赵玉华

摘要：科技经费预算是科技经费有效使用的前提条件，通过分析美国、日本、上海等先进国家与省市科技经费预算管理方法的基础上，提出了具体的预算编制原则、依据，并结合增量法、百分比法以及多因素法，提出了具体的预算方法，并在形成预算方案基础上，在预算编制原则；预算编制依据等方向提出具体意见，可为中国各省市科技经费预算管理提供有效决策参考与方法支持。

关键词：科技经费；预算；编制

中图分类号：F213.5 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2017）01-0083-04

为发挥区域财政科技经费的引导带动效果和提高区域创新产出效率，应从其源头出发，通过科学预算管理来实现。科技经费预算是保障科技经费有效使用的前提条件，目前关于科技经费预算的研究多从科研单位视角分析其预算机制、预算组织权限、预算存在问题等，而对政府部门科技经费预算方法研究较少，各区域政府科技经费预算缺乏决策依据、预算不尽合理、科技经费利用效率低下等实际问题也一直存在。为了提升区域财政科技经费预算的科学性与合理性，应当在总结与提炼相关发达国家与地区的经费预算管理方法基础上，明晰科技经费预算应当遵循的原则、依据、方法和经费预算中如何保障意见征集的科学性与客观性等。只有明晰上述内容，才能更好地开展区域财政科技经费预算管理优化工作。

区域财政科技经费就是指区域政府部门（重点指中国省级行政区，其他县级行政区可做参考）用以支持科技活动的相关资金，财政科技经费通常也被称为财政科技拨款，区域财政科技经费基本与国家一致，主要包含科技事业费、科技三项费、科研基建费以及科技专项费用等，对其预算进行管理就是使经费投入更加科学、产出效果更加优化。

一、先进国家与地区的经费预算管理

（一）美国科技经费预算管理

美国主要的科技经费有三种形式，不同形式的科技经费分配方法下具有不同的科技预算方法。

1.竞争性优势经费预算是根据政府部门提供提出的各种发展规划，并对规划的具体要求进行细化、提出重点支持的技术领域和重点资助项目情况，政府部门根据任务的难易程度、所需资源的情况，为规划的开展提供有效的经费支持。这种经费预算是政府部门根据提出战略目标的情况提供的对应匹配的经费。不同的科研单位在国家提出具体战略目标要求的背景下，提出有效的、具体的、自主的、能够完成战略目标任务的有关项目设计方法，科研单位则根据内部各个项目的可行性、预期完成情况以及科研单位与项目以及政府战略目标的匹配性、设计方案的先进性与完整性等进行综合的项目评判，在众多项目中进行优先性排序并确定评估项目结果。政府部门并不参与项目的评价，科研单位自身组织评价活动，选择出自身认为最为有效的项目，因为科研院所在该方面具有长期研究优势，能够把握领域发展前沿与动态，能够掌握自身的资源与能力，选择合适并与国家战略规划匹配的项目。政府部门则对科研院所自身选择的最优项目进行经费资助，提供相关资源，这种资助反映了科研机构必须对达成政府所设定的目标负责，同时科研工作的完成是基于契约而不是拨款。

2同行评议的经费预算是政府部门选择相关领域的专家，对项目的内容、科学性、重要性等进行综合评估，并分析项目对国家经济、社会与科技发展的贡献与功能，据此作为其分配经费的依据。项目申请者需要根据项目的内容、所需的材料、仪器设备以及劳务等情况进行综合的财务预算。评审人员需要对内容与经费的匹配性和合理性等进行综合判定，通过引入专家评议提升了项目申请者对经费预算的重视程度与科学程度，避免经费直接拨付科研院所产生内部预算失真与低效利用现象的出现。

3.经济一财务模型的预算方法主要是根据项目的经济收益情况、成本情况或者基于投入一产出，成本一收益等进行了系列评估与分析得出项目预算额度。这种方法受到项目不确定性的影响，难以对项目未来的经济预期产生精确的判断，因此，应用受到限制，但是作为一种预算方法，可以综合其他预算方法共同使用，提供辅助性参考。

（二）日本科技经费预算管理

1.运营费交付金的经费预算。该类经费拨付通常是对具有独立行政法人资质的部门开展的。政府部门要向法人机构提出3-5年内达到的中期目标，包含经费申请额度、支出安排、预期达到的目标以及经营管理机制等方面的具体要求。独立行政法人代表将根据政府提出的目标以及具体要求，拟定3-5年的中期计划并编制业务经费预算，政府部门根据法人机构提供的经费预算编制报告以及具体的规划内容等进行评估，通过评审后将拨付经费给予支持。

2.竞争性经费的分配方式（类似项目类的经费分配）。对于竞争性研发项目经费的分配，除大规模项目和特殊重点项目由综合科学技术会议的评价专门调查会进行评审外，日本各主管省厅对本部门的经费分配都建立了制度化工作机制。政府部门将科技经费委托给专门的独立行政法人单位管理。行政法人单位根据自身的职责与任务，组织不同类型、不同领域的专家，主动设计与国家发展战略相关的项目申报指南，并采用同行评议的方式进行申报项目的集中评选。项目的评选与论证结果需要向外界公布，在接受公众与国民监督与检查的同时，需要将项目评审立项清单与结果提交政府负责与管理部门以及资源调配部门，在提交的项目结论中需要将公示后大众意见纳入进去，以便在评价时充分反映社会意见。

（三）上海市科技经费预算管理

上海市的科技经费预算通过“科研计划项目预算评估子系统”开展项目经费预算网上申报、网上评审，并进一步结合会议评议，确定经费分配情况。项目申请单位在开展项目预算计划前需要在政府部门的指导下进行培训，提高项目预算经费填写的科学性与正确性。在此基础上，评估机构对各个项目的经费预算情况进行形式审查，通过审查的项目，将进入专家评审环节，有财务专家、技术专家、管理专家等共同开展论证与评估，最终确定项目经费分配情况。上海的经费预算重点在提高预算申報与审核便捷性、项目申报者预算科学性与正确定以及专家组构成合理性、评审过程公正性与全面性等方面进行努力，以提升政府科技经费预算的有效性。

整体而言，应当根据国家、区域战略目标进行适当的经费预算，并引入同行评议等方式保证预算的科学性，但是对于如何确定预算额度以及具体预算方法等，还仍需进一步探索。

二、科技经费预算管理方法

（一）预算编制原则

1.系统性原则。科技经费预算体系是一个复杂系统，为了提升财政科技经费使用效率与引导效果，设计应按照系统工程开发思想，全面考虑配置系统目标、功能、结构和要素及其作用关系，以及系统外部科技、经济、社会与文化环境。

2.集成性原则。由于科技经费预算体系构建不仅需要应用系统工程、科技计划、战略管理、综合评价等相关的理论思想和方法，而且需要掌握科技经费配置有关规律、管理知识和经验等，因此，理论设计必须有效集成有关理论研究成果、知识和实践经验，通过筛选、提炼、加工、整合和再创新，赋予理论新的思想与内涵。

3.动态性原则。科技经费预算体系的内部结构与外部环境始终处于动态变化与发展之中，设计的理论不仅要适应配置系统环境的发展变化，而且应根据管理需要，不断完善与丰富理论的思想與内涵。

4.指导性原则。科技经费预算体系理论思想设计应结合区域科技与经济发展实际需要，其理论思想和方法应具有切实操作性，符合配置系统结构与功演化规律，可为区域科技计划管理提供有效的支持。

（二）预算编制依据

为了保障预算的科学性，应当首先明晰预算依据。偏离目标，在科学的预算方法也是徒劳。因此，为选择客观、准确的依据，需首先确定科技经费预算的服务对象与最终想要实现的目标。科技经费通过直接支持、间接引导，发挥其“四两拨千斤”的作用，吸纳更多企业、高校、科研院所等创新活动主体按照政府部门的意愿投入研发资金、时间精力以及研发力量等，以实现政府的科技创新战略目标。由此可见，科技经费预算最终还是服务于政府科技部门的，是为实现政府科技战略目标而开展的，因此，科技经费预算的首要依据就是政府制定的科技创新战略目标，通常体现为区域的“十三五”发展规划、中长期科技发展规划、年度科技计划与指南等。通过对各种规划与战略的研究，明确科技重点发展领域及当前尚未完成的战略任务，在预算中对其进行重点支持。区域科技发展现状与区域科技发展的历史资料作为反映科技创新基础与能力的重要依据，也是确定科技经费预算时应当重点考察的内容。因此，需将区域科技发展的过去——当前一未来三个维度情况，作为科技经费预算方案的编制依据，即不仅考虑战略目标，还需要考虑过去的基础，当前的研究状态等，综合未来目标进行经费预算。

（三）科技经费预算的方法

1.增量法就是根据历年获得科技经费数量的增长率预测下一年度未发生重大变故情况下的经费预算额度，可采用的计算方法有指数平滑法、移动平均法等，计算过程相对简单。

2.百分比法就是根据各个地区历年获得科技经费预算额度占科技经费预算总额的比例，预测下一年度科技经费分配比例。当政府科技经费预算管理部门获得下一年度科技经费总额时，只需根据预测得到的各地区经费分配比例进行配置即可，省去了再次调整的麻烦。该计算方法仅是以各地区所占百分比为依据，其他预测过程与增量法相似。采用百分比法确定下一年度的预算额度仍然存在问题，这种分配方式容易打破地区经费调整规律，如对于发展前景较好的地区，研发活动正在积极开展与进行中，经费应当逐年递增，按照增量法，下一年度的经费仍需增加，以通过追加经费实现该地区重点产业技术创新活动的持续与深入发展。然而，按照百分法，当下年度的经费预算总量减少或者增幅较小时，该地区分配到的经费百分比虽然适度，但获得的经费数量可能减少或改变原有增长势态、变得异常缓慢，这样不仅会延误地区技术创新与发展时机，影响快速成长产业的进一步发展，也会导致经费的低效率使用。

3.多因素法就是在综合考虑影响政府科技经费投入额度因及确定其对科技经费分配额度产生影响重要性的基础上，通过分析显著影响因素在不同地区的变动情况，预测下一年度各地区应当分得的科技经费数量。影响因素通常包含地区科技创新水平、创新水平提升情况以及创新资源利用效率三个维度。一般通过科技投入与产出反映地区的科技创新水平，如投入的科技活动人员、R&D经费支出以及产出的高新技术产值、拥有发明专利数与发表科技论文数等。同时，采用这些指标的增长率反映地区科技创新水平提升情况，采用投入与产出效率反映科技创新资源利用效率。指标重要性可通过主成分分析中方差贡献率等定量方法确定，也可以采用专家打分法等定性方法确定。通过多因素法确定政府科技经费预算的思路，对于指标体系设计方法（鱼骨图、价值树、关键绩效指标等）、权重确定方法以及综合得分评价方法等的选择与设计不再开展系统研究。各区域可以根据实际情况，选择合适的方法进行评价，并依据评价结果确定政府科技经费的地区配置结构。该方法的优点在于考虑的范围更加宽泛、内容更加丰富，更具客观性，更加符合地区科技创新的实际要求。

总结采用三种不同的方法进行政府科技经费预算的具体参照标准、优点与缺点，如表1所示。

因为三种方法各有优缺点，因此，可结合百分比法、多因素法与增量法，确定不同地区、不同领域、不同主体应当分配的预算额度，进而编制政府科技经费预算方案，如确定不同地区的不同产业分配额度以及承担单位的性质等。

（四）预算方案意见征集

依据过去历年不同地区、不同领域、不同主体与部门等获得的科技经费分配额度等历史资料，当前各部门提供的经费预算方案以及规划、计划、指南等对未来发展趋势的引导，采用科学的预测方法组合，由科技经费预算编制部门对下一年度的科技经费内部分配开展预算，经过多轮调整编制初步的预算方案。在预算编制部门内部达成一致意见后，组织政府科技管理部门相关处室的业务专家与行政管理人员，政府财务部门、审计部门以及科研院所、企业集团、高校、行业协会等非政府部门有关的技术专家、管理专家等开展全面的意见征集活动，提升科技经费预算合理性。征集对象选择情况如下。

1.科技管理部门内部各业务处室。第一，各业务处室对本领域科技发展与未来规划情况掌握比较全面，可为预算提供更为客观与详尽的意见。第二，在财政科技经费分配上存在竞争关系的各业务处室参与预算征集也可尽量减少相互之间的矛盾与冲突，提高各业务处室的满意度与工作积极性。第三，各个业务处室之间也可借此机会更加深人了解其他处室的科技工作与战略任务，促进各处室协同发展的同时，提升经费使用效率。

2.财务、审计部门以及投融资机构。在论证实现项目任务目标所需经费合理性基础上，还可以通过参与意见征集，了解财政科技经费重点支持产业技术领域，掌握项目的动态前沿，为后续投资、担保等业务在科技创新活动领域的开展提供有效参考。

3.其他相关政府部门。针对科技经费预算中与本部门相关的内容，提出是否存在重复支持、是否符合相关规划的要求等。这样不仅利于避免科技经费重复使用的问题，也可为各部门之间的后续有效协作提供保障。

4.非政府部门。非政府部门参与意见征集的对象主要有技术人员与管理人员，其提供建议的侧重点有所不同。技术人员主要是对自身领域内技术研发项目所需经费额度以及经费购买技术资料与设备等是否能够满足项目要求、完成项目任务等提出建议，保证领域技术研发经费预算可以满足项目要求。管理人员主要针对财政科技经费预算编制思路以及预算战略性与分配比例均衡性等提供有效意见，提升预算的规范性与科学性。

经过上述科学论证可以得到科学的、符合各方目标要求的，满足不同结构均衡发展的经费预算结果。

三、结论

在财政科技经费优化管理过程中，首先需采用科学的预算方法对可用财政科技经费进行科学分配，使其实现对区域创新的最大促进作用，其预算方案的生成为动态调整过程，即从初始分配方案的生成到最终分配方案的确定，其过程中涉及到预算方法、意见征集等环节。为保证预算方案的有效执行，还需对财政科技经费的具体使用进行全程有效监管，在科技经费管理过程中，涉及到政府科技管理部门、相关专家等多元化的监管主体及高校、企业不同项目承担主体和基础研究、成果转化等不同类型项目，通过项目预算评估评审、关键节点财务检查、财务验收与绩效评价的全过程管理模式以保证科技经费的有效使用。

[责任编辑：王旸]