左 世 忠

从战略角度依法思维 构建审判权运行新机制

左 世 忠

建立科学、高效的审判权运行机制，是从战略高度依法思维的基本要求。通过对审判权运行机制改革健全与完善案件繁简分流机制、主审法官办案责任制、法官联席会议制度、审判委员会工作机制等，破解审判运行之困境，有力提升审判效率、裁判质量。

战略高度；法治思维；审判权；运行机制

运用战略思维和法治思维分析、处理问题具有全局化、制度化、程序化和权利义务化等鲜明特征。从战略角度、以法治思维构建审判权力运行新机制，就是在充分尊重审判规律的基础上，通过规范审判流程、合理配置职权、落实司法责任等方式，最大限度地保证审判结果的公正性。

一、战略角度依法思维对审判权运行机制的基本要求

让审理者裁判，由裁判者负责，把裁判过程公开，建立科学、高效的审判权运行机制，是从战略角度依法思维的基本要求。

(一)让审理者裁判

审判权是关于争议各方权利义务关系的判断权。正确的裁判建立在正确的事实认定基础上，事实认定又依赖于证据和法官的自由心证能力。只有通过亲自审理，审判者才能对争议焦点及证据效力等关键问题产生真实、具体的认识，得出的事实结论才可能最大限度地接近客观真实。在此基础上适用法律，决定当事人权利义务归属，实现公正判决。所以，法官在司法过程中应当既是案件审理工作的执行者，又是案件结果的决策者。“让审理者裁判”的核心就是将案件决定权归还于合议庭和主审法官。

(二)由裁判者负责

司法裁判即由法官、合议庭等审判主体独立行使审判权，案件的质量及权威性主要取决于办案法官的职业素养、专业能力和职业操守，办案法官是否中立地、公正地行使手中的公共权力，取决于办案法官是否谨慎、勤勉、无过失地履行法定职责。按照责权统一原理，裁判质量及相应的司法责任必然由具体办案的法官承担，除此之外，不应再有其他主体为此负责。“让审判者负责”的实质就是责权统一原则在审判工作上的落实和体现。

(三)裁判过程公开

将审判权回归合议庭及主审法官，并不意味着审判权可以不受监督地任性而为。法官是人而不是神，与普通人一样具有人性的弱点和利益需求，有可能被当事人所利用，进而发生错误裁判。只有彻底根除审判神秘主义，让审判权力在阳光下运行，将审判的过程、理由、依据、结果等审判信息公之于众，接受包括案件当事人、参与人在内的社会各界的监督与评判，才能使办案法官心存敬畏，自觉地遵守法律规定、严格地依法裁判。“把审判过程公开”实际上就是在审判者头顶悬挂一柄随时可以落下的“达摩克利斯”之剑，防止神圣的审判权异化成少数腐败分子牟取私利的工具。

二、战略角度依法思维视角下审判权运行困境分析

（一）审判权独立运行与审判监督管理权的冲突

司法实践中，影响审判权独立行使的主要障碍来自法院内部的行政化，司法行政化主要表现形式就是各级法院内部审判管理监督权过多过滥。如何通过制度设计，合理界定审判管理监督权的边界，有效解决行政权力以监督管理名义不当侵蚀审判权问题，成为落实“让审理者裁判”的关键，是审判权力运行机制改革的核心。

审判管理监督权侵蚀审判权主要表现在：一是审判权与审判管理监督权之间的界线不够清晰。如有的院庭长不参加合议庭、不参与审庭，却以审判长联席会、文书审批的形式决定了案件的实际走向，实质性地影响了裁判结果。二是审判管理监督权行使失范。如有的院庭长以听取汇报、召开庭务会等方式对案件进行监督管理，既不公开，也不记录，使审者不判、判者不审现象进一步趋势加剧。三是办案法官的独立裁判意识不强。有的办案法官不愿承担办案责任，稍有难度即向领导请示或提交各种会议讨论，依法独立办案的能力弱化。

由于历史和现实的原因，审判事务管理完全按照行政事务管理的方式进行，体现不出审判权运行的特殊规律，严重挫伤了办案法官的工作积极性，呈现出审判权的“自由化”与审判管理权的“无界化”现象，有时表现为审判权弱化，审判管理权膨胀；有时在强化审判权的同时，又因弱化审判管理权而产生案件质量不高和法官违法裁判等问题，两种极端现象都是十分有害的。

从审判权运行规律来看，应当尽可能地排除行政因素对办案法官的影响，营造自由心证的宽松环境，确保法官在审判活动中保持中立性与公正性。一是从案件繁简分流着手，界定独任制、合议制、会议决定制等职责分工，明确主审法官联席会、审判委员会的讨论范围，明确各审判组织之间的协调与权力配置。二是制定审判长、承办人、参与合议法官以及庭长、院长的审判权力清单。三是明确院长、庭长行使审判监督管理权的内容与方式，形成科学的分权制衡机制。

（二）关于错案责任追究问题的思考

司法责任制是约束法官不当审判行为、保障公正司法的重要手段。目前大部分法院仍是以错案作为司法责任追究的前提，但司法裁判不是工业流水线上的标准产品，无法以正确或错误的标准进行简单划分，以结果正确与否的标准来逆向追溯，不符合司法规律，只会挫伤办案法官的积极性，有损于法律的严肃性。所以，构建科学、严密的司法责任追究机制是落实“由裁判者负责”的关键，是公正司法的保障性措施。

现行审判机制下司法责任制面临的问题：一是责任承担的主体不清。案件汇报、文书签发和泛滥的会议定案机制已经将合议庭、主审法官的审判权异化为行政权的附属，定案者不署名，署名者不定案，一旦出现不能为社会公众接受的错误裁判，实际上很难找到应为此负责的主体，司法责任制形同虚设。二是追究责任的情形不明。由于缺乏科学的错案评定机制和法官职业豁免事由，实践中经常出现超越法律规定对法官进行处分的现象，有些案件被上级法院改判、发回、提审而承担行政责任的情况非常普遍。三是缺乏明确的程序保障。追责无序化带来的直接后果是法官职业风险增大，法官个体从趋利避害的本性出发，必然会主动选择放弃独立裁判，改为向领导汇报、提交会议讨论决定等风险低的裁判方式。长此以往，司法行政化倾向重新加强，产生更多的不当裁判，形成恶性循环。

司法责任追究，必须依据法定事由、按照法定程序进行。一是追究责任的主体、程序和依据必须法定；二是被追究责任的原因、标准必须法定；三是法官职业豁免制度必须法定。在司法责任追究问题上，应摒弃各级法院自行制定实施办法的做法，应在法律层面通过全国性立法予以统一，保持审判权与国家中央事权本质属性相一致。

（三）阳光司法与选择性公开

推动审判权在阳光下运行，是法治思维在审判权运行机制上的重要反映。审判权应当与其他公权力一样遵循公开、透明、规范的要求；作为解决社会矛盾纠纷的最终手段，审判权的运行更应自觉接受社会监督，提高司法的公信力和权威性。所以，及时、自觉地将审判过程中的关键节点、信息及审判理由向社会发布，是“把审判过程公开”的应有之义。

目前司法公开存在的主要问题是选择性公开，表现在：一是审判信息公开的范围不足，大量应公开的案件信息以各种理由未予披露，不少法院公开的内容大多属于经过“加工”“过滤”“筛选”后形成的有限案件信息；二是各法院审判信息公开的进度不一，少数法院瞻前顾后，信心不足，总是担心审判公开后惹麻烦、出问题，存在严重的观望心态；三是审判信息公开的保障不到位，一些边远地区法院因财政困难、软件建设滞后等原因还停留在传统的公开程度上。“把裁判过程公开”的关键在于改革决心与魄力。

三、从战略角度依法思维构建审判权运行新机制的主要内容

（一）健全与完善案件繁简分流机制，通过程序选择和审判事务分工提高审判效率

在立案登记制和法官员额制改革的背景下，案件数量将呈现大幅度增长，级别管辖制度调整后，人民法院尤其是基层法院案多人少的矛盾会进一步加剧。案件数量在短时间内大量增加对审判权运行机制的冲击是显而容易的，不改革现有审判机制，或者出现案件大量积压，或者导致裁判质量下降，二者都会对司法权威产生不利影响。但是，“并非所有的案件都是重要的、复杂的和有难度的，也并非每件案件都要求最大限度地适用诉讼规范。为此，一个富有活力的制度应该包含一种节俭使用诉讼资源的机制，以保证所利用的诉讼程序与特定案件需要相符合”。因此，一些法律关系简单、争议不大的案件完全可以通过简易程序、独任制方式审理，有必要健全与完善案件繁简分流机制，通过程序选择和审判事务分工提高审判效率。

繁简分流办案机制可以从两个角度入手：一是对于民事经济案件，可以大幅度增加一审适用独任制的案件范围，只有在案件疑难、复杂、重大时才适用合议制；对于刑事和行政案件，一审案件中也可积极探索扩大适用简易程序的案件范围；二是尽快设立和完善法官助理制度，将一般性审判事务交由助理完成，通过审判事务科学分工，将法官从繁杂的事务中解放出来，使之专注于审判、潜心研究法律知识和审判疑难问题。

（二）健全与完善合议庭、主审法官办案责任制，通过“赋权”“明责”提升裁判质量

采用独任制审理案件时，承办案件的主审法官对主持庭审、认定事实、裁判结果、文书制作等事项全权负责，裁判文书由其签发并独立承担办案责任。采用合议制审理的案件，审判结果根据合议庭多数意见作出，承办案件的法官是负责处理案件具体诉讼事务的成员，对案件事实、初步处理意见及法律文书负责；其他合议成员享有案卷审阅、参与庭审、参加合议的审判权力，对发表的法律意见负责；审判长负有主持庭审、合议和督促承办法官按审限结案的责任，对案件办理的程序性事务负责。主审法官作为审判长参加合议庭审理案件时，与其他合议庭成员权力平等，除承担合议成员共同的责任外，还负有主持庭审活动、控制审判流程、组织案件合议、避免程序瑕疵责任。法官联席会议、审判委员会研究案件时，合议庭成员应当全部到场并陈述意见。合议庭重新合议时，合议庭各成员独立发表意见，按照多数人意见确定是否采纳法官联席会议意见，案件质量仍由合议庭负责。

（三）健全与完善法官联席会议制度，打造具有中国特色的“审判智库”

现代司法审判机制虽然着重强调法官的精英化、高素质，但并不排斥集体的智慧，恰恰相反，对于重大疑难案件特别是涉及一些专业问题的裁判，资深法官的审判经验具有极其重要的借鉴、参考价值，能够避免许多裁判失误现象。社会心理学研究亦表明，群体比个体成员能更好地回忆审讯中的信息，有时群体商议不仅能去除一些偏见，而且也能把陪审员的注意力从他们预先判断吸引到事实证据上来。所以，由经验丰富的资深法官和审判业务专家组成法官联席会议，为审理新型、疑难案件提供咨询服务和智力支持，是裁判稳妥性、公正性的有力保障。

法官联席会议属于法院内设的审判业务指导和专业咨询机构，由各审判业务庭内具有丰富审判经验或专业背景的资深法官组成。会议一般由庭长或者分管院长召集，合议庭成员之外的资深法官不少于会议参加人员的半数，讨论情况应当记录、签名并附卷，但讨论结论或建议不具有否决合议庭意见的效力，提出的建议仅供合议庭参考，在审判委员会上也不作为单独意见予以表述。

（四）健全与完善审判委员会工作机制，努力破解审、判分离难题

现行审判委员会工作机制存在着上会案件过多过滥、大量进行事实认定、责任主体不清等问题，不仅严重影响司法效率，而且因违背“亲历性”原则使裁判正当性受到质疑。健全与完善的方向是将审判委员会职能明确限定在总结审判经验、制定（贯彻）司法政策、指导法律适用等重大问题上，充分发挥其法律适用导向和政策把关作用，以推动和完善合议庭及主审法官在审判中的主体作用。

审判委员会工作新机制包括：一是完善和健全审判委员会表决机制，从程序上保证参会人员畅所欲言，淡化行政职级对研究结果的影响；二是建立案件上会过滤机制，严格掌握案件上会标准，研究范围限定在具有普遍指导意义和重大影响的案件上；三是改革审判委员会决定重点案件审判结果的方式方法，由“集体听汇报”为主调整为“委员亲自审”为主。

（五）健全与完善司法责任追究机制，根据审判权力清单将板子打到个人头上

健全与完善司法责任追究机制，是一个系统的制度建设工程，可从以下几方面着手：一是制定审判主体和监督管理主体的权力清单，合理划分院长、副院长、庭长、独任法官、主审法官和合议法官等关键主体的权责界限；二是明确司法职业豁免事由和追责程序，保障法官正当的职业权益，保证违法违规司法行为及时得到有效纠正；三是明确违法裁判和司法过错的认定标准，建立以一般差错责任、重大差错责任和违法审判责任为基本内容的分层责任体系，进一步健全司法责任追究机制，将司法责任落到具体人和具体事上。

（六）改进和完善法官业绩考评机制，激励法官独立公正行使审判权

按照审判权运行的客观规律，重新设定有别于行政工作的法官业绩考评指标，剔除过多过滥的行政性考核项目，重点将职业道德、审判技能、审判绩效等考评情况和司法责任认定结果纳入业绩档案，与法官个人的工作报酬、职务任免挂钩，逐步实现法官评价机制、惩戒机制与退出机制的有效衔接，探索建立符合审判规律的法官业绩评价体系。同时，积极探索合议庭成员互评机制，将法官参与合议庭时的庭审、评议、调解、文书制作情况纳入考评范围。适度尝试院外第三方评价机制，定期将社会专业研究机构、当事人、律师、公众代表对法官工作作风、职业道德的评价结果，作为法官业绩考评的重要参考。

（本文作者：山西省高级人民法院党组书记、院长）

责任编辑：李冬叶