论精准扶贫政策的不精准执行

2017-02-10雷望红

西北农林科技大学学报(社会科学版) 2017年1期

摘要：精准扶贫政策在执行中存在着明显的不精准执行现象，表现为识别不精准、帮扶不精准、管理不精准和考核不精准等问题。立足于基层组织的视角，考察精准扶贫政策的不精准执行问题。基层组织在运动式治理和官僚体制的双重规制和压力下，面临着一系列的执行约束，基层治理资源有限、权责不匹配、压力考核等因素影响了基层干部的政策定位与具体执行。在国家治理转型的背景下，国家、基层组织和农民三者之间的关系发生改变，基层组织承担的任务剧烈增长，并接受来自国家与农民的双重压力和监督。在双重挤压之下，基层组织表现出权威导向的选择性治理、风险规避的规范化治理和硬任务的软执行，严重影响了基层组织的治理能力和政策的执行能力。为了避免国家资源浪费和政策执行偏差，各级政府在实施精准扶贫政策时，应当在资源投放上注重分寸，执行政策时切合实际，对下考核时留存自主空间，从而保障精准扶贫政策有效落地。

关键词：精准扶贫；政策执行；基层组织；治理能力

中图分类号：F126文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）01-0001-08

收稿日期：20160906DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2017.01.01

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（14JZD030）；教育部人文社会科学研究青年基金项目（16YJC710010）

作者简介：雷望红（1991-），女，华中科技大学公共管理学院/中国乡村治理研究中心博士研究生，主要研究方向为乡村治理。

一、问题的提出

2013年底，由中办和国办联合出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（以下简称意见）。《意见》提出，要建立精准扶贫工作机制，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。2014年初，中央和地方纷纷制定了精准扶贫的战略规划，地方政府逐步进入实施阶段。

精准扶贫政策，试图通过改“漫灌扶贫”为“滴灌扶贫”的方式，既能够节约扶贫资源，又能够有针对性地扶持贫困户，但在政策执行过程中，面临着多个层面的困境。一方面，在执行中出现目标偏离，表现为精英俘获[1]、贫困户参与不足[2]以及多种排斥现象[3，4]；另一方面，在政策落地时，会出现政策与村庄的不匹配现象，比如产业支持、安居扶贫等政策无法有效扶持贫困户[5，6]。不仅如此，精准扶贫政策还会引起村庄激荡，由于盛行平均主义思想，村民们要求对于政策资源进行公平分配，由此会引发上访等问题，给村庄带来新的治理难题，甚至会出现乡村治理的“内卷化”[1，2]。

精准扶贫政策的目的在于扶贫，实现路径在于“精准”二字，但从目前学界研究的整体上看，主流观点认为精准扶贫出现了严重的不精准执行现象。关于精准扶贫政策执行过程中出现的不精准执行问题，大致有三种解释路径：（1）从官僚体系的视角出发，认为是央地关系、社会控制和社会成本承担等因素导致了执行困境[3]；（2）从村庄的内部特性寻找原因解释，村庄社会环境、乡土社会的特征、社区精英被俘获、贫困群体集体行动的缺乏等因素影响了政策的执行[1]；（3）从政策本身进行解释，认为精准扶贫政策本身具有内在悖论，由于忽略了扶贫对象的内部差异性，从而引发执行问题[2]。另有一些学者主张从转型的角度认识当前的扶贫问题，从而理解贫困治理的复杂性所带来的精准扶贫挑战[7]。

精准扶贫政策的不精准执行，本质上是政策执行偏差问题。已有研究对于精准扶贫政策的理解与认识，从总体上来看，侧重于从政策落地的制度基础和社会基础探讨政策执行的状况，而忽视了政策执行主体即基层组织的重要性。制度基础与社会基础具有不可逆性，从这些角度出发，对于政策执行的改善无法做到对症下药。若从基层组织的角度探讨精准扶贫政策的执行问题，可以把握政策执行的情境性，因此能够洞悉政策执行偏差的直接原因，从而及时纠偏。本研究立足于赣南宋村的调查经验，呈现当地精准扶贫政策执行偏差，从基层组织的角度予以解释，并以此为基础，拓展理解当前我国农村资源输入的组织困境。

二、精准扶贫政策的实践个案

2014年5月，国务院扶贫办等七部门联合颁发了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，要求通过对贫困户和贫困村进行精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户。赣南宋村宋村是赣南最大的行政村之一，全村在册人口为8 837人，实际人口接近万人（严格计生时期的黑户多）。笔者于2016年7月4-24日在该村进行为期20天的调查。于2014年底开始集中精力开展精准扶贫工作，总共确定421户贫困户，1 468个贫困人口。2015年宋村将扶贫工作确定为中心工作，在具体的政策实践过程中，该村存在着明显的不精准执行现象。

（一）精准识别不精准

贫困人口与贫困户的识别与确定，原则上要求申请评议，由群众根据自己的家庭情况自行申请，由村组干部评议、公示公告，再由上级进行筛选和抽检。在村委会具体的识别过程中，宋村干部为了减轻精准识别的麻烦，实际操作过程如下所述：

上面给了我们村1 468个贫困指标，基本上每7个人中有1个是贫困人口，指标这么多，谁是贫困人口根本辨不出来。具体分配的时候，村里按照人口比例分到小组，由小组长评选，再由包组组长进行确认，村里按照入选人口大致做个评选，砍掉条件明显比较好的，留下条件差的。小组长评选时，有时也有私心，但主要权力还在村干部。

宋村村干部在精准确定贫困户上，实际上面临两难困境：一方面，宋村分配到的贫困户名额过多，贫困名额占到全村人口的15%，远远超过实际贫困人口；另一方面，宋村村民的经济差异不明显，村干部容易选出绝对贫困群体，但不易选出次贫困群体，名额分配的标准不易确定，即使按照民主评议的方式，也无法公平地识别和确定。因此，村干部不得不采取主观评议的方式选择贫困户，避免群众申请和民主评议，并通过打擦边球的方式，将名单公布在村委会六楼的会议室。

（二）精准帮扶不精准

精准帮扶要求落实帮扶责任人，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶计划，集中力量予以支持。扶贫办建立了驻村干部帮扶工作制度，在帮扶干部的实际确定中，上级干部参与少。宋村400多户贫困户，上级领导帮扶66户，剩下的由村干部帮扶。精准帮扶工作面临的主要问题，在于帮扶干部缺乏资源，在稀少的资源下还出现瞄准失误。

精准扶贫政策在地方实践中，面临着“有政策无资源”的困境，帮扶干部若要真心帮扶，只能寻找私人关系。在当地政府推出的九大扶贫政策宋村所在地方政策设置九大扶贫政策，分别为产业扶贫、安居扶贫、健康扶贫、就业扶贫、教育扶贫、兜底保障扶贫、社会扶贫、金融扶贫和计生扶贫。中，真正能够发挥作用的只有产业扶贫和金融扶贫，均靠银行贷款，而村中大量的贫困户由于家庭无财产、年龄过大等原因无法获得贷款，他们由于风险承担能力差也不敢轻易贷款，真正获得贷款的24户家庭几乎都是有一定产业基础的家庭（见表1），由此出现微量扶贫资源的使用错位和精英俘获[8]。

（三）精准管理不精准

精准管理的前提是建立扶贫信息网络系统，以便进行全方位、全过程的实时监控。国务院扶贫办建立了统一的应用软件系统，各地为了向上表达工作的积极性和创造性，也建立了地方信息网络系统。

赣州市根据地方实际，开发了一个更为详细的管理系统，基层组织要使用两套系统。使用两套系统存在两方面的问题：一是两套系统数据不一致，存在明显出入，基层干部填写时容易混乱；二是使用两套系统，基层干部的工作量增加了至少一倍。在上级严格的管理要求之下，基层干部不仅需要满足中央要求填写网络基础信息，还需要填写文字材料用于存档和检查，仅宋村一个村，填写材料就花费了2万多元。由于工作繁重，时间紧迫，村干部并未将表格发下去由村民填写，而是由村干部和雇请的学生等人员填写，大量信息造假，扶贫工作与管理之间不存在关联。

扶贫工作的管理建立在虚假数据和虚无工作的基础之上，根本无法做到管理精准，由此带来的结果就是文字脱贫或电脑脱贫。

（四）精准考核不精准

考核工作是上级部门根据基层组织的工作状况量化打分，评定对扶贫户和贫困村识别、帮扶和管理的成效，奖优惩劣，督促工作切实落实。在基层中国，经验丰富的基层干部深谙考核之道，每次检查来临之前，乡村干部会互相通气，以备足村干部的预习时间。

在上级前来检查之前，村干部要集中熟悉数据和贫困户情况，会为此专门闭门背书。针对不同的部门，村里使用不同的数据，村里共有十几张不同的贫困户名单。为了防备领导入户检查，村干部会提前跟老表打好招呼，教他们背好台词。上级领导进村检查，所了解的情况与真实情况大相径庭，但由于干部事前准备工作充分，即使识别、帮扶、管理工作做得不到位，在考核时依然能够顺利通关。考核工作是整个政策执行中精力投入最多，要求最为严格，同时含水量也最多的工作。

基层组织作为精准扶贫政策的最终执行者，在政策的执行过程中出现了识别不精准、帮扶不精准、管理不精准和考核不精准等政策执行问题，扭曲了扶贫工作的政策目标。基层组织的政策执行偏差，一方面受制于政策本身的约束，另一方面则受制于自身的组织约束。

三、精准扶贫政策执行偏差的组织学解释

政策执行的过程模式认为，政策执行成功与否涉及四个方面：（1）理想化政策；（2）执行机构；（3）政策对象；（4）政策执行时的环境因素[9]。一项政策出台后，由于要面对多元的政策对象和复杂的环境因素，不可能是绝对理想和合理正确的。理想政策由高层出台后不易改变，政策对象和环境因素不可控，但执行机构具有主体性。因此，政策能否有效执行，很大程度上取决于政策执行机构的灵活性与执行力。精准扶贫政策在执行中出现的识别、帮扶、管理和考核等方面的偏差，与基层组织高度相关。

（一）双重规制下的精准扶贫政策

贫困问题具有流动性与复杂性，长期以来受到国家的广泛关注。从建国之初起，国家就致力于通过各种方式治理和消灭贫困，各级政府专门成立扶贫办负责该项工作，贫困治理成为政府部门的常规工作。十八大指出，要确保到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村特别是在贫困地区，贫困地区发展滞后问题没有根本改变。随着时间的推移，2020年渐近，贫困问题作为重要的政治问题，需要集中力量攻克，通过运动式治理攻克贫困成为官僚制方式的替代机制。周雪光认为，运动式治理一般被看做是官僚制的补充或替代机制，在常规官僚制组织失败时启动[10]。贫困问题是国家发展的顽疾，通过运动式治理的方式治理贫困问题，是国家在政治压力下的可能路径。

精准扶贫政策是以国家运动式治理的方式进行启动，打破了官僚制的运作逻辑。国家运动式治理传递到基层，基层需要配合国家完成任务，同样依靠运动式治理的方式。但基层运动式治理区别于国家运动式治理，是一种常规性的行政机制，与官僚体制互相依存，交织运作[11]。基层组织在进行政策执行的政治动员时，一方面要以运动式治理的原则进行政策的执行，另一方面要接受上级官僚体制的监督与考核。也就是说，基层组织执行精准扶贫政策，受制于运动式治理与官僚制的双重约束，既要在短期内迅速完成任务，又要规范化的执行，即以运动的速度完成行政性的任务。在运动式治理与官僚制的操作之间，存在着一定的执行张力，由此对基层组织的政策执行提出了更高要求。

（二）基层组织的政策执行约束

1.基层治理成本的衡量。精准扶贫实际上是一种公共品供给行为[1]，公共品的供给需要进行成本与收益的核算。基层组织并非纯粹理性的组织，但在资源有限与任务多元的情况下，基层干部会根据政策投入与政策反馈进行估量，将政策执行成本纳入到考虑范畴，从而选择政策的执行力度。精准扶贫政策是当前国家重要的政治工作，各级政府将之作为中心工作开展。但精准扶贫政策执行面临着两大难题：一是政策执行要在短期内破解起点难题，即在当前村庄内部群体差异不明显的情况下，正确识别目标对象。中国大部分贫困地区的贫困人口，同质性强，容易辨别出绝对贫困群体，但不易辨别次贫困群体，若要精准识别，就要花费巨大的人力物力财力，成本高昂，基层政府普遍承担不起。由于对象无法做到精准识别，必然会出现第二个问题，如果完全按照上级要求公开申请评议、公示公告，那么，就会出现次贫困群体对于名额的争夺，村干部需要投入精力居中调和，但面对利益往往不易平衡各方力量，调和不慎就会引发上访等问题。因此，基层组织为了避免治理成本的增长，选择以相对隐蔽的方式确定名额，由村干部通过主观判断模糊化处理，从而产生不精准的识别。

2.权责不匹配的无力。精准扶贫的政策由中央层面作出，但由基层组织具体执行和落实。基层组织责任重大，对贫困户的具体帮扶责任主要落在基层干部身上。一方面，他们需要亲力亲为为贫困户出谋划策、拟定计划、支持脱贫，另一方面，他们需要做好规范化管理工作，跟踪与记录，如果出现纰漏，需要承担失职的责任。在精准扶贫政策的执行上，基层干部既是政策的具体执行者，也是责任的直接承担者。

然而，基层干部肩负的责任与享有的权力严重不匹配，表现在两个方面：一是分税制和农业税改革以后，基层组织丧失了资源汲取能力，高度依赖上级政府的转移支付，可支配资源极其有限；二是随着官僚制的深化发展，上级政府对于基层治理的干涉程度强化，在面对乡村社会的现实问题时，基层干部丧失了治理的灵活性。当精准扶贫政策出现时，基层干部一无充足资源，二无政策权力，只能在资源有限的情况下硬着头皮，按照上级要求执行政策。他们一面利用国家政策，一面动用私人资源，试图完成帮扶工作，但政策渠道未打通，如银行设置种种障碍不给真正的贫困户贷款，私人扶持也不易获得，私人普遍不愿进行风险帮助。因此，帮扶干部们要真正完成帮扶脱贫工作难度极大。况且，一位帮扶干部面对几十个贫困对象，难度可想而知。在权责明显不对等的情况下，他们只好选择性退步，只完成相对容易的形式帮扶工作，即通过文字脱贫的方式交差，以期在运动期限内糊弄过去。

3.压力考核下的自保。目标管理责任制在权威体系内部构建了一套“责任—利益连带”的制度性联结关系，形成基层政权运行与地方社会的治理压力[12]。目标管理责任制在基层组织中所营造的压力氛围，会促使基层干部通过策略主义的方式，寻求自恰的生存之道[13]。实际上，策略主义的运用，既是基层组织的治理智慧，也是基层政权不得已的选择。

目标管理责任制具有明显的目标导向，通过对目标达成状况的考核进行奖优惩劣，但由于目标实践过程不可保留，无法完整呈现，只能通过形式化的文字材料呈现出来。文字材料就如同一份考卷，在上级进行检查时，如果“考卷”出现纰漏，上级“打分”低，不论平日里的工作做得多好，都相当于未实现目标。同样，在向上呈阅工作材料时，如果数据不好看，与规定目标相差甚远，也会受到上级的批评与惩罚。在压力型体制之下，基层组织更加看重上级的考核工作而非具有实质意义的实践工作，因此，基层干部会进行策略性转换，将文字材料的准备工作置于政策执行之上。面对精准扶贫工作，宋村村干部最强调的是数据的“正确性”，他们要反复核对文本数据与网上数据，国网与市网的数据。在上级检查时要确保所要回答的数据与贫困户家庭的文本情况一致，以免在领导问话时回答失误。在目标责任制下，政策落实通过文本形式的呈现，实际目的在于通过考核避免惩罚，以实现基层干部的自保。

（三）基层干部的政策定位

从基层组织的角度来分析精准扶贫政策的具体执行，能够观察到基层干部政策执行的情境。在基层治理资源有限、权责不对等和压力型的考核体制之下，基层干部会对政策进行定位，选择执行的方式与力度。尽管精准扶贫政策以政治运动的形式下达，但贫困具有相对性、流动性，消除了今天的底层，明天还会出现新的底层，今天解决一批，明天会新出一批，以突袭式的方式根本无法啃掉这块“最难啃的硬骨头”。在基层干部看来，这场针对贫困的运动式治理，“就是一阵风，很快就会过去” [14]，上级部门规定了目标达成时间，不论任务完成与否，在政治压力之下，各级政府都必须“完成”既定目标。

在短促的扶贫运动中，基层政府一方面要在压力考核下满足上级目标达成的愿望，一方面要在基层治理资源匮乏、权责不匹配的情况下完成任务。他们需要在两者之间寻找到平衡，既去完成任务，并让上级在检查时感到满意，又不完全按照上级的要求做事。因此，精准扶贫政策在基层就被定位为隐秘的资源分配政策和文本制作工作，基层干部低调地将名额和资源分发下去，能否真正帮扶到贫困户不再重要，重要的是通过数字考评呈现政策执行的样态。在基层干部的这一政策定位之下，政策执行必然产生不精准执行现象。

四、国家资源输入的基层组织困境

农业税费改革后，公共服务型福利国家取代了控制提取型国家[15]，国家改“资源汲取”为“资源输入”，通过项目下乡的方式向农村社会输入资源。在国家资源输入的背景下，基层组织如何承接资源、如何执行国家政策成为一项重要的理论问题和现实问题。精准扶贫政策是国家的又一大惠农政策，基层组织在政策执行时所面临的治理成本、权责问题和考核压力等执行约束，暗含着基层组织的深层困境，严重制约了国家资源的输入效率与国家政策的执行力度。

（一）资源输入背景下的基层组织样态

农业税费取消以前，国家表现出强者形象，具有高度的专制权力[15]，保持着对于基层社会的强势汲取。此时，国家为了保持对于基层社会的汲取能力，与基层组织结成合谋关系，默许和容忍基层组织的过激或违法行为，导致国家政权与农民关系的紧张状态。基层组织则由于和农民在各项事务上密切互动，建立紧密关联。税改以后，国家改变治理思路，通过资源输入不断向农民示好，国家与农民之间的关系迅速拉近。然而，由于中央掌握财政的分配权，形成了“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘”的分配格局[16]，乡镇财力下降，可支配资源严重不足。乡镇不得不依赖上级的资源转移，中央借机约束和规范基层组织的治理行为，导致基层组织日益丧失治理自主性。由此带来的后果则是，基层组织与国家的信任关系被打破，与农民之间的关系日渐疏远与恶化（见图1）。

在基层组织治理能力日益弱化的状况下，基层组织承担的自上而下的任务与自下而上的诉求却不断增长。在税改以前，基层干部对上主要完成收取税费与计划生育工作，对下主要则是解决矛盾纠纷和分配土地。国家加大向农村社会输入资源以后，大力发展民生事业，将提高农民的收入和改善农民的生活环境作为重要工作。国家改善“三农”的宏愿落到基层组织，不断累积的自上而下的任务堆积到基层干部身上，农民则借助国家对于“三农”领域的倾斜充分表达自身的利益诉求，对上的期待不断高涨，基层干部承担着来自于国家和农民日益增长的双重任务（见图2）。

由此可以看到，在税费改革以后，中央、农民与基层干部三者之间的关系发生了逆转，中央与农民更加亲近，基层干部与农民的关系疏远与恶化，基层干部受到来自中央与农民的双重监控。基层组织深陷于国家与农民之间，被国家任务与农民期待、国家监控与农民监督所绑架，逐步丧失了治理能力，受到来自于上下两层的双重挤压，权力很弱，责任很大，如同夹心面包中的夹心层一般。

（二）政策执行与资源落地的基层组织困境

基层组织是国家政权建设的基层载体。基层组织的运行状况直接影响到国家政策执行的力度与国家资源落地的效率。在地域辽阔的中国，中央长期以来都是通过“集权的简约治理”保持对基层社会的控制，即依靠准官员进行基层社会治理[15]。新中国成立以后，中央将官僚体系向下延伸，强化了对于基层社会的渗透能力，但仍然保持对民间社会规则的遵从，依靠民间规则有效治理社会，给予基层组织充分的自主性，表现出正式权力的非正式运作[17]。基层组织出现“夹心化”趋势，基层干部在政策执行上的弹性空间被压缩，从而陷入到“夹心层”的治理困境中，严重影响了国家资源的使用效率。

基层组织的“夹心层”治理，在面对政策执行和资源落地时，表现出三个方面的倾向：

1.权威导向的选择性治理。选择性治理是以农村基层政府为本位，对于自己有利的事情就去做，对于于己不利或吃力不讨好的事就不做，有选择性地展开行政行为，是政府基于自身理性和利益最大化的选择[18，19]。随着国家控制的强化和权力的聚拢，基层组织选择性治理的方向发生变化，逐步向上级偏好偏离，而忽视了其他更为重要的工作。在政策执行中，哪项工作的比重重、政治效益高，就优先执行哪项工作。国家通过政治运动的方式推动开展扶贫工作，基层组织就不顾地方实际承接国家的政策并通过类似的方式去开展，完全忽视了政策执行的目的与意义，比如贫困名额远高于真实贫困户，结果导致国家资源投入错位和浪费。

2.风险规避的规范化治理。基层组织在当前的状态下仍然存在策略运作的空间，但由于上级的监控日益严格，农民对乡村干部的监督增多，基层干部策略运作的空间日渐缩小，风险越来越高，上级政府的查处和农民的举报就可能中断干部的政治前途。扶贫工作本身具有对象和环境的复杂性，不可能完美执行，但基层干部惮于上级的苛责，为了规避风险和责任，遵循“不出事”逻辑[20]，将策略应对的空间主要放在上级的检查上，以消极的文本扶贫的方式开展工作，却不展开积极的扶贫实践。

3.硬任务的软执行。国家为了有效落实政策，通过政治动员的方式强力推动，基层组织以同样的方式承接上级的任务。国家的治理能力变强以后，一年一个涉农政策，村干部每年要集中精力应付大量自上而下的任务，宋村干部去年集中攻克精准扶贫，前年搞网格化管理，大前年是清洁工程。尽管政策以运动的方式下达，但随后就会常态化，成为村干部每年必备的工作。基层组织承接的政策过多，必然会出现政策执行的软化，每项工作都无法做到位。周雪光曾敏锐地指出，一旦运动式治理“长效化”即常规化，必然受到官僚体制常规机制的束缚和同化，表现出政治动员活动仪式化，结果是运动式治理的效果每况愈下[10]。

由此可以看到，当基层组织“夹心化”以后，就会倾向于附庸、保守和消极的治理，在面对国家资源下乡时，缺乏对于政策的合理定位和资源的有效利用，只是成为被动的应付者，最终导致资源的无效投入和政策的执行偏差。

五、结论与讨论

精准扶贫政策实践中的不精准执行，是我国资源输入背景下基层组织深层困境的外在表现。在税改以前，基层组织作为国家政策和资源的承接者，面对统一的国家政策，具有一定的灵活性，能够根据地方实际进行变通执行，将政策目标与地方目标有机结合起来，有利于政策落实与资源使用。税改以后，国家试图建立与农民的直接勾连，基层组织面临着来自国家和农民的双重夹击，逐步丧失基层治理的灵活性，政策目标与基层现实之间缺乏磨合的空间，政策执行的有效性就被削弱。在精准扶贫政策的具体实践中，由于基层组织缺乏灵活性和自主性，面临着治理资源限制、责权不匹配和压力型考核等政策执行约束，导致在精准识别、帮扶、管理和考核等方面都出现了明显的执行偏差。

有学者指出，即使国家有能力建构自上而下、直达基层地区的高效动员体系，一旦离开地方自治，这套体制的运营成本就会骤然增加，以致难以为继[21]。要保障基层政权的稳定，避免国家资源浪费和政策执行偏差，国家必须重新赋予基层组织的灵活性与自主性，重塑基层组织的合法性与权威性。就扶贫政策而言，要做到以下几点：

1.资源投放有分寸。精准扶贫政策在执行中的一大障碍就是名额分配太多，致使扶贫政策变为福利分配政策，从而带来政策执行和基层治理的一系列障碍。国家在投放资源时，不要一味求大求全，要根据基层组织反馈的地方实际投放资源，避免资源投放的主观性，确保国家政策惠及到真正的贫困人口身上。

2.政策执行要实际。扶贫工作具有长期性，国家要求短期内迅速完成，与贫困本身的特性相违背，基层干部显然不可能如实完成任务，遂将任务执行软化。政策执行受到政策本身、政策对象和政策环境的影响，不可能完美执行，国家对于基层政府的具体执行状况不能要求过于细致，要给予基层组织执行政策的灵活性，由基层干部根据地方实际来执行，国家通过政策激励给予一定的引导。

3.上级考核不死板。上级考核方向具有明显的导向性，精准扶贫工作考核偏向于管理，重在材料工作，基层干部为此将主要的工作精力放在文本的制作上，其他的政策执行也如此。国家要督促地方政府落实政策，做好实事，就必须在考核上发生转向，一方面要由国家把握大方向，另一方面要由地方组织自主调整。国家在考核时，则要留有地方组织根据地方实际自我发挥的空间。

致谢：本文的问题意识来源于2016年7月在赣南的暑期调研，感谢一同调研的袁明宝、冯川、史明萍和杨春滋等学友在集体讨论中给予的灵感与启发，感谢写作过程中桂华、邢成举和吕德文等师长的倾心指导！

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