尹涵

(中国人民公安大学，北京 100038)

社会救助中国家义务的履行

尹涵

(中国人民公安大学，北京 100038)

社会救助权是社会保障权体系中的基础部分，并作为生存权的核心内容，是宪法规定的公民的一项基本权利。国家社会救助义务是国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民，在其无法以自力维持生存时而给予物质帮助或非物质上的帮助，以满足其基本生活需求，保障其维持生存之最低生活水平的义务。保障公民生存权、实现公民社会救助权利是国家的当然义务，推动社会救助的进步，实现公民生存权也最终有赖于国家救助义务的有效履行。国家救助义务履行的程度是公民权利保护实现程度的关键，有效履行国家救助义务首要的是需将国家义务法律化，具体包括宪法、条约和法律途径；其次是需要厘清具体履行义务的主体，完善履行义务的具体方式；最后是完善义务不履行的救济途径。

社会救助；生存权；国家义务；法律救济

改革开放至今，我国国民经济迅猛发展，国民生活水平大幅提高。但不容乐观的是我们在做大国民经济这块蛋糕的同时，对于蛋糕的分配却不尽如人意，社会贫富两极分化突出，社会生产方式的发展和产业结构的变化造成很多弱势群体陷入贫困状态。大量贫困人口在遭遇年老、疾病、灾祸和其他自然灾害后，陷入生存困难的境地。严重的社会贫富差距不仅影响社会的公平正义，也与我们社会主义国家的性质不符，更达不到我国2020年全面实现小康社会目标的愿景。而因各种原因导致基本生活条件都无法保障的群众，更是连最基础的人权——生存权都无法保证。

尊重人权，保障贫困人口的基本生活，是国家和政府的责任。多年来，国家也努力致力于解决贫困问题，十八大以来习近平总书记更是高度重视扶贫工作，让人民群众共享改革开放成果，提出了“精准扶贫”的概念。从发展过程来看，我们的社会救助与扶贫工作成效很显著，贫困人口日益减少，救助人群覆盖面也在不断扩大。但现实依旧严峻，从社会救助的实际效果来看，还远不能满足实际需求，各方面不足依旧明显。国家作为社会救助的当然主体，对社会救助事业的发展和水平的提高有着不可替代的义务和责任，因此，必须积极履行救助义务，完善义务履行方式，提高义务履行效果。

一、国家救助义务概述

(一)基本内涵

义务与权利是相对应的基本的法律范畴。从抽象层面看，权利与义务总是相伴而生，相互对应的。保障与实现主体的正当利益追求是创设一切制度的核心思想与基点，在这个意义上，权利是符合该常态思维的主线，义务则是实现权利的对应物、从生物[1]。法律义务是指设定或隐含在法律规范中、实现于法律关系中的，主体以相对抑制的作为或不作为的方式保障权利主体获得利益的一种约束手段。正如前述，国家义务是相对于国家权力来说的，指的是国家对于公民的义务，国家义务是为满足公民权利的需要而应为或不应为的一系列行为，国家权力、国家义务与公民权利、公民义务的关系是：公民基于权利的需要决定国家义务并进一步决定国家权力，国家权力服务于国家义务并进一步服务于公民权利[2]。具体到社会救助中，国家救助义务是指：公民在遭遇灾害、疾病，丧失劳动能力或陷入贫困而自身无法维持生存时，获得救助是其拥有的基本权利，相对于此，国家为保障公民的生存权，对公民的救助权利应有回应的义务，该义务要求国家及时有效地做好对于公民生存不可或缺的物质和非物质的给付工作。

(二)国家社会救助义务的理论基础

社会保障与社会救助领域所涉及的理论内容非常丰富，就不同学派而言，主要有福利经济学理论、“福利国家”理论、人权至上理论等等。毋庸讳言，这些从不同角度对社会保障与救助问题思考研究而形成的理论见解，对社会保障与社会救助的发展都有一定的理论贡献，但也因视角不同而无法全面而稍有不足。笔者认为至少可以从国家与公民权利义务关系、国家提供公共产品责任两个角度来论述国家在社会救助中义务承担的理论基础。

根据现代国家理念，国家产生于公民契约。为维护群体共同的利益，公民将自己的权利各自让渡一部分出来，在大家意志最大公约数的基础上形成国家契约，以契约建立的国家，任务是遵守法律，保护公民的生命、财产和自由。国家、公民作为这个契约的两方主体，为维护契约的长久有效，都必须严格恪守契约中的相关规则。其中，公民向国家缴纳赋税，以作为国家机器运行的物质基础，这是契约权利义务内容中基本的一项。而国家在某个公民遭遇生存困境时，及时予以援助，这是国家在行使对公民的纳税权时应履行的义务。

其次是国家公共产品供给理论，公共产品又被称为公共品或者公共物品。按照萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的经典定义，纯粹的公共产品或劳务是指每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少[3]。在某种程度上，社会救助的供给是对社会资源一定幅度内的再分配，使得社会资源从丰富者向缺乏者流动转移，从而减小贫富差距，促进公平。这一作用和目的决定了社会救助具有公共产品的属性。根据西方经济理论，由于“市场失灵”的存在，纯粹的市场机制难以在一切领域达到“帕累托最优”，特别是在公共产品方面，如本文讨论的社会救助问题，社会贫富差距的扩大如果寄托于市场机制解决将会毫无希望。这样必然产生严重的社会问题，难以实现全体社会成员的公共利益最大化，这是市场机制自身难以解决的难题，这时就需要政府出面提供公共产品或劳务。此外，由于外部效应的存在，私人不能有效提供也会造成其供给不足，这也需政府出面弥补这种“市场缺陷”，提供相关的公共产品或劳务。因此作为公共产品的供给方——政府，应当在社会救助中承担主要责任，履行好社会救助的义务。

二、国家救助义务的履行

(一)国家救助义务法律化

法是确认和保障人权实现的有力工具，将国家社会救助义务法律化、制度化是保障社会救助实现的根本途径。将公民生存权首先以法律方式保护是社会救助的基本要求，以下从行宪、缔约、立法三方面阐释国家社会救助义务法律化之有机系统。

一是宪法途径。宪法途径第一个就是立宪，人权与宪政的结合是近代政治的显著特征。近现代宪政的基本精神与价值以及政治制度上的基本原则都是为了贯彻人民主权思想，并试图通过制度和程序上的设计，达到约束国家权力、保障人权的目的。人权是宪政的出发点与最终归宿，宪法是人权实现的最高法律根据与保障。用宪政以最高法律位阶的宪法规范政府权力的运行，防止权力的肆意与懈怠，将公民生存权入宪，从而保障公民人权，是公民生存权从应有人权向法定人权转化的关键。第二就是要通过释宪、修宪以纠偏，完善已有宪法的人权保护概念。宪法是人基于一定社会状况制定的，因此囿于人的局限性，宪法不可能十全十美。实践证明，宪法既可能在制定之初便在“先验上”发生错误，亦有可能在后天的运行发展中产生“嗣后错误”。所以为保持宪法作为“万法之法”的正当性，以及宪法与宪政实践之间的和谐，须有一个动态的释宪修宪的机制。在修宪问题上，杰佛逊说：“我不提倡经常修改法律和宪法，但是法律的制度必须同人类的心智一道携手并进。随着时移境迁，只要人类的心境变得更为发达、更为开明，只要有了新的发现，揭示了新的真理，行为方式和舆论发生了变化，制度就必须保持与时代同步向前发展。”[4]社会现实日新月异，我国的贫困需救助人口随着经济社会的发展也呈动态趋势，对于国家救助义务履行的程度及方式亦有不同。宪法对于人权的保护只有符合当下的具体情况才具有合理性与现实性，慎重规范及时释宪修宪是保证宪法正当性的必要条件，是保持宪法对人权保护合理性、现实性的基础。

二是条约途径。普世的人权是超越国家法，承认各国不同的法律目标而普遍适于我们人类价值体系的观念，人权是这种超越任何国家、宗教、种族、法系的普遍价值体系中的一部分，它的基本教义是“维护人类尊严没有国界”，它出现于全球范围，表现为一种“普遍化”与“世界化”。“人权的根基不在任何实证法中，也不在公共权威之中，而在人类的良知和道德之中，这也就是自然法，对于这类事情，任何国家的公共权威只扮演一种宣告的角色。”[5]为实现都在追求的普世价值，如本文提到的公民生存权这一基本人权，国际人权标准必须在每个国家中实践，使人人得以受到保护，国家可以采取不同的方式达成此目标，将国际人权公约的精神纳入国内法律体系。《经济、社会和文化权利国际公约》与《公民权利和政治权利国际公约》一起被认为是国际人权宪章的重要组成部分。1997年10月，中国签署了《经济、社会和文化权利公约》，该公约的核心是工作权及相关权利、获得适当生活标准的权利、健康权、受教育权等权利。2001年全国人大批准通过这一公约。1998年10月5日，中国政府在联合国签署了《公民权利和政治权利公约》。2004年，“国家尊重和保障人权”被载入宪法。很多学者认为，对国际人权保护理念的认同以及人权公约的签署是人权保护入宪的基础与动因，同时将人权保护入宪是对国际公约有力的践行，并终将促进全世界整个人权保护事业的发展。

三是法律途径。鉴于宪法法律规范的纲领性和国际条约的借鉴性，仅将国家救助义务通过两者法律化尚不具备操作性，现实性不强。离开宪法和国际条约讲人权保障，人权保障就没有基础，但离开具体部门法律讲人权保障，就会让人权保障流于形式，失之真实。只有通过一国法律的具体确认和保障，国家保护公民生存权的义务才能在该国具体化，才能有明确的实现人权的程序的运行机制。因此，国家履行保障人权、实行社会救助义务，需在具体法律层面构建两方面的法律制度。其一是在实体法方面，将国家义务实施主体、内容、客体等一系列要素具体化。其二是在程序法方面，即立法程序、执法程序和司法程序。需注意的是，将国家救助义务具体法律化较之于将其在理论上予以保障更加精细科学。具体法律制度的建立需与我国具体人权状况相符，与国情相符，建立一套实施可行的救助义务范围、方式以及义务不履行的救济方式，是将国家社会救助义务具体法律化的要点。

(二)国家救助义务履行主体

社会救助的第一当然责任主体是国家。基本权利的义务人是指受基本权利拘束者，也就是对基本权利负有不得违法侵害以及保障的义务者。社会救助是公民生存权的核心内容，而生存权乃是最基本的人权。宪法上的人权规定是人民据以向国家主张或行使的权利，行使公权力的国家即为人权之受戒命义务人，其所有的功能以及公权力组织均受人权规定的约束，负有不得侵害或积极保障人权的宪法义务[6]。根据宪法优位原则，所有国家权力均受宪法拘束，作为宪法规定内容的基本人权——生存权当然的也拘束所有国家权力。因此国家为救助义务履行之主体应无疑。其次，作为社会的管理者，国家的社会职能使命要求其减少贫困，保障公民的生活，缓和社会矛盾以维护社会的稳定发展。为此，国家至少在三个方面负担其职责，体现出其第一主体地位：一是建立起社会救助的法律制度；二是在社会救助事务中作为管理者，指导协调整个社会救助事务的运行；三是负担社会救助中的主要资金、物质筹集、给付责任。

除国家作为主要救助义务履行主体外，包括社会福利机构、社会救助团体、慈善机构和扶贫机构等在内的非政府组织也是社会救助中重要的主体。市场经济的发展为政府角色的转换提供了条件，让市场在资源配置中发挥其绝对作用，让社会在社会治理中发挥其应有的作用，将国家与市场、国家与社会关系调整到一个适当维度。为更好地适应市场经济的发展，顺应“小政府，大社会”的时代潮流，国家需要培育和支持更多的非政府组织以承接政府转移的社会治理职能，以期更好地提供社会服务，减少政府社会治理成本，提高政府效率。并且，事实证明，多年来非政府组织在参与社会救助事业方面是卓有成效的。

(三)国家救助义务履行的方式

公民基本权形成的客观价值秩序不仅是国家不得非法侵害公民的权利，也要求国家积极地保护公民基本权利不受任何侵害，并积极地去实现基本权利，这是国家的保护义务。公民基本权利的防御作用和国家的保护义务正好是相对应的，但是其目的却是殊途同归，即公民权利免受任何侵害，同时要求国家积极保护予以实现。以下从国家干预性保护措施和给付性保护措施两个方面分析国际社会救助义务履行的方式。

一是干预性的保护措施。干预性保护措施主要是国家对于“引起危险之人”采取干预性手段。对于公民生存权而言，“引起危险之人”在这里主要表现为造成公民生存无法保障的原因。造成公民生存困难的原因多种多样，除了在社会经济生活中处于弱势而又遭天灾、疾病等不可抗力之因素外，还有一些人为因素：如农民赖以生存的土地被迫失去，生存方式难以为继；又如城市贫困居民住宅被拆等。干预性保护措施主要是在公民生存权尚未被侵害时，阻止加害者的加害行为，使可能的被加害人免于陷入生存的困境，这也是从根源上对公民的生存权的保护。当然，国家履行保护义务时，若涉“国家—加害者—被加害人”三方面关系，只有采取干预性措施才能达到保护之目的时，应注意比例原则。国家不仅要受到“不足禁止”原则的拘束，同时也受到“过度禁止”原则的制约，立法者所要考量的，应是手段的妥当性、必要性和合理性，特别是立法者必须审慎调和“加害人”“被害人”与“公共利益”之间的利益，不能有所偏废，要注重平衡。

二是行政给付性措施。社会救助的给付义务是指国家为保障陷入困境无法自力满足自己基本生存需求的公民的生存权，而依法向符合社会救助条件的公民提供能满足其最基本生活需要的物质和服务的义务。国家履行给付性义务最应注意的是给付性保护措施是否适度，需既能满足被救助者基本的生活物质水平，又不能因过度给付而产生保护过度的问题。国家对公民提供给付性保护措施，不涉及第三人权益，对于如何提供保护以及保护的程度如何，原则上立法者享有很大的自由权。因此此时立法者需更加审慎斟酌对公民保护政策的需求及国家财政等政策考量而予以规范。考量国家资源、社会公平和对被救助者激励三者效果的统一，让有限的国家资源合理分配；促进社会的公平正义不因不恰当的行政给付而破坏社会的公平；在满足被救助公民基本物质生活条件的同时激励其自力更生，而不应过度给付使其产生依赖。

三、国家救助义务不履行之救济

法谚云：“无救济则无权利。”人权的保障是现代民主法治国家最重要的任务，因此大多数国家除在宪法上明文确认保障基本权利外，在具体制度层面都规定基本权利经请求却无法得以救助的救济措施或制度。若法秩序内不存在这样有效的对权利保护的具体制度，则即使在宪法法律中详尽规定的基本权利都将仅是白纸一张。基本保障人权得以保护，国家社会救助义务得以履行的有效方式就是建立完善的对国家义务履行时的监督制度，或者说是公民对国家义务不履行时的救济制度。具体而言，应包括信访、复议等非诉讼监督救济方式和诉讼救济方式。

信访是指群众来信来访的简称，即用写信、上访的形式向党政领导机关反映问题、表达诉求或申诉冤屈。在多年的实践中，信访一直作为党和国家机关联系群众的纽带，确确实实也发挥着了解民情、倾听民意，加强党和国家与人民群众联系与沟通的作用，可以说实现了信访制度的功能。在这个角度上，“信访制度是人民民主模式下增强政治合法性的重要机制”。至于社会救助，林莉红教授等学者在一份关于城市居民最低生活保障制度的法社会学调查报告中发现，“如果您因最低生活保障问题与行政机关发生纠纷，首先选择下列哪种解决途径？”受访者在“申诉、信访、复议、诉讼、找熟人解决、借助于新闻舆论的力量、忍气吞声或者其他”等选项中，超过80%人的选择向有关领导申诉、到有关部门信访[7]。由此可见信访在社会救助救济中起着举足轻重的作用，至少在数量上如此。原因主要在于：一是传统文化因素的影响。我国长期以来都是中央集权、行政主导、行政司法合一的国家，救济途径通常附生于行政权，司法保护机制生成发展不足。虽然中华人民共和国成立以后我国国家性质发生了根本变化，但这种无讼思想依然影响着人们的心理和行为选择。二是信访制度救济的可接近性强。可接近性是指当事人无须太多的限制、条件即能够使用该方式来解决纠纷。相对于行政复议、行政诉讼的各种法定受理条件、诉讼时效和期限、当事人举证等制度，信访制度基本无门槛。而往往需国家履行救助义务，保障其生存权的公民是社会中的弱势群体，他们的法律知识素养和经济水平不高，对这些畏惧也无法应对繁琐法律程序和高昂成本的公民来说，信访是一条他们可取的用以救济的通道。

对于社会救助中公民与政府的纠纷解决而言，行政复议通常也是一条快捷、便利和经济的救济途径。特别是福利行政时代，行政行为涉及政策性、专业性和技术性问题，加之公民请求权与国家救助义务履行的互动频繁化，司法审查体现出的消极被动性对此难以完全应付。英国的经验发现：社会保障上诉裁判所等“能为涉及大量小额请求的福利计划的管理，提供更为快捷、更为低廉和更易接近的正义”，而“法院的诉讼程序精细、费时而且费用高昂，其优点正是其缺陷，因为其目标就是提供最高标准的正义”[8]。值得指出的是，我国立法者对于复议程序在社会保障纠纷解决中的制度优势有着充分的认识，我国在诸多社会保障类立法中均体现这点：《城市居民最低生活保障条例》第15条规定复议作为“低保”行政诉讼的前置程序，而没有将复议作为选择性程序；《社会救助法(草案)》也延续了“低保”行政领域这类纠纷解决制度的设计，其权利救济条款(第32条)规定：“申请人或者救助对象对于社会救助管理部门或者相关机构做出的不予救助或者调整、停止救助的决定或者行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议结果不服的，可以依法提起行政诉讼。”虽在社会救助保障领域行政复议的功能得到了立法者的认可，且被应用于解决纠纷，但在现实中行政复议制度的运行、行政复议法的实施情况却差强人意。为有效保障公民社会救助纠纷中的救济权利，真正发挥行政复议制度在解决纠纷中的功能，笔者认为至少应在以下几个方面加强对行政复议制度的完善和改革。一是公正性。解决纠纷结果的公正是纠纷解决最基本的要求，而要达到这样的实体公正需要公正的解决争议程序的全程保障，没有程序上的公正，就没有实体公正。对此，季卫东教授也认为：“相对于实体规范，程序的确是形式、是手段。但是不能忘记，适当的实体规范是通过公正程序形成的。”[9]因此，保证行政复议作为程序法律制度的公正性，是保障纠纷结果实体公正的前提条件，能够保证结果最低限度的公正。二是独立性。独立性是对纠纷裁决机构而言的。纠纷裁决机构对于纠纷双方应当是一个保持独立、中立，进行居中裁判者，而根据《行政复议法》第三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，称为行政复议机构，足见我国的行政复议制度在居中独立方面存在先天不足。对此，世界各国在保证行政复议机构独立性上都进行过不同的探索：如英国裁判所，为保证其能摆脱政治影响而独立裁判而将裁判所的独立人员限定于非公务员；又如韩国行政复议法规定，行政复议委员会的绝大多数委员以及参加议决会议的多数委员，都必须是来自政府以外的民间人士。我国北京市2007年也试点成立了行政复议委员会，作为市政府负责行政复议案件的审议机构，其特点就是保有相对的独立性，非官方委员占大多数。三是专业性。行政复议就其本质而言是裁决纠纷，区别于单纯的行政，它的组成人员应具备综合交叉的知识经验，包括行政和司法裁判等。如英国裁判所通常采用一名主席和两名成员的所谓“均衡裁判所”形式，在合议中具备法律知识的人和其他专业的人的视角和意见都是关键。

即使行政内的纠纷解决较之诉讼救济在社会保障领域有着独特的特殊优势，但作为救济途径之重要一员，作为“公法之钥匙”的行政诉讼法在社会救助救济中仍有不可或缺的作用，根据司法最终解决原则，行政诉讼是解决政府救助纷争、维护正义的最后一道防线。在理论上，根据民事诉讼的原理，因原告诉讼请求的不同，可将行政诉讼类似民事诉讼分为形成之诉、确认之诉和给付之诉。给付之诉是指以请求法院判决被告为一定给付为目的的诉讼。社会救助中的纠纷常常围绕着政府是否履行了物质性给付义务或非物质性给付以及给付义务履行如何产生，所以此类皆属于给付诉讼类型。但我国现行的行政诉讼法并没有完成诉讼类型化的任务，依然保持着撤销诉讼中心主义的传统，这样的诉讼构造远落后于我国行政领域日新月异的给付行政实践，不能全面、充分和有效地保护公民权利。在诉讼类型化尚不完善，公民权利保护力度欠缺的情况下，依据行政给付诉讼案情不复杂、法律关系相对简单的特点，应当在扩大调解、和解程序适用和降低诉讼成本、扩大简易程序的适用两个具体方面来完善给付诉讼，加强公民权利保护。一是扩大行政诉讼调解、和解程序适用。行政诉讼调解作为解决行政诉讼争议的有效方式，被新行政诉讼法吸收应用，这对增加行政诉讼的灵活性，促进纠纷灵活解决是一极大利好消息。行政给付诉讼往往涉案金额不大，法律关系不复杂，纠纷中矛盾对立也不尖锐，这些因素决定了行政给付诉讼存在调解解决的基础，诉讼双方也大多有调解解决的意愿。二是降低诉讼成本，扩大简易程序适用。处于给付诉讼中的公民大多是社会中的弱势群体，行政诉讼高昂的经济成本和繁琐的法律程序都是他们无法承受的，要真正保障弱势群体权利，就要在诉讼中切切实实减少其诉累，降低其诉讼负担。在保证裁判公正的前提下努力保障社会弱势群体生存权、受益权，降低诉讼成本，简化诉讼程序，压缩诉讼时间，努力实现定纷止争、息事宁人的法律效果和社会效果。

四、结语

随着国家职能的扩张、服务行政理念的兴起和人权保障意识的加强，政府对公民有了更多的生存照顾、物质帮助和福利保障义务。在公民生存权保障、社会救助方面，我国的社会救助体系在不断完善进步，但总体而言社会救助的保障水平还很低。目前国家对公民社会救助权的保障还停留在以解决当下出现的问题为主，而不是系统地设计整个生存权保护的体系。在宏观上，社会救助法迟迟无法出台，使得公民社会救助权和国家的义务体系构建与履行缺乏立法保障；在微观上，社会救助权保障制度运行中的救助对象界定、救助标准、物质和非物质给付水平还需具体地研究和规范。因此，在国家角度构建完善社会救助保障的整体构架，尽快出台社会救助法，能在宏观上统摄全局，在微观上细致入微、具体切实，这对于公民生存权的保障、社会救助权的实现大有益处。

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10.3969/j.issn.1673-0887.2017.06.023

2017-07-01

尹涵(1991— )，男，硕士研究生。

D922.7

A

1673-0887(2017)06-0094-06

庄亚华