顾杰 王超

构建把权力关进制度笼子里的监督体系

顾杰 王超

党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，是新形势下加强党内监督的顶层设计，体现了党中央治国理政的经验和反腐倡廉的决心。“把权力关进制度笼子里”的要求，就是要充分发挥制度对权力的制约、规范作用，构建科学合理的权力监督体系，防止权力滥用。本文从权力监督体系的构成要素及功能入手，分析了构建权力监督体系的紧迫性，提出应从创新监督制度、强化监督意识、扩大公众参与、加强异体问责四个方面构建把权力关进制度笼子里的监督体系。

权力；制度；监督

“把权力关进制度的笼子里”，是回归权力本质的必然要求，也是对权力与制度内在关系的形象概括。我国现行体制下，公权力常常出现突破约束边界的状态。当公权力处于不受约束的状态时，就是“制度的笼子”出现了纰漏。“把权力关进制度的笼子里”要解决的主要问题应该包括：首先，“编织笼子的问题”即需要构建什么样的笼子才能关得住权力；其次“谁来监督关笼子的问题”，谁能发挥“监督、督办、约束”的作用，真正做到把权力关进制度这个笼子里。

一、权力监督体系的构成和功能

十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》强调坚持信任不能代替监督，强调党内监督没有禁区、没有例外，要坚持民主集中制，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，坚持党内监督与外部监督相结合，规范党内监督与其他监督方式的关系。因此，完善权力监督体系已经成为了构建制度笼子的首先方面，成为权力监督制度改革的新亮点。

我国已形成了党内监督、行政监督、司法监督、民众监督、社会舆论监督等相结合的中国特色社会主义权力运行监督体系。其中，纪检监察机构是权力监督体系的核心，负责制定和出台相关法律法规；组织和实施专项监察行动；审理和查办相关违纪案件。反贪污贿赂机构是权力监督体系的重要组成部分，拥有侦查和预防权力滥用的职能，对国家公职人员的以权谋私等腐败行为进行实时监督。

权力监督用来监视、规范权力主体的行为，可以保证社会运行的良好秩序，有效控制权力的滥用。第一，权力监督拥有界限功能。它明确了权力主体的权力和义务，规定权力主体“做什么，如何做”，同时还设置了权力的边界，即权力框架。第二，权力监督拥有秩序功能。监督提供了守则，权力主体必须遵循，在守则的指导下行使权力，不得违反守则。第三，权力监督拥有导向功能。若权力主体在运用权力时出现不合法的行为，监督的导向功能可以引导社会舆论对权力主体的不当行为进行批评和质询。第四，制衡功能。制衡就是对权力制约与平衡，通过建立完善的监督制度，对权力的授予、使用过程和结果进行全程监督和调控。

二、构建权力监督体系的紧迫性

“制度的笼子”是为了限制和约束拥有权力的主体，对其行为进行监视、调控和纠偏。从制度上看，监督是以问题为导向，从问题实际出发，预防权力过大而超越规定的范围；从目的上看，监督是为了防止权力滥用现象的出现。当前，我国在“编织笼子”和“谁来监督关笼子”这两个问题是遇到了困难。

（一）民众监督意识薄弱

首先，绝大多数民众缺乏参与意识，认为国家治理只是政府的事，自身根本无权参与到国家的管理决策活动中。其次，我国公民长期受封建专制文化的影响，“等级”、“特权”思想根深蒂固，造成公众没有勇气和自觉意识参与到监督中来，公众“不敢监督”，造成监督体系的缺失。第三，虽然各级政府积极利用各大平台开展电子政务和信息公开建设，努力提高政府公权力的透明度，然而公众的知情权仍没有得到有效保障。政务信息公开的内容选择、时效性、公开的形式均由政府单方面决定，公众只是被动接受，造成信息不对称。另外，我国尚未出台相关法规政策对政务信息公开的渠道、方式、时效性和范围作出明确规定。这便增加了公众及时获得准确政务信息的阻碍。除了知情权，公民的举报权也没有得到有效保障。例如，实名举报人的身份信息泄漏、举报人得不到有效的回复、举报人遭遇被举报人的恶意打击报复、举报事件未能有效解决等时有发生。这些情况的存在，都会让社会公众在缺乏“知情权”、“话语权”的情况下造成“不能监督”现象。

（二）人大监督缺位

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，各级人民政府是各级人民代表大会的执行机关，各级人民政府向各级人民代表大会负责并报告工作。各级人大作为公众的代表，有权利有义务对政府工作依法进行监督。因此，各级人大对行政机关的依法监督是我国现行体制下的最权威监督形式，处于核心地位。我国宪法明确规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”然而，现实情况却是由于制度设计的原因，相关监督职能只是存在于《宪法》的文字规定中，并没有可操作性。各级人大并未能充分发挥其对各个行政机关的监督职能。

（三）司法监督力度不够

首先，司法机关的独立性不强。司法机关在组织人事上受到同级政府的制约，使其权威性大打折扣。其次，司法机关对行政案件的重视程度不够，审判机构不健全，审判力度不够，审判人员的整体素质不强等。再次，司法机关审理案件范围有限。现实中，相当一部分滥用职权的行政人员未及时依法受到惩处。这在很大程度上减弱了司法监督的职能，阻碍了全面依法治国战略的发展，对我国权力监督体系构建产生不利影响。

（四）社会舆论监督难度大

由于新闻媒体及时深入的报道，一些公务人员滥用职权的现象被大力曝光，如“表哥事件”等，因此，新闻媒体在权力监督体系中的积极作用不容忽视。但是，新闻媒体作为监督体系的组成部分，仍然存在一些现实问题。首先，新闻媒体工作者的合法权益未受到保护。我国法律并没有对新闻媒体在采访过程中相关新闻的采访形式、报道方式以及相关媒体工作人员的权利和义务作出明确规定，导致新闻媒体失去了自身的合法监督地位。其次，新闻媒体的监督常受到强大的行政干预。新闻媒体有言论自由，可以曝光行政人员的渎职行为，使其接受社会公众的监督和批判。然而，现实中有些行政机关往往打着维护政府形象的幌子对新闻媒体的报道强加干预，利用手中权力对舆论监督进行不合理干涉，给新闻媒体的合法监督增加了难度。

三、构建“把权力关进制度笼子”监督体系的思路及对策

关权力的笼子即制度，需要时刻存在。制度不够完善时，笼子本身就要出现问题，致使权力突破制度笼子的约束而无限膨胀和扩张。当务之急是要构建更为坚实、致密、合理的“制度笼子”。一方面，要尽快对现有的制度笼子查漏补缺、修缮巩固，确保已经暴露出来的漏洞被及时封堵。另一方面，要广泛听取社会民众的声音，广纳合理的意见和建议，共同打造新的制度笼子，完善权力监督体系。构建一个把权力关进制度笼子里的监督体系,需要注意以下几个方面：

（一）创新监督制度，构建监督体系

创新制度是为了更好地适应社会的发展，促进国家的进步。我国现行的权力监督机制原则性过强，可操作性低，因此权力监督体系必须与时俱进。第一，每项制度的设置都要明确具体，增强其可操作性。注重合理运用法制来完善监督体系。第二，要在体系建设上突破创新。面对我国当前体系运转效能较低的现状，要在各制度体系的建设上，加强各体系之间的衔接配套，使各项制度之间协调统一、互相配合，发挥体系运转的一体化功能。第三，要以党的十八届六中全会精神为指导，围绕理论、思想、制度构建体系，围绕权力、责任等设计制度，强化责任担当，做到权责统一、失责必追究。

（二）强化监督意识，营造监督氛围

我国深受“权大于法”、“官本位”等传统思想的影响，社会各阶层对“制约和监督”的理念十分空白。因此，要构建完善的权力监督体系，必须更新传统理念，与时俱进。首先，党政领导干部要清楚地认识到自身的权力是人民赋予的，权力监督是社会发展的必然要求，必须将自己置身于“习惯被监督、能够被监督”的环境中，行使权力主动接受监督。其次，社会公众应主动争取自身的合法权益，不畏惧所谓强权，打破“旁观者”和“沉默者”事不关己的态度，共同建立好“制度的笼子”。最后，完善权力监督体系是一项持久的工程。因为它涉及到旧制度的改革，新制度的完善等诸多问题，这是一个漫长而艰辛的过程。

（三）扩大公众参与，拓宽监督渠道

在现代民主政治环境中，政府必须接受公众的监督。公众的要求和利益关系到社会的发展和稳定，对公众负责的政府才能受到民众的信赖和支持。因此，公众参与的监督体系，可以更有效避免“渎职”、“失职”等行为。

公众参与的监督体系需要调动政府、公民、社会各方面的积极性。政府应出台完善的监督制度，保证公众参与权力监督时受到保护，没有后顾之忧。公众通过媒体舆论、互联网平台、社会组织等方式参与权力监督。拓宽公众参与权力监督的有效途径，引导公众参与监督的主动性，搭建政府与公众良性沟通的平台，实现公众“敢参与、敢监督”的文化氛围。完善听证会制度，全面实施依职权和依申请相结合的方式，开展正式听证和非正式听证并举，加大政务信息公开力度，有效扩大公众参与程度，保证公众的批评和意见可以及时得到反馈。

（四）加大异体问责，强化外部监督

异体问责是相对于同体问责而言，外部对组织系统成员的问责，如人大、检察机关、监察机构和新闻媒体都属于异体问责。异体问责更加符合中国特色社会主义政治文明的要求，更有利于推进社会主义和谐社会的稳步发展。由于异体问责的主体与行政机关没有直接利益冲突，且具有相对独立性，避免了同体问责“息事宁人”、“不愿问责”的弊端，从而更有利于进行权力监督。第一，发挥人大问责作用，将《宪法》中明确规定的人大的监督权力落到实处。通过建立和完善具体问责制度、问责程序和问责形式，使宪法赋予的监督权发挥其应有的作用。第二，强化司法问责机制，防止行政问责代替法律问责追究现象的出现。促进司法独立，追求司法公正。在检察机关、审计机构和纪检监察部门等相关工作机关中建立协调机制，及时参与各项调查，避免责任追究案源的流失。加强人民法院对行政行为的司法审查力度，将抽象行政行为和内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围，强化司法机关对行政权力的监督机制。第三，规范新闻媒体问责机制。首先，出台舆论监督法，保障新闻媒体的合法地位。保证新闻媒体对政府的问责有法可依，同时避免新闻媒体与政府各部门之间的矛盾冲突，以及“夸大报道”、“政绩表彰”等不实报道的出现。其次，探索新闻媒体市场化新方式，倡导以服务为宗旨，以市场为主导的经营模式，促使新闻媒体将关注焦点放在社会发展和公众利益上，建立“百姓关注”工作热点，切实维护社会公众的根本利益，实现新闻传媒的监督价值。最后，加强对新闻媒体的监管。一方面，新闻媒体的从业人员必须经过严格考核并且合格获得从业资格之后，方可持证上岗；另一方面，要对新闻媒体的从业人员出台具体的行业守则和工作制度，对从业人员的行为进行依法约束，违反行业守则和职业道德的行为，必须在相关法律法规的指引下追究其相应责任。

（本文作者：武汉科技大学副校长、教授、博士生导师，中国领导科学研究会常务理事，湖北省现代领导科学研究会会长；武汉科技大学博士）

责任编辑：张颖智