赵海丽

(中共绍兴市委党校，浙江 绍兴 312000)

“枫桥经验”视角的“一证通办一生事”经验阐析
——来自浙江诸暨市公共服务中心创新审批制度的调研

赵海丽

(中共绍兴市委党校，浙江 绍兴 312000)

深化行政审批制度改革，是推进全面深化改革的重要内容。浙江省诸暨市在审批领域创新发展“枫桥经验”，2017年7月开始实行“一证通办一生事”，将“最多跑一次”落实到位，跑出了“诸暨速度”，形成了审批的“诸暨路径”，有力地展现了便捷高效的制度优势，坚持了“枫桥经验”的群众路线精神。

诸暨；枫桥经验；一证通办；审批制度；创新

在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年之际，习近平总书记针对坚持与发展“枫桥经验”这一议题，提出要认识到经验的宝贵性，传承宝贵传统，同时积极调整使其适应时代需求，谋求工作方法的完善，运用科学思维高效便捷解决群众问题，坚持并创新性发展“枫桥经验”。这就要求我们应对新时期的“枫桥经验”有更深刻的认识，厘清“枫桥经验”的本质，即认识到群众路线的重要的历史与现实意义。

2017年浙江省推出了“最多跑一次”行政审批制度改革，2017年浙江省政府工作报告将“加快推进‘最多跑一次’改革”列为深化政府自身改革的第一项重点改革任务。“最多跑一次”，准确地说是指在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到作出办理决定、形成办理结果的全过程一次上门或零上门。推进“最多跑一次”改革，是践行以民为本的发展理念的具体行动，是“四张清单一张网”改革的再深化再推进，是“放管服”改革的浙江探索、浙江实践。 按照全面推进、分步快走的要求，全省各级政府部门梳理了群众和企业到政府办事 “最多跑一次”的事项。浙江省诸暨市是“枫桥经验”发源地，在审批制度改革中较为领先。该市积极运用“枫桥经验”，为了群众的利益，走群众路线，不断探索创新工作方法，持续释放“最多跑一次”红利，实现了“一证通办一生事”，简便办事程序，让群众人人受益，并有强烈的“获得感”[2]。运用“枫桥经验”再一次跑出了诸暨速度。笔者对诸暨市公共服务中心进行调研，实地参观了中心的各窗口，听取了中心负责人的具体介绍，收集了相关资料，并进行了座谈和访谈等调研活动。在调研的基础上，本文对诸暨的“一证通办一生事”审批制度改革进行了梳理，总结出经验启示，以为各地审批制度改革工作提供参考。

为实现党的全心全意为人民服务的宗旨，维护群众利益，党和政府的各项工作都应该创新工作方法，把矛盾和问题解决在源头，让群众满意并有获得感，这是政府行政工作改革的核心性要义所在。

近年来，改革创新审批制度备受社会关注，成为政府转变职能，“放管服”相结合，激活市场主体，方便群众办事的重要领域[1]。浙江省改革创新审批制度的工作一直走在前列，积极推动行政审批制度改革的进程，为尽量减少群众的负担，提出“最多跑一次”口号。这无疑是政府给自己施加压力，保障群众利益的最大化。本着把群众利益维护在源头，把“枫桥经验”落实到位，浙江省各地都高效落实“最多跑一次”的精神，配套的改革创新层出不穷。这其中，作为“枫桥经验”发源地的诸暨市在审批制度改革领域又以“诸暨速度”在领跑。

1 诸暨市推行“一证通办一生事”的创新做法

诸暨市创新发展审批制度，将群众作为核心管理环节，将工作目标设定为使群众满意，对各个行政流程进行科学精简和管理，保障行政运转顺畅、科学、标准的基础上使群众获得便利。为此，诸暨市引入一证通管理系统，构筑行政数据库，在签章等环节引入电子化技术程序，群众凭借二代身份证就可以查询到众多与自身利益相关的事项，无需各个部门开具其他证明。诸暨全市现已有80%的群众享受着这一政策的优越性。据统计，居民平均办理事务时间缩短10分钟以上，“跑一次就办好事”成为群众的主流体验，而“跑一次”不仅仅指群众本人实际到办事大厅，而且还可以是网上虚拟地跑了一次，即“零上门”。

1.1 以问题为导向，彻底疏通技术程序症结

一是创新应用“一证通办”大数据应用平台。建立居民信息大数据库，打通信息壁垒，加强数据共享。这一系统的开发和实践创新，有利于整体数据库的完善和构筑，通过利用市民的身份证号码实现线上线下的一体化认证体系，保障了群众办事的科学化。对居民从出生到受教育、接受医疗服务以及社会保障等环节，进行数据录入；同时，从工商管理和管理角度，对于居民的车辆、不动产以及公积金等事项，进行综合管理，整合了所有的涉民事项。

二是推行“中央厨房”加“一窗”服务。按照群众办理事项的类别设计窗口，破除部门设窗模式，将原有38个窗口整合成商事登记、项目投资、不动产登记、社会保障、综合服务等6个综合办理中心，推进“窗口独立受理、服务严格对照”。对多个部门联动的事件进行内部沟通，实行“前台一个窗口综合受理、后台推行‘中央厨房’式高效服务、统一窗口即办出件或快递送达”模式。

三是全面清理“烦民证明”负面清单。清理各类证明和人为设置的繁琐手续，减少证明类材料的使用，砍掉各种没有必要和意义的证明，制定标准化材料清单与办事指南，力争安全实现审批真正简单化。目前，对于证明材料的需求已经降低50%以上。

1.2 以需求为导向，创新优化服务机制

一是建立“一竿子到底”联动机制。强化市、镇、村三级联动，各个平台之间互通有无、相互协作。在乡镇以及街道中设置便民服务窗口，对于原有的便民窗口进行综合性调整和自查，下放基层管理部门的权力，对于村级和镇级服务管理进行档次提升，做到“一窗统一受理、内部派单审批、承诺时限办结、统一出件送达”，实现群众就近办理、事项一次办结的承诺。

二是探索“五星级”服务标准运行机制。以“五星级”为服务标准，对于服务机关和窗口进行绿色便民化调整改造，所有涉民事项窗口前都设立实施一键取号、一打就通、一口说清、一站导办、一窗受理、一网通办、一次办结、一单速达等配套服务，推广“零上门+快递送达”服务模式，实现群众与行政单位“双减负”。同时，对作息时间进行便民化调整，对重点涉民事项窗口实行午间不休息、七天工作制等弹性制度，方便群众随时办理。

三是实行“店小二”式服务内容。大力倡导并实施“上门服务、主动服务”：对于审核需要上报处理的事项，经过统一的高效审核后，直接上报；对于处理进程及时通知群众，推进手机app以及短信等方式鼓励群众自行核查进度；需要现场勘查的项目，可提前预约，办事部门主动联系，提升行政管理的群众满意度。

1.3 以效果为导向，建立配套保障机制

一是建立容错纠错机制。出台相关改革工作指导手册和制度，提出容错免责十条适用情形，对于干部在“最多跑一次”改革创新探索、担当有为中出现的失误，实行容错纠错免责机制，在鼓励改革实践的氛围中促进群众和行政人员之间的相互理解。

二是建立督查督办制度。建立“一证通办一生事”专项改革工作领导小组，市政府每周召开工作例会，市委书记每半月督查进展情况，现场研究解决改革中的难题，市里四套班子有关领导每月开展督查，确保改革顺利推进。对于群众普遍反映的问题进行深入调查，通过问卷以及匿名访谈等方式，自查自纠；同时发挥媒体舆论监督的力量，着力破解办事痛点和堵点，在此基础上有针对性地提升管理水平。

三是完善问责追责机制。列出问责清单，对于实践中发生的行政管理改革落实和推进不深入的问题，进行上级和下级综合管理；对于群众反映的问题及时处理和反馈，总结多种可能发生问题的情形。在此基础上列出问责清单并进行管理，做到有责必问、问责必严，切实解决不履职、不担当、不落实等问题。

2 诸暨市“一证通办一生事”行政审批制度改革的启示

浙江省推开的“最多跑一次”行政审批改革是一项系统工程，撬开了政府其他领域改革的大门。诸暨市很好地领会了“最多跑一次”的改革精神，把政务、信息和科技很好地结合起来，开发了“一证通办一生事”的共享型数据库，整合并共享了部门的数据资源，实现了审批的部门联动。数据跑起来，部门跑起来，群众和企业就可以少跑或不跑，审批变成了服务，制度得到了创新，营商环境得到了优化。诸暨市“一证通办一生事”更是“枫桥经验”在行政审批领域的创新运用，把群众在审批中的一生事都简化到一证办成，实现了把群众工作做好、把群众问题解决好、把群众的矛盾问题预防好的目的。

2.1 行政审批制度改革创新须有正确的导向——服务群众

行政审批的目的主要是监管还是服务一直是困挠行政审批改革的难题。长期以来，政府为了实现有效监管而设立各种审批，有些甚至是为了部门利益而设立名目繁多的许可事项，致使审批给群众带来了负担，群众办事难，企业办事慢，市场活力受阻。1999年开始的自下而上以清理许可事项为主的审批制度改革，削减了一批又一批的许可和非许可类事项，这主要还是从控制权力滥用的出发点进行改革[3]。因此，许可事项还会由于新的法律法规的出台或修订而增加，各地的审批制度改革的重点依然在削减许可事项上。近些年来，各地的审批改革创新力度越来越大，通过流程优化来提速增效，通过建设行政服务中心平台来服务群众、服务市场，并联审批、联合踏勘、高效审批、一个窗口对外等创新举措已经得到推广运用。诸暨市的“一证通办一生事”更是体现着一切为群众着想的服务宗旨，用最简单的办法，即凭一张身份证，可以办成一生所有的事。可以看出，创新改革的目的导向越来越清晰，那就是服务群众和企业。审批领域要尽力为群众和企业提供便捷服务，正确把握监管与服务的关系。审批是为了更好地监管，审批过程要有服务理念，做到审批体现服务，在审批中办好群众和企业的事，激活市场主体的活力，为社会和市场发展构筑坚实基础。这与过去“枫桥经验”的精髓是一脉相承的，那就是一切为了群众的理念。

2.2 行政审批制度改革创新须有极致的方法——最多一次

改革不可能一蹴而就，改革会遇到各种各样的阻力和障碍，特别是审批领域的改革，涉及到审批权力削减和取消，触动的是部门利益，再加上审批制度改革目前已经进入深水区，阻力自然更大。浙江省已经在审批制度改革创新方面进入到了新阶段，“四张清单一张网”已经推开，高效审批试点的推广运用，群众办事越来越便捷；网上审批也逐渐推开，窗口服务、办事大厅环境越来越好。但即便如此，群众满意度还是有提升空间，还是有办事群众有所抱怨，特别是房产办证涉及的国土等窗口，排队等候、各种资料证件的复印等环节还是很琐碎，很耗精力。这说明人民群众的要求越来越高，改革创新难度越来越大。

浙江省2017年年初提出的“最多跑一次”就是在这样的改革背景之下推出的极致创新举措。群众办事最多跑一次，那么政府部门就需要重新整合办事流程做到极致，加强部门配合，做到无缝衔接。而要做到企业办事也能够享受最多跑一次的待遇，那无疑是给政府审批部门施加压力到了极致。“最多跑一次”意味着群众少跑腿，那就需要数据多“跑腿”。诸暨市在这样的改革背景之下，用极致的方法啃下了硬骨头，用“诸暨速度”把“最多跑一次”落实到极致。群众办事不但不用多跑腿，而且可以轻松跑，不需要事先准备七证八证，也减少了来回反复核对材料的频次。把“多窗跑”改为“单窗跑”，把“来回跑”改为“单趟跑”，改“实地跑”为“网上跑”。创新推出的“一证通办一生事”，在省内打造了“一证通办”的系统模式，目前可以为群众办事减少435个证明材料。诸暨市审批领域的改革创新是用极致的方法彻底地破除改革堵点，高效便捷，完全接了地气。这样的改革创新契合了“枫桥经验”的精神，运用一切可能的方法去解决涉及群众更多切身利益的事。

2.3 行政审批制度改革创新须有法治的保障——健全机制

浙江省普遍实施的“最多跑一次”改革，主要通过“一窗受理、集成服务”的创新举措来配合改革的顺利推进，各地都结合实际情况进行了落实并各有特色。此项改革之所以能如此顺利地推进，“法治”成为了管理的核心所在。作为省级政府管理机构，制定相关制度显得至关重要，通过《办事“最多跑一次”工作实践规范》《“集成服务”工作实践规范》和《当地群众公共数据清单》等制度的制定，推动电子签章工作的完善和发展，同时提升法律文档的有效性和认可性，为整体流程的精简以及优化提供了有力的政策支持，为整体标准规范的审核提供科学依据。

诸暨市根据浙江省“最多跑一次”的改革精神，贯彻落实上述制度并进一步创新，出台了《诸暨市推进“最多跑一次”改革实施方案》《关于实施容错纠错机制，加快推进“最多跑一次”改革工作的意见》等重要文件，保障了在“最多跑一次”基础上实施“一证通办一生事”改革的推进。在此基础上，通过对市镇村便民服务体系的建设与提升，构建了三级联动、运转协调、高效便民的体系，将“最多跑一次”改革的创新举措落实延伸至镇、村。配合改革行政审批权限逐渐下放，对一些复杂事项通过联审联办制度进行处理，推行“代办制”，形成了较为完善的审批机制。改革创新，制度先行，制度的贯彻落实就是改革创新的实践，通过改革创新再去完善制度并推广运用，这也是落实法治思维的重要渠道，也让审批改革创新有了法治保障。行政审批制度改革会在新情势下不断创新。只要在改革中运用好“枫桥经验”，心里装着群众，急群众所急，为群众办实事，就能把群众审批服务中的矛盾问题彻底预防化解好，为社会、市场打下坚实基础。“一证通办一生事”改革是以民为本理念的实践，是撬动政府各项改革的突破口，以此为基础和目标的改革是真正的为民服务改革创新。

[1]张韬.最多跑一次的意义[N].浙江日报，2016-12-29(5).

[2]陈烨，陈全苗.诸暨：不断探索创新，持续释放“最多跑一次”红利[N].浙江日报，2017-8-24(1-8).

[3]胡税根，翁列恩.浙江新一轮行政审批制度改革面临的难题及政策建议[J].改革内参，2015(28)：6-8.

责任编辑：卢宏业

“FengqiaoExperience”fromthePerspectiveof“willdothingsinlife” ——An Investigation and Approval System of Public Service Center in Zhejiang, Zhuji

ZHAO Hai-li

(CPC Shaoxing Municipal Party school, Shaoxing 312000, China)

Deepening the reform of administrative examination and approval system in Zhejiang Province is a good opportunity for the development of this province. The city of Zhuji in the field of approval by “Fengqiao Experience” innovation and development, serving the people is a step ahead. Beginning in July 2017 the implementation of “one card” will do a lifetime thing, and impletment, “ran at most one time”perfectly, run the “Zhuji speed”, formed the approval of the “Zhuji path”, to show the favorable institutional spirit of convenient and efficient.

Zhuji; Fengqiao Experience; A will do the examination and approval system;Innovation

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.06.010

C916

A

1674-6341(2017)06-0028-03

2017-10-05

赵海丽(1992—)，女，浙江绍兴人，副教授。研究方向：行政法学。