程涵

摘要：跨境烟雾污染是指那些烟雾污染的物理起源是位于该地区内的部分或全部，但进入另一个国家管辖下的地区，从而造成污染蔓延的相关环境问题。1997年印尼火灾后。跨境烟雾治理成为东盟社会文化建设的一个关注点。2002年《东盟跨境烟雾污染协议》签订以来，东盟通过条约确立了一个合作框架，为东南亚受烟霾所影响的国家提供了相应的国际公共产品。

关键词：国际公共产品；跨境烟雾污染；东盟

中图分类号：F224 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2017）01-0027-02

2009年东盟通过《社会文化共同体蓝图》，将社会文化共同的建设分为教育、环境、文化艺术、信息、科技、妇女、跨境烟雾治理等十几个领域。自1997年印尼火灾以来，跨境烟雾治理成为东盟社会文化建设的一个关注点。本文将通过国际公共产品供给角度分析东盟在跨境烟雾问题上所采取的治理方式。

一、国际公共产品供给

公共产品是与私人产品相对立存在的概念，主要是具有消费的非竞争性和受益的非排他性。

国际公共产品理论发展于公共经济学中的概念。早期公共產品理论局限于一国范围内，认为政府有责任提供国防、外交等公共产品和交通等基础设施建设，以满足社会公众的共同需求，进而实现社会资源的最佳配置。在一国范围内，公共产品开支来源于纳税人所缴纳的税款。国际关系范畴内，美国学者金德尔伯格在《1929-1939年世界经济萧条》一书中将公共产品理论扩展到了世界经济体系，指出“国际经济体系的稳定运转需要某个国家来承担公共成本”后被吉尔平发展为“霸权稳定论”，核心就是国际秩序的稳定必须依靠霸权国家为整个国际社会进行国际公共产品供给，内容包括稳定的金融货币体系、国际安全等。

根据霸权稳定论及沃勒斯坦为代表的世界体系理论分析，可发现，霸权国家在提供国际公共产品的过程中会更加保护本国及盟国利益，从而使得所提供的公共产品具有不均衡性，会导致边缘国家对中心国家更加依赖，同时在国际事务中参与程度降低。另一方面霸权国的衰落，也会导致所提供的国际公共产品不足，不能够满足维持现有国际秩序的需要，从而产生新的矛盾和冲突。

随着两极格局的衰落，区域化日益明显，区域性公共产品理论得到了发展，区域性公共产品是在地理范围或国际政治范围内的区域性国家合作为基础，提供的公共产品范围涵盖全部合作者，目前以欧盟、东盟等区域间合作组织所提供的公共产品，从种类和范围上都在日趋多样化、深度化。

二、东盟区域产品供给现状

1967年吉隆坡会议，东南亚联盟更名东南亚国家联盟，目前已涵盖除东帝汶之外的全部东南亚10个国家，早期东盟主要是以经济合作关系为主，2007年表示东盟将在2015年建成政治安全、经济、社会文化三大共同体。

目前东盟地区的区域一体化仍是以经济一项进展最为迅速。在经济方面，东盟地区坚持完善公平的市场环境，完善竞争政策和消费者权益保护制度，实现商品、劳务、资本的相对自由流动，促进区域间贸易投资，提高整体的经济竞争力。在经济上，东盟为成员国提供了一个相对理想的贸易投资环境，接近九成的货物实现了零关税。区域内还启动了资本市场建设，促进金融服务和资本账户自由化，在《服务贸易框架协定》下开放了八十多个服务行业，在交通、旅游、通讯等服务方面充分发挥作用。同时也与区域外大国建立联系，取得贸易互惠及资金技术支持。在区域内公共产品提供的同时谋求更多国际公共产品的支援。除了上述的所提到的经济体制、关税贸易等层面外，东盟针对区域内欠发达国家基础设施建设落后，发展自己不足等问题，提高区域内凝聚力，通过落实“东盟一体化倡议”向越南、老挝、柬埔寨、缅甸四国提供援助资金，同时也提出了湄公河次区域合作等合作倡议，促进区域内经济协同发展。

在政治经济方面，2009年东盟发布《政治安全共同体蓝图》，主要目标为培育共同价值观和行为准则，加强民主法治，推动东盟地区团结、和平发展，维护地区和平与安全。近年来，东盟国家在打击跨国犯罪、毒品走私等非传统安全领域加强了合作，通过组织东盟海上论坛等方式加强区域间合作。

在社会文化方面，2009年东盟通过《社会文化共同体蓝图》，将社会文化共同的建设分为教育、环境、文化艺术、信息、科技、妇女等十几个领域。在合作过程中增强了东盟的共同体意识，关注区域间教育、环境等事业的发展，帮助区域内国家构建社会保障体系，推动可持续发展。

总结起来，东盟在区域间公共产品提供的过程中，大多数提供的为非物质公共产品，如经贸体制等，近年来也开始逐步由经济扩展到政治及社会文化领域。

三、东盟跨境烟雾污染

（一）跨境烟雾污染定义

烟雾污染属于大气污染的一种，在城市可分为煤烟型和光化学污染两类。煤烟型主要产生于燃煤排放，光化学污染则产生于石油化工排放。在东南亚地区由于自身并未达到发达水平，所产生的烟雾主要是由于农地及森林火灾。

2004年国际法委员会向联合国大会提交的《国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》（预防部分）中提到：“跨界环境损害是指一国管辖或控制下的地区内进行的任何危险活动，对另一国管辖或控制的地区所造成的对人身、财产以及自然环境本身在内的任何损害。”

（二）东南亚跨境烟雾污染

“印尼林火所引发的烟雾问题，使本区域国家深受其害，各国对这个问题都格外关注，多年来一直敦促印尼尽快处理林火问题，并主动向它伸出援手。它是至今唯一尚未核准亚细安跨国界烟雾污染协议的亚细安成员国，环境部长哈塔博士也没出席本月13日在文莱举行的跨国界烟雾污染协议缔约方第六次会议。”印度尼西亚是跨境烟雾污染产生的根源地之一，频繁的森林火灾，所引起的烟雾污染对整个东南亚地区的空气质量产生了重要影响。1997年印尼森林大火使东南亚国家损失了14亿美元。2006年印尼森林大火烟雾笼罩东南亚部分地区上空、世界上最繁忙的海上通道之一马六甲海峡也受到了影响。2010年10月新加坡《联合早报》，马来西亚《星洲日报》、《中国报》等报纸连续多日报道由于印尼烧芭，导致烟雾笼罩邻国。2013、2014连续连年，新加坡媒体指责：由于印尼政府的无作为，导致印尼开荒产生的烟雾随着厄尔尼诺现象飘至新加坡，产生新加坡“霾季”。

东南亚地区的跨国烟雾污染问题于其他环境问题不同，在很大程度上是产生于印度尼西亚的传统农业模式，加上东南亚地区的季风现象而导致的，因此在治理方面所涉及的不仅仅是科技问题，涉及到区域间协调与沟通。

四、东盟跨境烟雾治理

2002年东盟十国签订《东盟跨境烟雾污染协议》，各签约国在监督、评估、预防、技術合作、科学研究、协调机制、资讯交流等领域建立密切的联系，各国需采取法律、行政或其他措施执行规定的义务。在遇到紧急事件时，协议框架各国的移民厅和关税局采取紧急应变措施，以方便专业人员的工作和援救器材的输送。2003年11月文莱、马来西亚、缅甸、新加坡、泰国和越南六个国家批准该协议生效。

2006年，通过委员会框架，成立了火患危险评估系统与亚细安气象中心（ASMC）。通过气候、风向预测及土地状况来评估火患发生的可能性，并达到提高警惕及预防火患的目的。各国落实显著及有效的措施来防止烟雾蔓延，林火及烟雾现象已受控制，当年烟雾迷漫情况并没重现。当局采取了多项具创意的抗烟行动，包括制定与推行印尼行动计划。印尼与马来西亚和新加坡合作，在廖内和占碑省积极对抗烟雾，防止因烧芭农作而引起的林火和烟雾蔓延，成功把局势控制下来。2013年7月新加坡、马来西亚等国举行第十五次部长级会议。会议过程中印尼方面表示将对非法焚烧芭蕉的行为采取法律行动。但是印尼仍未采取积极措施通过《东盟跨境烟雾污染协议》。

在东南亚跨境烟雾治理的国际合作中，东盟作为区域性组织为区域内国家提供的公共产品主要是通过条约确立了一个合作框架，同时协调各国提供科技、人力等方面的支援。但是由于印尼并未加入《东盟跨境烟雾污染协议》，为东盟国家之间的合作造成了一定的障碍。

当然印尼政府并非是无所作为的，印尼政府已经采取的措施包括：撤销部分油棕和木材公司的现有伐木执照；从2011年起冻结开采原始森林和泥炭地的新申请两年，以换取挪威给予10亿美元（14亿新元）的援助金、拨款7000亿印尼盾展开林火防范措施（然而由于存在信任赤字问题，难为减排争取国际支持）、展开公众教育来减少火点的增加，并每年减少烟雾热点达20%等。同时印尼已经争取到了日本、美国、澳大利亚等国的贷款支持。

东盟国家在跨境烟雾问题上所面临的合作问题是符合猎鹿博弈分析的，在区域间国际公共产品的提供过程中，一个区域大国的配合与否很大程度上决定了最终效果。印尼作为东盟内的大国，尤其在跨境烟雾治理问题上所处的关键地位，使得印尼的配合程度成为解决这一问题的关键。

[责任编辑：高治平]