中国PPP项目增信机制建构：基于提升鲁棒性视角的理论解析

2017-03-10刘瑞华许振宇李清均

理论探讨 2017年4期

关键词：公私鲁棒性制度化

刘瑞华，许振宇，李清均

(1.中共黑龙江省委党校，哈尔滨 150080；2.中共黑龙江省委组织部，哈尔滨 150001；3.黑龙江省人民政府研究室，哈尔滨 150001)

中国PPP项目增信机制建构：基于提升鲁棒性视角的理论解析

刘瑞华1，许振宇2，李清均3

(1.中共黑龙江省委党校，哈尔滨 150080；2.中共黑龙江省委组织部，哈尔滨 150001；3.黑龙江省人民政府研究室，哈尔滨 150001)

基于提升鲁棒性视角，对中国基础设施和公共服务领域的政府与社会资本合作增信机制建构进行理论解析。中国PPP制度系统的信用系统鲁棒性提升是增信机制建构的核心装置与制度化激励结构。在不完全合约情形下，增信机制产生正向激励效应，使PPP项目实行全寿命周期合同的政府承诺与运营商履约之间信用消费产生巨大经济剩余；不仅观照合同履约主体对其合约条款承诺兑现，还要观照资格增信、融资增信、运营增信的制度化整合；通过信用资源的制度化“捆绑”，可以找到降低合作缔结成本和规避项目风险的激励结构。

PPP项目；信用系统；鲁棒性；增信机制

一、引言

所谓PPP项目信用资源，是指公私资本合作背后的彼此信任关系形成的可以支撑其项目实现可持续化运转的支付能力。不仅表现为政府公信力、财政支付能力、地区未来发展预期，还是私人投资机构的商业信用、专业化能力、组织形象、创新驱动力量集成等硬软性资产成长能力资源集合。尽管近三年来，国家有关部门紧锣密鼓地出台了一系列促进PPP项目建设的政策文件，但目前由于信用扩张与PPP项目利益主体之间存在制度性缺失，信用短缺始终成为制约PPP项目建设与运营的稀缺资源和制约发展的瓶颈。增加公私资本信用等级，拓展其增信资源空间，是中国PPP项目加快建设与持续运营的制度发展要求。PPP制度发展的增信要求，不仅是公私双方公平公正实施利益博弈的规制设计保证，还是合作双方实现共赢目标互动激励的契约精神与文化自觉。笔者认为，中国PPP项目增信机制制度化建构不是一种单纯的信用资源数量扩张，而是一种存量信用资源盘活、增量信用资源优化、扩充信用资源审慎化的制度结构。本文首先讨论中国版本PPP项目的可资利用信用资源的空间拓展问题，聚焦增信机制制度化构建的信用资源拓展与集成问题；其次，基于不完全合约项目信用系统鲁棒性提升视角，探索在增信机制制度化建构中如何将其信用系统鲁棒性控制装置镶嵌到PPP制度的激励结构中；最后，做出本文研究结论并提出信用“捆绑”式增信机制建构的政策建议。

二、中国PPP项目增信机制的资源整合

(一)信用资源供给与PPP项目生成机理是构建公私资本良性互动关系

1.PPP项目生成实质是信用资源供给充分的产物。PPP项目是一种消耗一定时间价值的复杂系统交易活动，其信任成为重要因素，并自成一个信用子系统。PPP项目信用资源可以理解为建立在信任基础上的一种制度资源消耗获取发展的能力，是一种不用立即付款就可以获得资金、物质、服务的能力[1]。PPP项目作为政府与社会资本合作模式，存在目标高度契合结构，激励了PPP项目持续生成，使项目付款机制成为信用资源优化配置主要方面。公私资本合作模式的制度化激励结构，促使政府依据巨大的公共信用资源，邀请社会资本投资设立PPP特殊项目公司，运用信用系统满足政府没有钱还要提供日益增长的高水平公共产品和服务要求。PPP项目生成是信用资源供给充分的产物，体现在信用与人们对社会制度的综合信任指标是成正相关的。人们期待中国PPP项目生成，政府组织拿出系统性信用资源的诚意，引导激励社会资本投资，参与PPP项目建设，满足日益增长的发展需求。

2.PPP项目生成对信用资源需求呈现上升特征。PPP策源地英国政府在设计制度结构时，强调稳健的公私资本合作伙伴关系建立在一个Value-For-Money资金价值激励上[2]，即政府组织与私人组织之间的信用资源配置优化集中在经济性显现、组织效率性改进、创新驱动有效接续上来。目前，中国PPP项目建设发展，政府要锁定PPP项目生成条件：提高资产质量、降低成本、改善效率、转移风险、降低不确定性的信用资源供给是否充分。因为，如何克服道德风险和逆向选择问题，最优机制设计要考虑最小成本激励实现，促进建设者适当投资、服务者愿意反映真实成本，需要其信用系统的信用资源持续充分供给。当前，各级政府如何在持续加大基础设施和民生改善领域的投入，把政府公债从负债表内合理挪走，又不失去公共信用等级下降，以PPP资本合作方式应对政府沉重的债务负担，以此缓解政府的资金约束极其重要。由于债务的不可持续性，今后PPP模式将部分取代传统上由地方政府融资平台操作的公共基础设施建设[3]。中国PPP项目领域与政府公共资源配置市场化改革高度关联，不仅需要打破公共领域自营定价的经济规制固化，还要为公私资本合作提供竞争对话的机会、履约承诺的平台、风险转移的契约式交互作用边界；不仅要强化其PPP项目生成的设计、建设、运营、移交诸多环节的商业可持续性的制度激励与约定，还要通过引入信用资源优化配置与合约承诺、共同愿景持续激励的制度结构，寻求公私资本跨组织冲突的有效解决方法，以支撑PPP制度发展。

3.PPP项目生成与信用供给良性互动关系客观存在。PPP项目生成的逻辑起点是投资、建设或运营权利通过协议方式，公共部门透明地转让给私人部门[4]。信用与风险之间存在一种线性函数关系，信用效应越高，PPP项目控制风险能力越强，“多方共赢”激励架构下的融资模式，使得风险分担的信用资源成为决定项目顺利推进并达到经济和社会效应平衡的重要因素。增信制度激励框架建构，促成政府系统、社会组织、专业承包商进行组织一体化利益再造，将信用资源的稀缺性、竞争主体公平性、组织效率改进持续性等社会价值镶嵌到制度收益矩阵之中，即竞争机制、风险分配、学习效应、外包效应等[5]创新显现，信用资源配置效率最大化的制度安排聚合了新的激励功能：引导各方事前竞争对话中，运用竞争机制，寻求政府系统由自营向混合经营的市场化解决方案；构建收益剩余激励与风险分担配置机制，将项目长期收益固定化、风险转移激励不够、合作空间受限等外生问题，通过PPP制度内生化，拓展新经济剩余空间，不断增加项目正向外部性溢出；基于外包理论架构设计长期激励机制，通过缔结长期合约来抵制机会主义和道德风险、逆向选择、一锤子买卖等问题。

(二)信用系统鲁棒性提升与PPP项目主体互惠发展

1.PPP项目信用系统存在脆弱性。PPP项目中存在信息不对称，极易导致主体出现道德风险，使公私合作制在实践中出现效益流失的负外部性[6]。信用系统对于PPP项目动力是信用资源消费与风险分担，考虑到控制力匹配原则与成本最低化原则之间的兼顾性存在一定操作层面的难度，特别是因为信用系统属于国家经济社会发展的道德秩序，直面信用资源配置效率低下问题仅仅依靠道德法庭审判其约束力是不够的。在城市基础设施PPP项目实施过程中，政府的履约诚信问题是项目契约治理中的一个突出问题[7]。当信用资源配置运用道德度量时，尽管信任度随着社会制度进步出现增长势头，也会表现出支持“水平合作网络”建设缓慢的事实。笔者梳理一些研究文献发现，中国PPP项目实践在信用系统的脆弱性突出表现在如下方面：一是PPP项目顶层设计的信用供给缺失；二是政府付款机制出现信用保障缺失；三是PPP项目合同设计的信用约束空白；四是商品市场与政策调整带来诸多的结果不确定性，使信用系统出现功能性的空转。在项目实施过程中，地方政府暴露出的如合同履行意识差、缺乏契约精神等是目前公私部门合作机制低效率运行的首要问题[8]。由于PPP项目信用系统出现的不稳定性、脆弱性，出现了PPP项目入库率加大而出库落地成熟率较低的问题。

2.PPP项目信用系统提升鲁棒性的基础条件。鲁棒性(Robustness)理论是借助传统数理统计中优化过程的不稳定性而创造的，着力回答对假设条件的微小不敏感[9]的系统认知与规律性调控。鲁棒性理论引入经济管理理论的适用性在于稳健的决策者规避风险并且希望决策对可能的偏差不敏感，因为PPP项目的信用系统如同动态系统在有界的模型不确定性下保持性能(稳定性、可控性)的能力，在PPP制度激励框架中，增加其信用系统鲁棒性，围绕PPP项目主体的权利认定、风险降低义务承担和风险分配责任强化进行制度设计，在权利认定过程中，项目信用系统鲁棒性提升表现为制度安排围绕所有权约定、收益激励，实现实际资产、智力资产、股东权益、所有或部分利益分配、资金匹配、项目产生基础巩固诸多环节的增信；围绕合同条款要求，锁定项目开发、运营、环境、融资四个重要节点，强化政府组织与社会组织项目履行职责兑现承诺；围绕风险转移与分担的责任协议架构设计，聚焦法律责任履约、风险转移与控制、税赋水平调控等问题。总之，围绕PPP项目发展进行制度增信、管理能力增信和政府发展环境增信是极端重要的。

3.PPP项目信用系统鲁棒性提升是存在利益主体互惠发展的目标激励结构。尽管PPP项目信用系统存在脆弱性，但其系统鲁棒性提升因为存在一个共同信念体系的共享心智模型(Shared Mental Models)，是可以转化为公认合法的一套制度，形成社会信用与秩序体系，产生组织和建设一套权利和特权的制度矩阵；建成不但在政治上而且在经济市场上稳定的交换关系结构；使国家建立一套能够保护组织和交换关系的政治规划及其实施制度的可信约束的潜在结构；可作为规范内在化和强制实施的某种混合的结果的遵从性。当PPP项目信用系统的规则确定下来后，互惠机制的增信功能显现为其信用系统鲁棒性提升特征，表现为通过团结规则和惩罚不遵守它的人。这种行为强调市场化交易对于无道德区的承诺真空治理，使得公私资本合作的互惠性转化为一种规则遵循的有效诱导机制，在强制与自律之间促进信用系统鲁棒性提升。

(三)增信机制制度化构建与信用资源空间拓展

1.PPP项目不同阶段对信用资源需求。形成政府投资、债券融资、国外融资和股权融资等几种结构化融资方案，本质上说是一种制度化增信。当制度框架是为PPP项目专门设计的，信用资源供给的合法性得到稳固，引导责任制和对公共利益的关注则有利于其项目成功，政府信用资源供应是为了吸引社会资本进入，社会资本信用资源消费是为了争取政府授权特许经营权利和建设资格。在项目进入实质阶段，依据风险转移、长期承包、绩效评估和私营部门管理技能等环节展开信用供求对接，使参与PPP项目公私双方提供公共服务的合同具有完全性和信任机制。在项目处在移交阶段，政府付款机制稳健性和企业生存能力等都要围绕PPP交易时间表提出的要求兑现，集中观测合同履约过程各个具体细节、重要时间节点的信用资源供求平衡关系，以弥补信用供给不足和其过度消耗。

2.PPP项目增信的信用资源空间拓展。由于单一的政府投融资模式转向传统信贷、投行业务、金融市场业务、资产证券化、交易银行业务等信用资源集成形成的PPP投资发展基金活跃度不够高，已推出的PPP项目签约率过低，所以，拓展信用资源空间是满足提升其信用系统鲁棒性的客观要求：一是资格增信的信用资源空间拓展。政府不仅要在竞争对话中允诺政府特许经营权授权到位，形成委托代理契约关系，还要在法律允许框架内，鼓励政府部门利用公共资源与社会资本多次合作等方式，增加资本收益、降低交易成本与实施创新[10]。二是融资增信的信用资源空间拓展。要形成不同投融资之间的信用夹层，促使金融工程成为项目成败的关键。通过结构化融资增信、资产证券化增信、高级债务保险托底增信以及私募基金参与增信以及主权银行、多边银行信贷增信等方式，构建从金融风险系统脆弱性控制转向结构化融资信用系统鲁棒性提升的激励结构，将分散化的信用资源进行叠加整合，实现不同市场之间规则和具体运作机制的互联互通、互认互动，突破融资信用评价与风险控制泛银行化倾向，通过融资增信的制度化创新，形成次级债、可转换债、优先股和认股权证的夹层融资结构。三是运营增信的信用资源空间拓展。中国大多数PPP项目处于大规模建设期，运营、移交后期的信用供给尚属探索阶段，其项目专业化增信的信用资源供给显得尤为重要，创新通常不在于豪华的建筑设计，而在于大量细微变化产生的积累效应。

3. PPP项目增信的信用资源制度化组合。信用系统具有了正反馈功能，将不同信用资源进行组合、融合、整合，形成报酬递增的制度激励架构，这是因为这种信用系统鲁棒性提升具有正反馈的系统特征。首先，由于高初始成本的存在，投资的高额成本必然要求信用资源大量供给，常常以PPP项目高额成本锁定既定的路径，维系一种高投资信用系统鲁棒性提升。其次，学习效用曲线，个体学习成本高于集体学习成本，为此存在一个PPP项目执行方案不会被轻易替代的经济逻辑，以引导PPP项目主体在信用系统鲁棒性提升范围向合同条款兑现聚焦发力。第三，凸显协同效应，强化公私资本合作博弈能够带来成倍的优势，形成一个PPP项目建设运营的紧密型社会网络的信任群，市场和公共制度之间通过外部性联系在一起，把其信用系统鲁棒性提升转化为互惠互利的规范交易。第四，强调预期引领作用，希望PPP项目产生持续激励效应，即选择PPP资本合作能够获得长期投资均衡回报。日益递增的制度化回报强调作为社会生成活动驱动力量之一的激励作用，使信用资源得到了制度化组合，并实现效用持续溢出。

三、中国PPP项目增信机制的制度化建构

(一)促进信用消费产生经济剩余显现正向激励效应

PPP资本混合能够促进制度内生化。这种创新将政府公营转向了市场化，不仅实现轻资产化方式降低资本成本，还强化了社会资本专业化机构良好信誉和专业化承包商技能水平以及新技术、新业态、新商业模式的创新驱动，促使企业家运用信用资源对资金替代与节约。这一市场化过程，类似于公共池塘资源制度激励模型建构，将信用资源作为特殊资本嵌入其中，形成一级委托代理关系，再由SPV与其他投融资机构、专业承包商等形成次级委托代理关系，激励信用资源市场化产生经济剩余，将权利配置给能够实现资源配置效用最大化的专业化组织，把风险分担责任配置给能够实现以最小成本担负最大责任的法定当事者。

(二)以不完全合约为激励框架的增信机制功效体现

PPP是采取一揽子契约治理方式。这种制度安排背后是民事公司法人组织制度与道德契约人社会责任企业组织制度的交互作用，让所有PPP利益相关者知道不完全合约的契约铁律：法律制裁不会让自愿遵循契约人成为违规者的牺牲品。存在不完全合约特征，整合协议的有效性取决于缔约成本，增加SPV的增信功能，选择“捆绑式”合同，让契约人实体化提升其信用系统的鲁棒性。当合约不完全且不能涵盖每一种可能性时，激励就会造成一定问题，而正确处理这些问题非常重要。合同补救一般都是法律体系所能提供的最弱的措施，SPV将信用系统鲁棒性提升转化为一种资产专用性，以应对不完全合约情形，使资产专用性的全部衍生后果变得明显，把信用系统鲁棒性提升作为跨期契约、不确定性以及交易专用性资产的投资。

(三)运用全寿命合同进行信用资源打捆增信

实现全寿命周期的增信激励，以支撑SPV特殊项目公司法人化、实体化、商业可持续化发展是PPP制度核心任务。当SPV作为公司法人组织的生命周期与全寿命合同相互契合，促成政府授权特殊项目公司将价值链、供应链、产业链进行纵横一体化，引发了组织生命周期延续和强化声誉效应，如果存在一个最优长期合同，那么就存在一种连续最优契约，这种契约可以通过一连串的短合同来予以履行，但机会主义、不完善的契约、专用性资产以及未来足以阻止一种基于一连串短期合同的市场安排可能产生无效的结局。为此，PPP项目长期合同与诸多短期合同是嵌套在一起，协同产权、合同、规范、习俗等变化，形成新的比较性制度化成本激励与约束框架，强化组织的内部化作用，捆绑和垂直整合增信资源，不仅包括缔约成本控制，还包括降低信息成本，释放规模经济、范围经济和创新经济。增信资源的捆绑，不仅找到了有利于实现公私资本逐利激励兼容结构，弥补不完善合约的制度化缺失，还能通过资格增信、融资增信和运营增信的信用资源有效供给，形成正向激励效应。

四、结语

中国PPP项目增信机制的制度化构建决定这一公私资本合作发展的稳健性与可持续性，这是因为围绕PPP项目发展进行制度增信、管理能力增信和政府发展环境增信是极端重要的。在不完全合约情形下，增信机制产生正向激励效应，使PPP项目实行全寿命周期合同的政府承诺与运营商履约之间信用消费产生巨大经济剩余；不仅观照合同履约主体对其合约条款承诺兑现，还要观照资格增信、融资增信、运营增信的制度化整合；通过信用资源的制度化“捆绑”，找到降低合作缔结成本和规避项目风险的激励结构。

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〔责任编辑：惠国琴〕

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