政府网络认知要实现的四个转变

2017-03-09刘远亮

理论探索 2017年1期

刘远亮

〔摘要〕政府网络认知是政府关于互联网技术的发展、运用及其影响等方面的心理反应或主观认识过程，以及由此形成的立场和价值偏好，它有消极和积极之分。应对纷繁复杂的网络政治安全问题，政府网络认知要实现从“网络衙门”向积极、互动的转变，从简单管制向协商对话的转变，从“人治”向法治的转变，从“围墙政治”向开放包容的转变。强调政府网络认知从消极到积极的转变，其实质就是要克服消极网络认知的局限以及由此造成的种种问题，使政府更加注重通过发挥网络的积极利用来促进自身变革和完善，并在与社会良性的网络互动中不断调整和改善二者关系，从而消除网络威胁，达到有效维护网络政治安全的目的。

〔关键词〕互联网，政府网络认知，网络政治安全

〔中图分类号〕D630.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）01-0082-04

随着网络技术迅猛发展及其政治影响力日渐增强，网络政治安全①已成为一种全新的政治安全形态，而且“没有网络政治安全，就没有社会稳定，更没有国家安全” 〔1 〕，所以“维护好网络政治安全是根本” 〔2 〕。在网络政治安全维护中，政府网络认知的重要性不可忽视，甚至可以说，不同的网络认知直接决定着政府维护网络政治安全效果的差异。政府网络认知是政府对于互联网技术的发展、运用及其影响等方面的心理反应或主观认识过程，以及由此形成的立场和价值偏好。政府网络认知有消极和积极之分，前者通常表现为被动、消极适应网络技术，后者则表现为自觉、积极利用网络技术。消极网络认知不利于政府从根本上解决网络政治安全问题。相反，政府只有对多元化的網络沟通渠道和交流平台加以积极利用，促进自身不断变革和完善，并充分发挥网络在调整和改善政府与社会关系上的功能，实现二者间良性的网络互动，才能更好地促使社会转型发展中诸种问题的解决，从而消除网络威胁，实现网络政治安全。

一、要实现从“网络衙门”向积极、互动的转变

网络政治安全从根本上讲是由政府与社会关系决定的。近年来国际社会发生的“颜色革命”，虽然互联网起到了推波助澜的作用，但其根源则是由于社会治理失败而造成的政府与社会间不断激化的矛盾引发的。从长期来看，网络向政府发出的最严重的挑战并不是来自国际冲突，而是来自国内人民和网络引起的政治、思想、文化和社会综合效应。〔3 〕164这因此也决定了政府与社会间良性的网络互动之于网络政治安全的重要意义。如前所述，政府转变“围墙政治”观念，形成开放、包容的网络认知，是维护网络政治安全的现实需要，但开放、包容的网络认知的优势，必然要通过政府与社会间积极的网络互动来体现。政府要借助网络通道积极、主动地与社会进行沟通，在沟通中逐步改善二者关系，进而达到维护网络政治安全的目的。

随着网络技术迅猛发展，我国政府在大力推进“电子政府”建设，“目的就是要通过对传统政府的组织结构、服务方式、任务流程和行政理念进行创新、整合与再造，推进政府行政职能的现代化、民主化、公开化、效率化，从而极大地提升政府的服务绩效，以适应网络时代发展的需要。” 〔4 〕125但在实际中，一些政府存在“网络衙门”习气，与电子政府建设的目标相去甚远。例如，政府网站的互动专栏流于形式；对民众反映的问题不及时回应和解决；与民众交流充满“官腔”“套话”；解决问题时推诿扯皮等等。这些“网络衙门”习气反映了一种消极的政府网络认知，不利于政府与社会间实现良性互动，以及增加二者间的相互信任，甚至还会激化二者间的矛盾和冲突。像2012年江苏启东“7·28”事件，就起因于当地民众对日本王子纸业在启东建厂排污的抗议，但由于政府忽视了网络民意，对民众诉求和意见置之不理，导致网络空间激进言论泛滥，民怨沸腾，经由网络动员及社会串联，最终演变为大规模群体抗议事件，以至打砸市政府办公大楼。通过该事件可以看出，如果政府不借助于网络积极与社会互动，就难以真正发现并有效解决社会转型中出现的种种问题，从而不可避免地使二者关系恶化，最终造成消极政治后果。

“网络衙门”观念是官本位思想在网络社会的体现，不符合网络政治安全的内在要求。有研究指出，在网络社会中政府确立公众是其顾客和以公众利益为本的行政理念，有助于克服那些在传统行政体制中滋长出来的根深蒂固的错位以至颠倒的观念及行为：一是以政府为中心的妄自尊大的官本位；二是以自我意志为主宰的官老爷专横；三是只对上负责而不对下负责的官僚主义。〔5 〕245之所以强调政府要转变“网络衙门”观念，形成积极与社会互动的网络认知，就是因为这不仅有利于加强政府与社会之间的政治沟通和交流，从而及时发现并有效应对诸多社会矛盾和问题，有助于促进社会政治稳定，提高社会治理效能，也有利于拉近政府与民众的距离，增强人们对政府的理解、信任和支持，增强政府合法性。

搭建多样化的互联网互动平台，是政府维护网络政治安全的应有做法。这种互动应是一种双向互动，既包括社会各主体自下而上向政府反映问题，表达利益诉求，进行批评和监督，也包括政府自上而下对多元化网络民意的整合与积极回应，对相关事实的及时澄清，以及对网络舆情的疏导。在当今网络社会，“政府的治理过程已绝非是政府单方面行使权力的过程，更为重要的是政府与整个社会的互动过程，国家的建设与发展事实上需要政府与社会力量的共同努力和合作，一个国家的政府与社会各种力量之间互动的能力愈强，愈能产生巨大的能量。” 〔6 〕292 2014年12月1日国务院办公厅印发的《关于加强政府网站信息内容建设的意见》强调：“各地区、各部门要通过政府网站开展在线访谈、意见征集、网上调查等，加强与公众的互动交流，广泛倾听公众意见建议，接受社会的批评监督，搭建政府与公众交流的‘直通车。进一步完善公众意见的收集、处理、反馈机制，了解民情，回答问题。”“要把知网、懂网、用网作为领导干部能力建设的重要内容，引导各级政府领导干部通过政府网站解读重大政策，回应社会关切。” 〔7 〕这些要求反映出政府积极的网络认知自觉，是加强与社会互动的一种努力。

二、要实现从简单管制向协商对话的转变

互联网是一种非传统的安全影响因素，网络政治安全也是一种非传统的政治安全形态。随着安全从“传统”转向“非传统”，安全维护也将从“管制”转向“治理”。如果说管制更多的是体现为一种刚性的制度设计，那么治理则更多的是体现为一种柔性的灵活的能力建构。〔8 〕56对于治理来说，作为一种柔性的管理方式，所强调的是各主体间的协商、对话，而不是通过单向的权力运作来实现社会治理目标。维护网络政治安全正是如此，它需要政府转变简单的管制观念，形成协商、对话的网络认知。政府开放、包容的网络认知，以及积极与社会互动的网络认知，最终必然要落脚于政府与各社会主体间的网络协商、对话上来。

网络技术发展赋予人们前所未有的言论自由、话语空间以及参与表达机会，但网络活动一旦失去了应有的控制，就容易造成舆论失控，甚至会演化成极具破坏性的力量，给国家政治安全带来不利影响。有研究认为，网络社会是一个高风险的社会，网络社会中的信息安全风险由此也成为政治安全风险的表征之一。也正是基于此种考量，促使政府不断加强对网络的管制。我国的大众媒介具有特殊的“喉舌”功能，它直接或间接地反映政府（党和国家）的政治立场、政治主张和政治观点。政府通过控制大众传播工具，引导社会舆论，一个重要原因就是要确保基本的政治秩序，维护社会稳定。所以，当代中国传媒管理的模式具有独特性，这种独特性并非由传媒自我发展出来的，而是在政府的超强控制下而形成的。〔9 〕137当前，我国正处于社会转型期，社会矛盾多发，在既有的民意表达和传输机制尚不健全的情况下，互联网成了重要的“民意集散地”，若一味地通过简单管制来应对网络空间的各种问题，很难从根本上解决问题。虽然对网络的管制必不可少，但“管制”不应成为解决问题的主要方式。其实，网络表达和参与与现实社会的表达和参与之间存在着此消彼长的关系，当现实社会的表达和参与渠道不足、不畅通或作用有限时，社会各主体借助于多元化的网络渠道进行表达和参与就成为必然。对政府而言，重要的是要利用互联网络与社会各主体进行协商、对话，借此了解其真实利益诉求，进而夯实网络政治安全基础。

互联网在中国这种后发现代化国家承载着更多的政治功能，比如促进民众政治表达、政治参与、实施政治监督、进行政治动员等等。简单管制不仅削弱甚至还会消除网络技术在促进网络政治安全上的各种功能，造成社会对政府的不信任，甚至引发网络谣言、虚假信息的传播，从而增加网络政治安全风险。克服这些问题，实现政府与社会间的协商对话就是必要途径。有学者在研究网络群体性事件治理时指出，“当前，我国网络群体性事件呈现出高频率、规模化、暴力性、对抗性等特征，不但威胁着政府的合法性，而且直接影响社会的稳定”，而“要从根本上解决网络群体性事件，必须吸收协商民主的精神，重构公共政策范式，使公民直接参与到公共事务和公共决策中，形成政府与公众间的良性互动关系，从而最大限度地预防网络群体性事件的发生”。〔10 〕127这正说明了有效的网络协商和对话在化解社会矛盾、改善政治关系、稳定政治秩序等方面具有的重要价值。

对于政府而言，转变简单管制观念，形成协商、对话的网络认知，借助于网络与社会群体进行积极充分的协商对话，是维护网络政治安全的必然要求。有协商对话，才可能有良性的网络互动，才能使公众在与政府的交流沟通中逐渐消除认识误区，减少各种情绪化或极端化的非理性网络行为。在网络协商对话中，政府积极吸纳各方意见和建议，不但可以扩大公民政治参与，疏通其利益表达通道，也能纠正决策中的各种失误，促进科学施政，进而改善和优化政府与社会关系，从而有助于从根本上免受网络造成的各种破坏。

三、要实现从“人治”向法治的转变

法治是维护网络政治安全的基本保障。不断加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范人们的网络行为，借助法治维护网络政治安全是建设“法治中国”的题中之义。在法治所涉及的多方面内容中，政府法治观念是极为重要的构成要件，从维护网络政治安全的角度视之，就是要形成法治化的网络认知，树立“网络空间并非法外之地的观念”“为了更好地维护国家网络政治安全必须强化依法管理、科学管控” 〔1 〕。

法治化的网络认知，强调政府应尊重互联网络信息传播规律，依照既定的法律法规而非主观意愿来引导和规范网络空间各主体的网络行为。塞缪尔·P.亨廷顿曾指出，处于现代化之中的国家，“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序，” 〔11 〕6这并不是说自由不重要，而是在特定社会发展阶段，秩序相比而言意义更为突出。就社会各主体的网络行为来说，如果不能得到一定的约束，就容易出现网络谣言、网络侵权、恶性网络群体性事件、甚至网络犯罪等问题，而解决这些问题就需要法治发挥作用。其实质，就是要把人们的网络行为限定在法律规定的范围之内，使其不至于越过法律底线而对国家政治安全构成威胁。虽然网络技术的发展及其广泛运用极大地促进了人们自由权利的实现，但这种自由不是绝对的，而是在法律规定范围之内的自由。若其网络行为跨越了法律规定的底线和活动边界而产生了破坏性后果，危及政治体系的安全与稳定，那么就应当依法受到严惩。

同时，政府也需要借助于法律来保护网络行为者的合法权利。应该看到，在目前的网络安全治理中，政府在网络行为者合法权利保护方面还存在许多不足，比如，“不论是立法机关的立法，还是行政机关的执法，甚至包括司法机关的司法审判等，对于网络上的表达自由的态度通常是‘限制多于保护，对于网络上出现的各种不良信息和可能带有违法性质的言论，更多采用的是‘围堵手段，而没有很好地利用‘疏导措施，网络环境下的言论表达、信息传播的‘法制化管理水平很低，还没有形成真正有效的对网络环境下表达自由的法律保護机制。” 〔12 〕169因此，如何通过法律来保护网络行为者的合法权利，推进网络安全治理法治化，仍然是一个亟需解决的现实问题，特别是要转变传统的管制人们网络参与和网络表达权利的观念。在用法律约束网络行为者行为的同时，更应保障其合法权利，并注重实施权利救济。如学者所言，在网络（安全）治理中应以保障公民民主政治权利的实现为目标，并避免对公民基本权利的不适当、不正当限制。〔13 〕唯有如此，才能有效规范网络空间各主体的网络行为，促进网络政治安全。

此外，法治化的网络认知也强调，在网络安全治理中政府应通过法律来约束自身行为，以防止权力滥用。在现代社会，“法治”既包括通过法律保障公民基本权利，也包括通过法律限制政府权力。法治是中国现代化建设的重要内容，直接关乎公民权利的保障，关乎国家长治久安。但是，目前政府权力不能受到法律有效约束，权力失范行为时有发生，有法不依、执法不透明、不文明现象较为突出，知法犯法、以权压法、徇私枉法现象依然存在〔13 〕。解决这些问题，政府形成法治化的网络认知是重要前提，必须用法律约束政府的行为，规范权力运行。要“坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职”，而且“不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”。〔14 〕可以说，只有真正做到“依法治网”，特别是用法律来规范政府自身行为，规范权力运行，把权力“关进法律的笼子”，才能有助于逐步走出网络安全治理的困境。

四、要实现从“围墙政治”向开放包容的转变

“围墙政治”是形象化的表述，其真实内涵是“愚民政治”和“驭民政治”，人身与信息的封闭与隔绝是这种政治形态的突出特征。“围墙政治”的惯常运行方式是神秘化、暗箱操作。这就使其一切环节都怕见阳光，从而热衷于“围墙政治”的官员也都熟谙隐瞒真相、愚弄群众、混淆视听等种种“基本功”。〔15 〕“围墙政治”反映的是一种消极的政治认知，即强调暗箱操作，强调经由对民众的控制来实现政治统治和政治管理，认为在政治角色上民众不应分享政治权力。现实中这种政治认知还一定程度存在，比如一些地方政府一味喜欢正面报道，对负面监督报道秉持“严防死守”的态度，但这一传统媒体时代的工作方式在互联网时代已难以行得通，结果通常都是适得其反，负面信息传播范围越来越广，对相关领导干部的质疑也越来越多。〔16 〕112这种做法从深层次反映出在当今开放的网络社会中政府和社会之间仍存在各种“围墙”，尤其是政府思想观念上的“围墙”，它使政府与社会间难以进行有效的交流和沟通，无形中增加了维护网络政治安全的难度。

开放、包容是互联网的基本精神。网络社会中，人人都是麦克风，都是信息传播中心，都掌握着信息传播权力，进行网络表达和参与网络结社，甚至组织网络抗争都较为容易，而且互联网由于其高度的开放性、互动性以及跨国界特征，使得网络空间的信息流动很难控制。如果政治体系把来自网络空间的各种信息排斥在外，将不利于其从社会系统中获取必要的信息，制定的政策也很难得到社会的支持和认同。实际上，社会各主体通过网络渠道向政府进行政治表达，会从不同角度反映当前改革发展中所存在的种种深层问题。这些问题需要政府敞开胸怀予以正面回应，而不是回避。正如习近平强调指出的那样，“网民大多数是普通群众，来自四面八方，各自经历不同，观点和想法肯定是五花八门的，不能要求他们对所有问题都看得那么准、说得那么对。要多一些包容和耐心，对建设性意见要及时吸纳，对困难要及时帮助，对不了解情况的要及时宣介，对模糊认识要及时廓清，对怨气怨言要及时化解，对错误看法要及时引导和纠正，让互联网成为我们同群众交流沟通的新平台，成为了解群众、贴近群众、为群众排忧解难的新途径，成为发扬人民民主、接受人民监督的新渠道。” 〔17 〕这体现了网络时代政府开放、包容的网络认知的实际要求，与“围墙政治”观念是截然不同的。而且总书记上述论断中提出的多方面的具体要求，正是网络时代政府施政特别是网络安全治理的努力方向。不论是对网络民意的吸纳，对模糊认识的及时澄清，还是对社会怨气怨言的及时化解，对错误认识的及时纠正，以及对待网络空间不同的声音特别是对政府的批评和监督等，都需要有一种开放包容的网络认知。只有这样，才有助于逐步化解各种社会矛盾和问题，增强政府在网络社会的适应能力，实现政府与社会间良性的网络互动。

网络认知属于思想观念范畴，其转变无疑是一个长期的过程。本文主要针对政府在网络政治安全维护中所存在的突出问题，提出了转变趋向，意在说明，在网络技术日益更新及其政治影响力日趋增强的背景下，政府只有转变观念，形成积极的网络认知，才能有效应对和解决纷繁复杂的网络政治安全问题。强调政府网络认知从消极到积极的转变，其实质就是要使政府更加注重通过对网络技术的积极利用来促进自身变革和完善，不断改善政府与社会的关系，实现二者间的良性互动，从而克服消极网络认知的局限以及由此造成的种种问题。

注释：

①网络政治安全是政治安全在网络社会的一种特殊表现形式。目前，虽然“网络政治安全”的概念出现在了许多学者的论著以及新闻报道之中，但迄今为止并没有一个统一的界定。本文认为，所谓网络政治安全，就是基于互联网络对政治的全面渗透，以及政治对网络技术的广泛运用，使网络与政治形成良性互动，进而促使国家政治体系有效运转，不受因网络作用而促成的各种因素的威胁、颠覆和破坏，保持有效性、合法性、稳定性的一种良好状态。

参考文献：

〔1〕刘永红.网络政治安全问题研究〔J〕.兵团党校学报，2015（5）.

〔2〕罗俊.维护好网络政治安全是根本〔N〕.人民日报（海外版），2014-05-23.

〔3〕蔡文之.网络传播革命：权力与规制〔M〕.上海：上海人民出版社，2011.

〔4〕王彬彬.网络时代的政府革新〔M〕.北京：国家行政学院出版社，2013.

〔5〕贺善侃.网络时代：社会发展的新纪元〔M〕.上海：上海辞书出版社，2004.

〔6〕顾丽梅.信息社会的政府治理：政府治理理念与治理范式研究〔M〕.天津：天津人民出版社，2002.

〔7〕国务院办公厅关于加强政府网站信息内容建设的意见〔EB/OL〕.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-12/01/c_1113471574.htm.

〔8〕余潇枫.中国非传统安全能力建设：理论、范式与思路〔M〕.北京：中国社会科学出版社，2013.

〔9〕谢岳.当代中国政治沟通〔M〕.上海：上海人民出版社，2006.

〔10〕许敏.基于协商民主的网络群体性事件治理研究〔M〕.上海：上海交通大学出版社，2015.

〔11〕塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序〔M〕.王冠华，等译.上海：上海人民出版社，2008.