王海　许冠南

摘要：尽管对战略性新兴产业进行政策扶持各国已达成共识，但对产业政策的评价却褒贬不一。本文利用战略性新兴产业政策文本和上市公司相关数据探究中国产业政策对企业创新的影响：研究发现，供给型、环境型和需求型政策数量与企业创新不存在正向关联；较分行业政策而言，总体政策下供给型、环境型政策协同更有利于企业创新；供给型、环境型政策协同对企业创新的正向作用会受到地方官员更替的影响：省长更替会抑制政策协同的正向作用，省委书记更替的影响不明显。在替换创新指标和将年度数据改为季度数据后，研究结论依旧稳健。本文丰富了战略性新兴产业方面的文献，也有助于明晰产业政策的制定路线及其可能引发的后果。

关键词：政策协同；官员更替；企业创新；战略性新兴产业

中图分类号：F273.1；F204 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2017）01-0033-08

一、引言

后金融危机时代，为占领新一轮经济制高点，世界各国对战略性新兴产业的发展都较为关注，并为此出台了一系列培育措施，如美国“创新新战略”、英国“八大技术和战略产业”和中国“七大战略性新兴产业”。虽然在发展目标和路径选择上有所差异，但大多还是集中于知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大和综合效益好的产业。从中国实践来看，战略性新兴产业的培育主要依靠政府来缓解产业发展投入多、风险大和企业动力不足等问题。张国胜研究发现中国战略性新兴产业的发展正由企业的自组织行为向政府引导与推动的社会化行为转变。正如肖兴志和王海所言，政策对战略性新兴产业发展的影响日益凸显。从实践意义来看，围绕战略性新兴产业发展进行政策层面的研究很有必要。

从基本的政策脉络来看，中国产业政策呈现出多部门、多领域的态势，政策内容和政策范围都较为全面。这从客观上要求部门间加强沟通协调，实现政策协同，但这一目标离达成仍有很大距离。一是统筹难度过大，由于中国幅员辽阔，很难有一项通用的准则适用于全国。为此，在一般性的经济事务处理中，大多数采取因地制宜的方案。地方官员也因此具备较大的自由裁量权，从而存在委托代理问题。二是制度设计落后，虽然在政策发布上呈现多部门格局，但政策运行机制采用“确定目标一分工负责一各自评价”单一政策效率衡量的传统模式。为此，在分析政策实施效果时，中央政策设计和地方政策执行都不容忽视。

现有文献主要集中于政策协同的影响，对地方政府作用的分析有待加强。Lundvall等从国家创新系统（NSI）出发思考技术发展与组织制度嵌入性之间的关系。欧盟曾提出要构建开放式协调方法（Open Method of Coordination，OMC）。Kaiser和Prange认为其目的在于用软治理工具替代原有的条约规定以促进政策协同。李伟红和柴亮基于中国地区层面的数据验证发现，创新政策工具间的协同有利于经济增长。中央已经开始重视政策间的协同效应，但具体协同路径仍有待于考察。此外，地方政策执行的影响也不容小觑。由于战略性新兴产业的高投入和高风险容易对企业利润造成冲击，加之地方经济发展和官员政治晋升紧密关联，地方政府有维护辖区内企业的动机，这都可能导致产业政策成为一纸空文。Allen等指出中国企业增长更多依靠名誉和关系等非正式制度，书面法律存在“非完全执行”的情况。因此，需对地方官员的行为逻辑加以考虑。

本文试图从战略性新兴产业政策文本提取信息来分析哪种政策协同有利于企业创新。通过收集整理2011年1月到2013年12月国家各部委出台的涉及战略性新兴产业的政策数据，结合Wind数据库平安证券行业分类中的“平安战略性新兴产业”上市公司企业样本，细化分析政策协同和地方政府的影响。本文有以下创新点：一是基于政策文本分析政策协同对企业创新的影响，且不同于现有研究，本文通过企业层面的数据来对这一机制加以验证。二是结合战略性新兴产业进行研究，作为政策扶植的典型产业，战略性新兴产业的发展离不开政府的政策扶持，政策对其影响最为显著。三是与Peters等不同的是，本文并不割裂思考某一类型的政策作用，主要基于政策協同进行经验分析，同时综合考虑了地方官员更替可能产生的影响。

二、制度背景与理论假设

正如肖兴志和王海所言，企业创新具有持续周期长、成本高和风险大的特点，创新失败的案例比比皆是。作为一项风险决策，管理者进行创新决策时较为谨慎。同时由于技术和知识具有公共产品的溢出特性，创新型企业的私人收益率往往低于社会收益率，研发活动的市场失灵和投资不足等问题难以回避，进一步引致企业创新投入动力不足。对于这一现象，普遍的做法在于一方面给企业提供融资支持，另一方面出台相应政策缓解企业投入产出的不对等，如提供补贴支持和加强专利保护等。大多数学者基于这些视角进行研究。对于战略性新兴产业而言，由于其技术上的复杂性、不确定性、外溢性以及市场需求不足，企业研发积极性不高。即使各级政府为战略性新兴产业发展实施了一系列的激励措施，却导致更深层次的政策问题。即肖兴志和王伊攀所指出的企业可能单纯地依靠政策来粉饰业绩和实现持续经营。

究竟应当出台什么样的政策？如何实现政策效用最大化？有学者已经开始意识到“运动式”治理和“修马路”式治理的不合理性，呼吁由“运动治理范式”向“常态治理范式”转变，强调打出中国治理的政策组合拳。政府也已经意识到政策协同的重要性，开始注重政策协同的构建。但中国渐进式的制度变革仍存在较大的实施风险和结果的不确定性，产业政策的协同效果也因此存在不确定性。

随着中国政策制定体系的优化，政策协同已经成为政策制定者不可忽视的重要目标之一。政策协同关系到政策实施效果，彭纪生等认为中国经济政策正逐步摆脱单纯依靠行政措施或其他单一政策措施实现政策目标的做法，转向综合利用各种政策措施。张国兴等研究发现政府扶持政策是一个体系，单一地、过度地强调使用任何一种政策都可能对推动产业发展不利。虽然理论上政策协同有利于整合资源，实现政策合力，促进战略性新兴产业发展。但政策实施的效果不仅取决于政策措施选取，更需要配套政策和运行环境的支撑。从现有战略性新兴产业政策的制定来看，虽然为了确保政策落实，需要加强政策间的普惠、实用、协同、督导以及加强部门的协调。但从当前政策趋势来看，政策碎片化现象不容小觑，政策间的矛盾、重叠和多变时有发生。以新能源产业为例，中国先后出台四部法律，即《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国电力法》

《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国可再生能源法》。但由于制定部门并不相同，相关法律间彼此割裂，甚至有些条款相互对立。

此外，部门间也存在不协同的风险，对于某些部门而言，产业利益相关度较低，造成不同部门间协同失灵，出现部门利益分割和本位主义，不利于产业发展。这是因为部门协同虽然在理论上因为分工在专业性和效率上有所提升，但也因为存在部门利益分化，出现虚假的、扭曲的甚至错误的政策协同。随着功能主义和专业分工的强化，政府治理精细化使得各个部门在治理过程中逐步形成相对稳定的部门利益。部门间各自为政使得政府治理缺乏统一规划，协作机制有所不足，难以实现有效的统筹规划，政策实施效果有待于进一步的实证检验。因此，政策协同效果存在不确定性，其往往取决于政策设计的合理性。因此，本文提出以下假设：

假设1：虽然理论上政策协同有利于改进政策实施效果，但这一影响并不确定，会因政策自身影响呈现出一定差异。

伴随分税制改革后的财政分权和经济政策分权，地方官员具备了调控地方经济增长的空间和手段。这意味着地方官员的领导能力和决策水平直接影响政策执行效果。地方政府法团主义对中国经济增长具有较好的解释力，而地方官员则是行使法团行为的重要载体。伴随分税制改革的逐步推进，地方经济增长的方向和质量与地方官员的决策导向密切相关。为此，从地方官员着手对中国经济增长中的若干问题进行解释具备一定的合理性，其中地方官员更替造成的政策不稳定性尤为明显。地方官员更替会对辖区经济增长造成显著影响。对企业而言，中国的财政分权改革赋予了地方政府促进辖区经济增长的动力。同时，由于特殊的政治制度，中国地方官员与西方国家相比拥有更大的政治影响力。从实践意义来看，地方官员的执政倾向会影响到中央政策的最终落实。产业政策更是如此，为了获得政治晋升，地方官员存在政策“选择性执行”的可能。

从官员考核的制度规定来看，自1978年先后引人有限任期制度和鼓励异地交流的惯例，官员任期显著影响了官员执政行为和努力程度。当官员任期过短时，较为长远的发展规划并不能对其政治晋升产生正向影响，官员执政行为会出现短期化倾向。中央更是采用类似于相对业绩指标的考量方式，新上任官员只有做出比前任更好的成绩才会得到认可，这导致官员在上任之初容易推行新的发展路线。在发展地区经济时：上层官员在很大程度上能够代表政府意志。因此。钱先航和徐业坤认为地方官员更替可能会引致地方未来政策执行不稳定，进而影响政策执行效果。因此，本文提出以下假设：

假设2：地方官员更替会引致地方政策执行不稳定，进而抑制政策协同效果。

三、数据来源与基本描述

前文已经提及政策协同的若干内涵。并对其可能造成的影响进行了分析。但这种影响是否显著以及影响方向有待经验数据的检验。为此。本文在收集战略性新兴产业政策文本的基础上，结合企业层面的数据进行相应的经验分析。

对于企业创新程度的衡量，本文将主要基于TFP进行测算。然而，如何识别稳健可靠的TFP存在方法论上的疑问。这是因为企业进行要素投入时，往往综合考虑其TFP水平，因而要素投入是内生的。传统的OLS估计则要求要素投入为外生变量，这一问题即使控制个体效应也难以解决，生产率冲击依然会影响要素投入决策。为此，本文基于Olley和Pakes提出的半参数估计法（以下简称OP法）进行TFP测度。由于本文选择的样本数据中不存在进入退出问题，也就不存在样本选择问题，即只考虑OP法的要素投入内生问题。但stata官方提供的命令默认需要存在进入退出，为此需要对原始命令进行调整。本文对Yasar等第230页提供的程序进行修改以剔除样本选择的估计过程，在此基础上仅考虑要素投入内生问题进行TFP测算。

为了刻画战略性新兴产业政策，本文通过国务院及各部委的官方网站、各战略性新兴产业技术协会网站、清华大学公共管理学院政府文献信息系统以及战略性新兴产业研究内刊等途径，采用网络数据采集和全文关键字检索等方法，收集整理了战略性新兴产业概念提出后的相关政策，即对中央部委颁布的战略性新兴产业相关政策进行梳理和分析。根据其影响范围，本文进一步将政策分为总体政策和分行业政策，前者指政策适用于整个战略性新兴产业，后者则具体影响某一产业。具体产业政策的分类存在多种方式。Dosi将产业政策对技术创新的影响分为供给侧的科学技术和需求侧的需求拉动两类。Rothwell和Zegveld基于政策工具视角将政策分为供给型政策、需求型政策和环境型政策三类，本文亦然。其中供给型政策指政府通过对人才、技术、资金和公共服务等方面的支持直接扩大要素供给的政策；需求型政策指通过政府采购、贸易政策、用户补贴、应用示范和价格指导等措施减少市场的不确定性，积极开拓并稳定战略性新兴产业市场：环境型政策指政府通過目标规划、金融支持、税收优惠、法规管制和产权保护等政策影响发展的环境因素，从而间接影响并促进战略性新兴产业发展。三者影响路径并不一致，赵筱媛和苏竣认为供给型、需求型政策对新兴产业发展起直接推动作用，而环境型政策力图提供有利的政策环境，起间接作用。

本文意在探究政策协同的影响效果，而政策协同在逻辑上可以分为横向部门协同、纵向部门协同以及二者皆备这三类，OECD则主要从横向、纵向和时间维度进行解读。Bakvis和Brown认为政策协同是为了达到同一目的所进行的努力，最大程度上减少交叉、重复和冲突，以确保减少政策碎片化所造成的政策效率低下问题。在具体影响路径上，也会从内部决策和外部决策上分别有所作用。通过分析战略性新兴产业政策文本，本文将重点研究不同产业政策的影响效果及其政策协同路径选择。其中政策协同指同一年中政府出台了两种或三种不同类型的产业政策。例如，政府既出台需求型政策，也出台供给型政策或环境型政策，政策基本目标一致，但基于不同政策工具出发。对于政策协同效力，本文采用最小值函数的形式来衡量，定义两两措施组合中的最小效力为协同效力。效力测算与张国兴等较为类似。主要通过政策用词来定义其效力大小。

对于地方官员更替的衡量，本文定义该年内该省份执政超过半年的官员为当年主政官员。若当年与上一年主政官员并非同一人，则认定出现官员更替。具体更替分为省长更替和省委书记更替两类。为了控制地区和企业自身层面的问题，本文还引入控制变量，具体包括企业规模、企业所在地省级财政支出所占比例以及企业的董事长和总经理是否为同一人。变量的描述性统计如表1所示。

四、结果分析

中国企业创新并不是简单依靠研发资金和人员，更多的是政府和企业合力的结果。政府干预最有效的手段是出台政策。理论上政府关注力度越大，企业在创新进程中越有可能得到政府帮助，从而在创新上有良好绩效。但实践中由于存在外在干扰，难以得到肯定的答案。因此，为了分析战略性新兴产业的企业创新，本文从政策层面剖析战略性新兴产业内企业创新进步的源泉。为了大致了解政府扶持给战略性新兴产业发展带来的影响，本文通过定义虚拟变量分析《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（以下简称《决定》）出台前后企业创新表现的差异。为了控制因企业自身和时间因素造成的影响，我们对个体效应和时间效应进行控制，构建以下模型进行分析。

y_it=β₀+β₁year2010_t+θZ_it+ε_it （1）

其中，y_it为企业创新，Z_it为其他可能影响企业创新的变量，β₀为常数项，β₁为研究变量的回归系数，θ为控制变量的回归系数，ε_it为相应残差项。year2010_t为虚拟变量，定义2010年之前year2010_t的数值为0，之后该数值为1。基本的回归结果表明，自《决定》出台后，战略性新兴产业内企业创新有所进展（系数为0.0559，相应标准误为0.0016）。单就企业创新来看，战略性新兴产业政策扶持有成效，中国政府为战略性新兴产业发展做出的相应努力值得肯定。但这种影响是源于政府的总体关注还是配套政策的具体完善有待研究。从中国现实经济来看，产业政策的实施导致诸多问题。一是产能过剩和低水平重复等产业发展问题不断呈现。二是由于存在政策优惠，引致企业家精神缺乏，甚至有学者认为产业政策扼杀企业家精神。为了探究不同类型的产业政策如何影响企业创新，本文构建以下模型，从政策工具出发，分析供给型、需求型、环境型政策的实施效果。

y_it=β₀+β₁X_it+θZ_it+ε_it （2）

其中，X_it为战略性新兴产业政策指数变量，其余变量定义同上。从表2的回归结果可以看出，产业政策的影响并不一致。其中环境型政策对企业创新的影响显著为负。与之相比，供给型、需求型政策的影响并不显著。表2的回归系数揭示了中国产业政策的失败之处，即产业政策并未真正起到促进企业创新的作用。这背后的原因存在多种可能，但一个显著且不能忽视的原因是现有政策的碎片化。

产业政策的碎片化会抑制政策作用发挥，但如何缓解这一抑制作用值得思考。由于政策执行不仅需要各级政府和部门、不同区域和全社会的协同，更多地需要政策间的体系化设计，达到“多项政策支持、多个部门协力”促进产业转型升级的目的。考虑新一轮的供给侧改革将着力于供给方面，势必会加强供给层面的政策出台。因此，本文将注重思考供给型政策的协同路径，以揭示中国产业政策的改革路径。供给型产业政策协同路径选择的回归结果如表3所示。

从表3的回归结果可以看出，与其他方式相比，总体政策下的供给型、环境型政策协同可以促进企业创新。结合表2可以发现，单一的产业政策并不会对企业创新起到良好的刺激作用，更需注重政策间的配套协同。从现实意义来看，中国政府应当注重供给型、环境型政策协同的构建。而供给型、需求型政策协同却表现出抑制性作用，这背后的根源值得进一步探讨，假设1得以验证。此外，分行业政策的协同效果并不显著。这可能是由于战略性新兴产业发展较为迅猛，针对性过强的政策反而容易淘汰过时。因此，中央在强调政策间协同的同时，应当对政策的宏观性加以把握，具体产业的管理不易过细。

产业政策实施效果不仅取决于政策设计的合理性，还取决于政策是否执行到位。考虑到地方官员作为产业政策的执行主体。其执政稳定性一方面关系到中央政策的贯彻落实。另一方面也会影响企业的投资决策。战略性新兴产业更是如此，其投资风险相对较大，企业在创新决策上更为谨慎。若地方官员出现更替现象，企业可能会因为担心未来政策变动而处于观望状态，引致企業创新停滞不前。从表4的回归结果可以看出，与省委书记相比，省长更替会抑制产业政策协同效果的发挥。假设2得以验证。这一结论与现有研究所认同的省委书记更替会对地区经济增长造成较大影响并不一致。但更深层次的原因在于，虽然地方政府的行政权力集中于各级党委。但由于在政绩考核制度上，省长晋升很大程度上依赖于其经济业绩。同王贤彬等类似，本文也认为省委书记的政治经验和忠诚度等隐性因素在其晋升考核中发挥了更为关键的作用。因此，省长更替对产业政策协同效果存在更大影响。

五、稳健性检验

（一）企业创新是否存在测算误差

前文基于OP法对企业TFP进行测算。然而，由于运算时企业进人退出数据缺失，本文虽予以回避，但其合理性可能会受到质疑。因此，本文采用无形资产的差额指代企业创新投入。这是因为在创新模式上，企业往往采取研发创新和非研发创新并举的形式促进自身创新进步。但现有研究普遍将视角着力于研发创新，对非研发创新模式重视不足。自1977年恢复金融秩序以来，中国金融市场在近四十年的建设过程中取得很大进步，但金融市场发展相对落后，企业融资依旧面临较强约束，从而企业在进行创新时。更应当注重非研发创新的同步发展。

与此同时，有研究指出当前中国上市公司公布的数据存在严重缺陷，资产负债表中研发支出指标值持续为零，无形资产却有所增加。这会降低基于研发支出数据的研究结论的精确度，为此，本文引入无形资产增量这一指标综合考虑企业研发创新和非研发创新。在变量定义上，无形资产主要包括专利权、非专利技术、商标权、著作权和土地使用权等。肖兴志和王海认为无形资产是企业综合创新投入的成果，能够很好地衡量企业的综合创新活动。综上，本文以无形资产差额进行一系列检验，研究结论稳健可信。

（二）是否需要对产业政策进行滞后

总体政策下的供给型、环境型政策协同有利于企业创新，为了对这种影响做进一步的解读。本文构建PVAR模型对政策协同与企业创新间的关系进行刻画。具体从季度层面的数据着手，重新计算政策协同程度和企业创新情况，研究发现由于PVAR模型的结构使得自变量和固定效应存在相关性。因此，在消除样本中的固定效应时，采取均值差分法会导致谬误产生。为此，本文采取Arellano和Bover提出的“向前均值差分”，即Helmert过程。它通过消除每一时期未来观测值的均值提供一种转换变量和滞后回归系数之间的正交变换，从而根据工具变量滞后回归系数建立GMM估计模型。为了直观地看到内生变量受到某种冲击后，对其他变量产生影响的动态路径，本文报告了基于模特卡罗模拟的脉冲响应图，如图1所示。图1中间的曲线为脉冲响应函数点估计值序列，上下两条曲线分别为置信区间的上下界，最下方的横线为0值线。

从图1可以看出，供给型、环境型政策协同对企业创新存在正向作用，但随之逐步趋于失效。在年度内对企业创新存在正向作用，下一年度影响并不明显。由此可以明确。总体政策下供给型、环境型政策协同对企业创新的刺激作用存在时效性。若想产生持续的刺激作用，政策出台的適当频度值得关注。此外，这一结论间接证明本文并未滞后政策变量的合理性。

六、结论与启示

战略性新兴产业发展日益受到政府和公众的高度关注，产业政策作为政府培育战略性新兴产业发展至关重要的一环，其影响却饱受质疑。一个可能的原因是现有产业政策的碎片化现象层出不穷。基于上述考虑。本文通过梳理2011-2013年战略性新兴产业政策文本，结合企业层面的数据寻求产业政策的协同路径。研究发现，虽然《决定》的出台显著刺激了产业内的企业创新，但供给型、环境型、需求型政策数量并未给企业创新带来正向激励。总体政策下供给型、环境型产业政策协同有利于企业创新发展。但分行业政策下这一影响并不显著。这一影响在季度层面数据的脉冲检验上得到验证，替换创新衡量指标后影响依旧显著，由此可以明确这一结论是稳健可靠的。此外，政策协同效果受到省长更替的抑制影响，与之相比，省委书记更替的影响并不显著。为此，在政策设计中，地方政策执行的稳定性也应加以考虑。

基于上述结论，笔者认为切实提高政策协同效果必须成为下一步改革的重点。从当前政策形势来看，虽然已经意识到要打好政策出台的“组合拳”。但碎片化现象和部门利益分割造成的危害不容小觑。对于具体产业政策的协同管理，总体政策下供给型、环境型政策协同效果值得期待。对战略性新兴产业的发展而言，“双反”下新兴产业发展举步维艰，甚至出现企业倒闭潮和“靠政府哺养的不死鸟”等公司现象。此次结构性改革更注重在供给侧发力，但从本文的研究来看。单纯依靠供给型政策的推动是不够的，供给型政策并不能产生显著为正的刺激作用，需要加强供给型、环境型政策的协同管理，二者优势互补、规划合作才能产生更好的绩效。同时，在具体政策制定上，政府应当适当放手，加强政策的宏观性把握和导向性管理，不宜过细统筹，为企业自主创新发展创造空间。

此外，地方官员更替所造成的潜在影响不容忽视。政策执行的稳定性会影响产业政策的实施效果，进而影响企业创新。因此，虽然官员长期在一地任职可能形成关系网和腐败等潜在问题，但也有助于中央政策的稳定推行。结合省长、省委书记更替所造成的差异结果，在对待地方官员更替问题上，中央还需谨慎，现有干部交流制度的利弊得失应予以权衡。就战略性新兴产业政策的实施效果而言，省长更替更应慎重对待。

（责任编辑：孙艳）