处理意见，移交纪检监察部门处理；对于情节严重、构成犯罪的，移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。我国应以这种建立在规则之治上的现代治理模式，取代那种家长式的父爱主义管理模式，使农民真正成为农村的主人，提高农民参政议政的能力。现代农民是拥有政治权利、在政治和法律上应得到平等尊重和保护的公民。这种具有独立自主人格的公民，恰恰是基层民主和法治国家得以建立的基石。而正是这种具有现代公民意识和法律意识的新农民，才能最大限度地维护其自身、村庄和国家的利益，达到个人、集体和国家利益的协调统一。这恰如德国法学家耶林所言：“中国只要保留对成年孩子加以管束的戒尺，纵使拥有几亿民众也绝不会占据小国瑞士对他国所拥有的国际法上受尊敬的地位。”*[德]耶林：《为权利而斗争》，胡宝海译，中国法制出版社2004年版，第74页。可以想象，这种对本属于村民自治范围内事务的村级财政管理权的国家干预，何尝不是悬在一个“成年孩子”头上的“戒尺”呢？如何从制度上破除这把悬着的“戒尺”就需要我们给出建设性的回答。鉴于《村民委员会组织法》的规定过于笼统，需要各地出台相关的实施细则，但实施细则的制定应严格遵循乡镇政府不得干预村民自治事项的原则。可以说，明确划分乡镇政府与村委会各自的职责权限便是对法治的核心要素和底线原则，即“公权力与民众要接受法律的同等约束、公民的权利和自由才能够得到平等而有效的法律保障”*马长山：《“全面推进依法治国”需要重建法治价值观》，载《国家检察官学院学报》2015年第1期。的坚守，让基层乡镇政府和群众自治组织在法律所确立的各自轨道内行事，规则明确，监督合理，进而做到规则之治，这才是充分发挥村民自治制度的必然选择。

(二)严格执行各项财务管理制度

2006年10月8日，中共中央纪委监察部、财政部、农业部下发的《关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》(以下简称《通知》)中强调，村集体经济组织要建立和完善规范的财务管理制度，主要包括：民主管理和财务公开制度、现金银行存款管理制度、债权债务管理制度、资产台账制度、票据管理制度、会计档案管理制度、村干部任期届满经济责任和离任审计制度、一事一议筹资筹劳制度、土地补偿费监督管理制度等。建立内部控制制度，主要包括：货币资金内部控制制度、销售和收款业务内部控制制度、采购和付款业务内部控制制度、存货内部控制制度、对外技资业务内部控制制度、固定资产内部控制制度、借款业务内部控制制度等，同时要建立财产清查制度。以上制度基于两个出发点：一是对村级财务的管理；二是对村级财务的监督，且涵盖了村级财务流动的各个环节，是制约村财乱象的有效机制。但由于村财乡管的现实，使得上述制度在各地都没有推行，该《通知》形同虚设。为了还权于村，全面贯彻落实上述的财务管理制度是必要前提。当然，这些制度的最终落实需要村民的积极参与，要调动村民参与集体政治生活的积极性。让村民真正意识到，自己才是农村的主人，农村事务要在国家法律法规的范围内运行，既要真正实现村民自治，又要在法律法规划定的范围内行事，最终形成基层自治与乡镇政权的良性互动状态。这些制度的建立，最终能够形成用制度管权管人的状态。这也就是苏力教授所说的“现代化本身就是一个重新塑造我们的生活世界和作为生活世界一部分的我们的过程，它将我们每一个人在一定程度上标准化了，将我们的生活环境、行为方式、甚至在某种程度上的思想情感都标准化了、规则化了，只有这时，作为规则的法律才能有效地起作用”。*苏力：《送法下乡：中国基层司法制度研究》，北京大学出版社2011年版，第141-142页。作为乡镇政府要充分转变原来的行为方式，要在现代民主和法治的框架内对农村进行管理。要正确认识农村干部与乡镇政府的关系，即农村干部本身是农民，不是政府的雇员，乡镇政府应该对村干部进行积极的引导和施以必要的监督，而不是从财务上来控制、制约村干部。从农村财务的发展历程看，从人民公社时期到改革开放前十年，农村有村级财务的自主权，而在实行村民自治后，反而要村财乡管，这是在开历史的倒车，与真正推行村民自治的要求不符。督促农村建立并落实国家规定的各项财务制度，并及时对村级财务的执行状况进行监督和检查才是乡镇政府的职责之所在。在还财权于民的过程中，还是需要乡镇政府真正转变观念，牢固树立农民是农村主人的意识。当然，在这一过程中，也需要充分发挥农村村民自身的力量，相信农民能够自己办好自己的事儿，能够真正成为农村的主人。

(三)加强村级财务公开与监督

公开的目的是便于村民知晓村级财务状况、参与其管理及监督，而公开可以有多种形式和方法，如建立公开栏，定期广播，微信公众号，等等。另外，公开要及时。由村民会议、村民代表会议决定的村级财务事项及其实施情况，以及政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况一般1个月或2个月一次，至多不得超过3个月。根据《村民委员会组织法》第31条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布，因此，法律赋予乡镇政府监督的职责，却没有赋予其代行村委会抑或村民的管理权利。

充分发挥村务监督委员会的作用。根据《村民委员会组织法》第32条规定，该委员会的成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员；村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员；村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。村务监督委员会享有对本村财务活动的民主监督权利，有权检查审核财务账目，有权否决不合理开支。村民有权对本村财务账目提出质疑，有权委托村务监督委员会查阅审核财务账目，有权要求有关当事人对财务问题作出解释，有权直接向乡镇政府的农村经营管理部门反映本村的财务管理状况。从实践来看，目前民主监督所必需的相关机构建设较不完善，民主理财小组、村务公开监督小组等尚未全面建立，正是由于缺乏必要的监督机构及监督制度，因此村民对村财务的情况了解甚少。*参见詹成付主编：《全国村民自治状况抽样调查报告》，中国社会出版社2009年版，第29-30页。在国家大力推进农村改革的条件下，应该积极探索多种路径来发挥农民的积极性，扩大农民的知情权，并尽可能将那些可能产生基层腐败的环节在制度上予以破除。这些工作恰恰是乡镇乃至国家高层需要关注和解决的。从实践来看，仅仅依靠“管”，想通过村财乡管来避免和预防农村可能出现的腐败等问题，是无法实现的。“让权力在阳光下运行”，将村级财务管理权置于阳光之下，必将起到预防腐败的作用。只有全面贯彻村务财务公开接受村民监督的国家政策，才能够预防腐败。基层腐败现象没能遏制的重要原因之一便是村务不公开，决策过程不透明，进而导致了权力寻租和钱权交易。在深化农村改革过程中，还应该逐渐探索将原本属于村委会过多的经济性权力予以剥离，以从源头上预防腐败的发生。当然，这将是一个长期的过程。但无论这个过程如何之长，都要在村民监督村级财务的过程中，逐渐地培育起农民的法律意识，这样才能真正地发挥村民自治制度的功能，并为全面依法治国奠定坚实的群众基础。

诚如张晋藩教授所言，“只有广大民众拥有先进的理论观念，先进的制度才有可能得到人们的自觉遵守，制度规范的效益才能得到最大的发挥”。*张晋藩：《中国法律的传统与近代转型》，法律出版社2009年版，第578页。有关村级财务的管理，国家在立法层面已有明确的规定，中央也通过不同层级的规范性文件进行了落实，对此，不存在无法可依、无章可循的空白，而是缺少贯彻执行的力度。在将“村财乡管”复归“村财村管”的过程中，既是对村民自治制度的彻底贯彻，又是对新时期拥有新的法律意识的民众的培育过程，这一过程道路曲折，但我们坚信前途光明。因此，在全面依法治国的进程中，就要必须将村民自治制度贯彻到底。

结 语

村财乡管制度实施的初衷是良好的，在看到村财乡管起到积极作用的同时，也要注意到该制度在法理层面和规范层面对村民自治制度的侵蚀，不利于基层民主机制的培育，不利于民众法律意识的提升。在这一制度运行了多年后，随着我国社会法治环境的变化，随着公民法治意识的提高，到了需要进行变革的历史时刻。废除村财乡管制度的前提是完善农村基层组织的财务管理制度，加大监督力度，通过制度的变革和完善，最终做到还权于民，进而培育出良性运转的农村基层自治组织制度，这将对我国基层民主的发展，基层群众组织的培养起到重要的推动作用,同时也能从源头上理顺乡镇政府与农村村委会之间的关系，将那些原本不属于政治性的事务尽可能交给农民自己处理，出现问题要在法律的范围内予以解决，尽量避免乡镇政权卷入到非政治性纷争。可以说，将“村财乡管”还原为“村财村管”既有利于村民自治这一基本国策的贯彻和落实，同时对提高乡镇政权的威望和行政能力都是有利的。

Subject:The Legal Paradox and Reform Path of the Village Money Township Tube

Author&unit:ZHOU Heng
(School of Law, Inner Mongolia University, Hohhot Inner Mongolia 010070, China)

The implementation of the village money township tube embodies inevitable choice of the state power to the countryside, and also makes advantage of state power in different power game, with the aid of the country’s strong push and the tacit approval of the farmers, “the village money township tube” be able to fully implement. But the village money township tube in essence erode the grass-roots democracy system，and also do harm to cultivate grass-roots farmers’ legal awareness, at the same time, due to without relevant legal support，the village money township tube and villagers’ self-governance’ jurisprudence is on the contrary. The management reform of village financial, should begin with the following steps: clear the powers of the township government and villagers’ committee, comply with village financial management system, strengthen village financial disclosure and supervision.

the Village money township tube; villagers’ self-governance; grass-roots democracy; village financial disclosure; law consciousness

D911

：A

：1009-8003(2017)05-0142-10

[责任编辑：吴岩]

2017-07-06

本文系国家社科基金青年项目《选举文化与村民自治立法的互动研究》(12CFX020)的阶段性成果。

周珩(1981-)，女，黑龙江绥化人，法学博士，内蒙古大学法学院副教授、硕士生导师，中国社会科学院法学研究所博士后流动站研究人员，研究方向：宪法学。