郑庆莎

(四川师范大学 法学院，四川 成都 610068)

对保护农民土地权益的再思考
——以户籍改革为背景

郑庆莎

(四川师范大学 法学院，四川 成都 610068)

近年来，国家积极进行户籍改革，推进公共服务均等化。农民土地权益保护问题在户籍改革的过程中备受关注。在具体的户籍改革实践中，不同地方对农民土地有不同的处理方式，凸显出农民土地权益保护面临的问题。保护好农民土地权益的主要途径应当包括：推进立法，完善改革的总体设计；明确享有成员权的标准，促进集体收益分配权的实现；完善农地“三权分置”相关的法律制度；构建农村宅基地使用权流转机制；设计合理的补偿方案等。

农民；土地权益；户籍改革；三权分置

2014年颁发的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)中提出，到2020年，要达成1亿左右农业转移人口及其他常住人口到城镇落户的目标，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，推进基本公共服务覆盖面的扩大。《意见》的发布拉开了户籍改革在全国范围全面实施的大幕。在户籍改革过程中，农民土地权益保护问题备受关注，如何在户籍改革中切实保护农民的土地权益是改革的关键。《意见》强调了不能以农民退出土地权益作为进城落户的条件，应在尊重农民意愿的前提下，对有偿退出农村土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权进行试点。

1 各地户籍改革中农民土地处理的实践

我国户籍制度改革主要依靠地方性的探索和创新，其中比较典型的改革探索包括：上海实行居住证制度，郑州进行“一元制”户口管理，成都和重庆实行全域城乡户籍统一的改革探索。关于户籍改革中对农民土地的处理，有些地方没有明确规定，也有些地方进行了不同的尝试。根据目前大多数实行改革的地方实践看来，对农民土地权益主要有四种处理方式：一是直接明确规定农民土地权益怎样处理；二是规定过渡期，过渡期结束，转户农民需要退出土地“三权”；三是农民进城落户的条件是退出土地权利；四是否定以土地换户口的做法，农民可以带权转户。具体来看，重庆市、广东省、成都市三地的户籍改革中，对农民土地的处理方式比较有代表性。

1.1 重庆市——规定过渡期

在重庆市的户籍改革中，规定了土地权益退出的过渡期。农民进城落户之后，仍然能享有宅基地与承包地使用权、集体收益分配权，但其最长期限是3年。3年以后，农民要在城市户口和农村土地之间做选择，选择保留土地的转户农民，其户口就会被重新迁回农村[1]，选择城市居民户口的农民要退出“三权”。当然，由于各地实际情况不同，过渡期的长短也不相同，比如陕西设定的过渡期是5年。重庆市对于退出土地的程序和补偿问题，由各区县制定实施细则。

1.2 广东省——须退出土地“三权”

广东省户籍改革实行积分落户制度，并且规定要取得城镇户口、获得相关社会保障，农民就要交出土地承包经营权、宅基地使用权等。形象地说就是，农民要“脱掉三件衣服”，然后再“穿上五件衣服”。农民如果不退出土地承包经营权和宅基地使用权，也可以申请居住证，在3年以内可以选择是否进城落户。

1.3 成都市——带“权”转户

成都市户籍改革实行全区城乡一体化的公共服务与社会保障，维护已确定的土地等权属关系。成都市没有设定过渡期，农民能够带着土地权益转户，享有和城镇居民一样的公共服务及社会保障。因为成都市首开先河，完成了农村土地的产权改革，对农村的宅基地及土地产权进行确认到户。在拥有了土地、房屋的产权证之后，农民就算将户口转到城镇，依然享有农村土地的产权。成都市关于农民土地权益的处理方式被认可为目前最激进彻底的方式，其户籍改革也进展得非常顺利。

在户籍改革的过程中，农民普遍希望通过户籍改革，享受和城镇居民同样的福利，其进城落户的意愿很强烈。他们在希望转为城市居民户口的同时，普遍都不想失去承包地和宅基地，尤其是近郊区农民和青壮年农民。这主要是因为土地有着非常重要的的生活保障作用。他们有的认为低保在其失业的时候不足以维持生计；有的害怕政府补偿会先后不一；有的认为土地会增值，不想失去得到物质利益增值的机会。已进城农民不愿意转为城市户口的重要原因归根结底就是农民害怕失去承包地和宅基地等[2]权益。

2 农民土地权益保护的困境

通过对部分地方户籍改革实践中农民土地处理方式的梳理，并且结合我国法律现状和各地处理农民土地的具体操作，可以发现农民土地权益保护面临着困境，存在着下列问题。

2.1 立法和设计有缺陷

首先，我国关于农村土地所有权的主体和内容方面的立法存在缺陷。第一，相关法律对农村土地所有权主体的规定是模糊的。依照法律规定，我国农村土地属于乡(镇)农民集体、村农民集体和村民小组农民集体所有，但上述三者的关系在法律上找不到明确的规定[3]。第二，农村土地所有权的内容是残缺的。《宪法》《土地管理法》规定集体不能对其所有的土地进行买卖、出租、抵押等，因此农村土地所有权成了无处分权的残缺权利。这些立法上的缺陷埋下了隐患，致使土地归属权方面容易出现纷争，也造成不同利益主体之间权责混乱。这就很可能导致户籍改革在退地及补偿的过程中出现问题，比如不清楚农民退出宅基地、承包地等的受益方是谁，退出后是由乡(镇)、村还是村民小组集体进行补偿；对退地补偿是否到位的监督职责也不知道由谁承担等。

其次，在户籍改革关于农民土地处理的具体设计上存在一些缺陷。第一，虽然国务院的《意见》提出了“自愿有偿”的农民土地处理基本原则，但并没有提出关于农民土地处理及其权益保护的具体措施。由各地方制定政策来规制农民土地的退出，这与同样与土地退出相关的土地征收由全国性法律来规范相比，反差明显。第二，依靠地方政府的政策来推进户籍改革，某种程度上让政府适用征收制度的“强制性规则”有机可乘，致使户籍改革变成政府强制征收土地的工具。

2.2 农民土地权益受到行政干预

首先，宅基地的初始分配受到行政权力的干预。根据规定，宅基地的分配是乡(镇)人民政府审核、县级人民政府批准，此种分配方式是计划经济时代的产物。其次，政府征收农地导致社会矛盾升级的事件层出不穷，这是政府披着公共利益的外衣对农民的土地权益的侵犯。再次，在户籍改革中，有愿意放弃土地的转户农民，他们退地一般需经申请和审批程序。在重庆市，转户农民要提出退地申请，由政府部门审核批准后，签订自愿退出协议。从某种程度上来看，农民退地受到了行政干预。由政府批准退地无法律根据，农民的宅基地使用权不是地方政府赋予的，地方政府也没有权限批准农民退地。

2.3 退地带有强制性

首先，在户籍改革的过程中，不少地方规定了转户农民退出承包地与宅基地的过渡期。这个过渡期的期限会被纳入“退地协议”中，政府在期满后就可能根据该退地协议强制农民退地。规定退出土地过渡期的做法，并没有摆脱“土地换社保”，广东省让农民以退出土地权益为条件来交换城市户口的改革方式，与直接的“土地换社保”别无二致。用退地来换城市户口和变相的土地强制征收并无本质差别。这就造成农民拥有的权利被实质性地剥夺，其土地权益的丧失难以避免[4]。其次，地方政府的文件中对转户农民在退出承包地之前行使转让、出租、抵押等权利进行限制。政府通过对土地流转加强了限制，便于在过渡期过后收回土地。

2.4 集体收益分配权实现困难

农民集体收益分配权指农村集体组织成员请求分配村集体土地、企业等所产生的收益之权利[5]。首先，因为农民在集体中拥有的权利本身就有一定模糊性，使得其集体收益分配权也不明晰[6]。其次，集体收益的分配方式没有被法律法规所明确规定，造成农民集体效益分配权的实现较为困难。《土地管理法实施条例》中没有确定如何分配土地补偿费，也没有相关的导向性规则。再次，户籍改革中，除了对大、中专学生的个人征地补偿收益进行了保留外，并无其他补偿科目直接关系到农民集体收益分配权。另外，对于集体收益分配权规定的空白还体现于出台的相关政策文件中。农民集体收益分配权的先天立法不足和后天政策对其不够重视，致使其实现非常困难。

3 保护农民土地权益的路径

3.1 推进立法进程，完善改革总体设计

立法不完善是现行户籍改革中实现农民土地权益保护的一个较大的阻碍。我国目前还没有统一的户籍法为户籍改革提供指导和保障，所以需要制定统一的户籍法，明确规定户籍登记制度、身份证制度、居民财产权、农民土地权益保护等内容，以立法指导实践[7]。

户籍改革设计的不完善是农民土地权益保护面临难题的另一个重要原因。户籍改革中农民土地权益不能交由各地政府来处理，而应当在推进户籍立法的同时，由中央从总体上明确户籍改革中农民土地权益处理的方案。只有在全国层面确定农民土地权益的处理方式，才能统一指导各地方户籍改革实践，从而减少规定退出土地“三权”过渡期或“土地换社保”的情况的频现。

3.2 明确成员权的享有标准，促进集体收益分配权的实现

具备特定身份是享有成员权之前提，亦即拥有某个集体成员资格才能享有成员权，成员权是专属于农民集体成员的权利。户籍一直是确认农村集体成员资格的根据，拥有某农村经济集体的农业户口的农民就是该农村集体的成员。而那些在户籍改革中将户口转到城市的农民，将会丧失作为成员权判断依据的农业户口。按照以往规定，进城落户的农民就会失去农村集体成员资格，其之前基于“成员”而享有的包括土地权益在内的权利就没法保障了。这将对转户农民产生不利影响，该权益由未转户成员或农村集体集中享有，这对转户农民来说并不公平。因此，必须将现行的成员权的相关规定加以完善，尤其是不能再固守成员权与户口的传统关系。户籍改革后，不宜再以户籍作为是否享有成员权的唯一标准，可引入实质贡献标准，即使农民转为城市户口，只要他们的土地等还在农村集体中产生收益，那么他们就应享有成员权。

集体收益分配权属于成员权。从前述所分析的农村集体收益分配权的法律规制上的缺陷来看，该权利难以实现。将集体收益分配权作为独立的权利，对于在户籍改革中更好地保护农民的集体收益分配权很有意义。第一，应将集体收益分配权与户籍分开，只要对集体财产收益的产生和取得有实质性的贡献就有获得分配的权利。第二，应构建农民集体收益分配权流转机制。在社会主义市场经济时代，社会保障的作用逐渐代替土地保障的作用，为了使农村土地资源得到合理利用，亟待构建流转制度来更好地推进农民在转户前后的集体收益分配权的实现。

3.3 完善农地“三权分置”相关的法律制度

“三权分置”是一项农村土地制度改革措施，即让不同民事主体享有农村土地的“集体所有权、承包经营权、经营权”，使其独立发挥各自的功能，其重点是要放活经营权。在进行户籍改革的同时，进行“三权分置”的土地制度改革，有助于对农民土地权益的保护，对促进城市化进程有重要意义。对在“三权分置”改革过程中可能出现的问题，也必须尽快采取措施将其完善，特别是要建立相关法律制度，以其更好地保护农民的土地权益。首先，要将经营权确立为一种物权，从法律上确认农地经营权的转让和抵押制度，在稳定承包权的基础上，促进农民对经营权的处分和收益[8]。其次，要借助大数据平台，汇聚各地土地流转信息，然后进行分类，引导土地权利的流转；同时要完善土地登记制度，稳定土地承包关系。最后，必须构建科学的补偿制度，提高补偿标准并提供持续性的补偿，使农民放心退出土地权利。

3.4 构建农村宅基地使用权流转机制

让宅基地使用权在市场上流转，促进宅基地使用权变现，对农民进城落户后的生活稳定有重要保障意义。国务院的《意见》也明确表示，要采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求。从实际情况来看，受制于宅基地只能在本集体经济组织内部流转，并且进城落户的农民逐渐增多，农村的房屋很多被空置，得不到有效利用。同时，有些地方已出现隐形宅基地流转市场，可见宅基地的市场流转需求已无法阻挡[9]。因此，要尽快构建宅基地使用权流转机制，探索其市场交易途径。

在建立宅基地使用权流转制度之前，需要明确其流转权利属于土地所有权人，即农民集体可以在符合土地用途规划的前提下，将集体所有的土地有偿地为其他任何主体设立宅基地使用权，由农民集体取得收益，最终将收益分配到农民手中。建立宅基地使用权流转制度，可从下列几个方面着手:首先，要确立宅基地使用权有偿取得制度。其次，要在农村建立统一的不动产登记制度。再次，要确定权利流转的对象和方式。流转的对象既可是农民，也可是城市居民；宅基地使用权既可买卖、出租和赠与，也可抵押、出资等。最后，要确定收益分配方式和建立监督机制[10]，收益最后应由原宅基地使用权人获得。

3.5 设计合理的补偿方案

在社会主义市场经济和城市化发展进程中，为优化资源配置，对农村土地进行规模化经营有其合理性。不排除在户籍改革中，会出现自愿退地的农民，农民土地流转的重点问题是要保障农民土地的收益。有的地方虽然设计了进城落户农民的土地处理方式，退地的农民会在得到一定补偿后穿上“五件衣服”。但农民退地仍不积极，大多数人认为退地补偿较低或者是认为退地补偿会得不到落实，不能够保障其进城以后的就业和生活。

首先，政府应指导农民退地，帮助农民通过市场进行价值交换，使其获得相应利益。政府应规定可以随经济发展调整市场最低保护价以保障农民利益[11]。其次，土地退出的补偿应包括土地转让费与土地补偿费。其中土地转让费为土地流转价值，一般按转让时的市场价值进行补偿。土地补偿费是指，对土地权利人因为退出其土地权利而遭受的经济与其他损失进行的补偿。土地补偿费要满足退出土地权益农民生活的需求，降低农民转户退地的风险。最后，应当建立腐败监督机制，并明确多方面的纠纷解决途径，促进退地补偿的落实，确保补偿费能够依法发到农民手中。

4 结语

农民土地权益保护是户籍改革过程中的重要问题，关系着改革是否能够顺利进行。为了更好地保护转户农民的土地权益，应推进立法进程，完善改革总体设计；确定成员权享有的标准，促进集体收益分配权的实现；完善农地“三权分置”相关法律制度，促进农村土地资源的利用；构建农村宅基地使用权流转机制；设计合理的补偿方案等。农村的土地问题关系重大，在城市化进程中应注意保护农民的土地权益；在对户籍制度进行改革时，与农村土地相关的制度也应进行相应完善，以更好地保护农民土地权益。由于农村土地问题本是一个重要而复杂的问题，对更具体的农民土地权益保护措施，还需经过进一步的实证研究来予以完善。

[1]魏滔.我国户籍制度改革模式研究——以成都户籍改革为例[D].湛江：广东海洋大学, 2012：17-30.

[2]黄祖辉,钱文荣,毛迎春.进城农民在城镇生活的稳定性及市民化意愿[J].中国人口科学，2004(2):71-73.

[3]徐莉.我国现行农村土地产权制度的缺陷[J].农村经济，2004(11)：28-29.

[4]张力.地权变动视角下户籍制度改革的法律规制[J].法学,2012(9)：47-51.

[5]申亮,梁欢,王强.农村集体收益分配权研究[J].安徽农业科学,2013(22)：9 466-9 468.

[6]张安毅.户籍改革背景下农民集体所有权与收益分配权制度改造研究[J].中国农业大学学报,2015(2)：28-33.

[7]齐佳音.我国户籍制度改革研究[D].长春：吉林大学,2015：39-44.

[8]孙宪忠.推进农地三权分置经营模式的立法研究[J].中国社会科学，2016(7)：145-161.

[9]张安毅.户籍改革背景下农村宅基地使用权的性质变迁及制度重构[J].中共太原市委党校学报,2017(2)：21-24.

[10]张云华.城镇化进程中要注重保护农民土地权益[J].经济体制改革,2010(5)：87-92.

[11]滕亚为.户籍改革中农村土地退出补偿机制研究——以重庆市为例[J].国家行政学院学报，2011(4)：101-105.

责任编辑：李增华

TheSecondThinkingofPeasants’LandRightsProtection:OntheBackgroundofHouseholdRegistrationReform

ZHENG Qing-sha

(Sichuan Normal University, Chengdu 610068,China)

In recent years, the state has promoted the reform of household registration and the equality of public services. The issue of the protection of land rights and interests of peasantshas been closely concerned during the reform of the household registration system. In the practice of household registration reform, peasants’ land of different areas was dealt with differently, and the problem of the protection of peasants’ land rights and interests is highlighted. The main ways to protect peasants’ rights of land should include: promoting legislation and improving the overall design of reform; defining the criteria for the rights of members and promoting the implementation of the distribution rights of collective income; improving the legal system related to the separation of the three rights of farmland; constructing the transfer mechanism of the use of rural homestead;designing a reasonable compensation plan and so on．

Peasants; Land rights and interests; Household registration reform; The separation of the three rights

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.06.006

D923.2

A

1674-6341(2017)06-0016-03

2017-10-25

郑庆莎(1994—)，女，四川达州人，硕士研究生。研究方向：民商法学。