庞 锋

(1.岭南师范学院 法政学院，广东 湛江 524048；2.重庆大学 法学院，重庆 400044)

论干部人事制度的法治化改革*

庞 锋1，2

(1.岭南师范学院 法政学院，广东 湛江 524048；2.重庆大学 法学院，重庆 400044)

干部人事制度法治化，既是党的制度改革的重要内容，又是党依法执政的重要举措。党所面临的外部形势和内在法治的功能要求，以及执政实践中存在的问题，使干部人事制度法制化改革成为必然。必须弘扬法治精神，建构和完善法制体系，依法从严选拔任用干部，考核评价与管理监督干部，注重保障干部合法的权益。我们深刻认识法制化改革基本前提，是以政治现实为基础，将党组织领导和把关贯穿始终，坚定不移推进干部人事制度法治化建设。

干部人事制度；法治化改革；政治保障

随着《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的通过，依法治国被确定为党领导人民治理国家的基本方略，依法执政则成为党治国理政的基本方式，二者被统一起来。依法执政是依法治国的具体表现，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要表征。由于组织制度和干部人事制度带有全局性、根本性、长期性和稳定性，因此是党依法执政的关键所在。完善干部人事管理法制体系，提高依法从严管理干部的能力，不仅是深化改革和推进依法治国方略的关键，而且是党的建设制度改革和党依法执政的抓手。必须以巨大的勇气推进人事制度法制化建设，实现人类共同法治精神、先进法治经验与社会主义法治理论、我国干部管理制度深度融合，为党治国理政和领导改革提供坚强的组织干部保障。

一、法治化改革之必然：内外推动与问题倒逼

干部人事制度法制化改革，是党适应外部形势的要求，以及担当中华民族崛起领导责任的需要，也是现实中积累的诸多问题倒逼所致，是内外结合推动的必然。

(一)形势要求

当今世界，现代化和法治化是人类发展进步的重要潮流。现代化这一观念发轫于近现代西方国家，用于描述经济、政治、文化、等领域全面进步的社会过程。政治现代化攸关国家治理重任，在全面现代化中发挥引导、指挥和协调等核心作用。“政治现代化是指近代以来在经济社会发展推动下的政治进步过程，它的根本问题是建立现代民主法治的国家政治系统，基本途径是政治革命和政治改革”。[1](P11)多数国家如今已建立起稳定的政治体制，暴力革命不再是政治变革主流，推进民主法治的政治改革，成为政治现代化的核心要义。在政治系统中，政党制度和文官制度具有重要地位，政党管理和官员管理法治化是政治现代化的重中之重。“政党法治作为政党现代化的核心价值和基本形态，融汇法律至上、权利保障、权力制约、依法执政等诸多的价值取向，贯穿于政党自身事务管理和治国理政的整个过程”。[2]官员管理法制化成为公共人事管理普遍趋势，“纵观美国公务员制度的产生和发展，联邦政府公共人事管理一直采取法治主义，逐步了形成以国会制定法为主体，以公共人事管理机构颁布的人事法规为辅助而构造起来的制度架构”。[3](P193)美国宪法第五和第十四修正案中的正当程序条款同样适用于公共人事管理，在公共人事诉讼中，“证据规则实行优势证明标准，官方负担举证责任”，[4]这是对政府施加强制性的法律义务。“法治也是公务员职务晋升基本原则，即公务员晋升条件、方法、程序和不服申诉等都有严格的法律规定，不能由行政首长主观随意决定”。[5](P195)西方发达国家推进的政党管理和公共人事管理法治化建设，融入到西方国家法治现代化建设之中，取得了显著成就。

从国内形势上看，十八大以来党中央提出了“三个全面”的战略目标，把改革和法治连接为一体，要求推进以法治为表征的国家治理体系和治理能力现代化，因为“在现代国家，法治是国家治理的基本方式，是国家治理现代化的重要标志，国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路”，[6]然而“为政之要莫先于得人、治国先治吏”，“治官”在完善国家治理体系和党履行执政职能中具有紧要性和先导性，所以干部人事管理现代化和法制化是对国家现代化发展形势的必然回应。

(二)功能决定

在社会系统中，系统内在功能是系统变化发展的内因，系统外在运行方式是系统变化发展的条件，社会系统内在功能决定其外在运行方式，社会系统外在运行方式影响其内在功能。如果社会结构主义的理论范式对社会系统的结构、功能及秩序问题进行分析，社会结构具有三种概念面向：“结构由功能体现；结构是互动关系模式；结构乃规范”，“所谓结构是那种决定历史、社会与文化中的诸具体事件和行为的基本的规则整体”，[7]行动者之间的关系结构形成了社会系统基本结构，政治运行、法律规则等属于社会基本结构组成部分，其主要由系统功能决定。政治系统是主要的社会子系统之一，帕森斯认为，“政治系统主要执行社会目标达成的功能”。[7]干部人事制度是一个特定政治系统，其传统功能主要是构建科学选人用人机制，建设高素质执政骨干队伍为目标，这个功能目标被定位为政治性的，各级各部门主要通过职权干预、强制运作、沟通协调、平衡照顾等方式来管理，较少运用法制手段。但用发展的眼光看，干部人事制度的基础功能一直处于发展演进之中，特别是改革开放以来，除传统选人用人机制和干部队伍建设目标外，中央也将实现干部工作法制化作为重要目标，法治化日渐成为与其政治目标相当的内在功能需求，增强了推动干部人事制度法制化改革的内动力，形成了明确的改革指向。

卢曼认为，法治功能的本质特征和要求可以概括为：“以法律语言为交流媒介，以保障期待的稳定化为功能定位，以合法/非法为自我生产的二元沟通图式”。[8]但在干部人事制度系统中，法治功能的本质要求没有得到充分展现，政治功能明显压过法治功能，影响了法治功能的发挥。一方面，在发展历程中，我国干部人事制度伴随党的革命、建设和改革事业不断发展和完善，党管干部原则成为一面鲜明旗帜和执政名片。法治理论长期缺席于我国人事制度建构之中，党在不同历史时期形成了一些零散政策制度，但都谈不上法治化。另一方面，在干部人事制度内容上，始终坚持组织路线服务于政治路线，长期浸润于政治体制和党的建设之中，从基本框架、主要内容、表现形式等方面都呈现出十足的政治特征，政治主导成为其制度建设的根本动力。法制的规范性介入还相当薄弱，“合法/非法”尚未成为评判干部人事制度的主要标准，干部人事法规政策稳定性和可预期性还比较差，缺乏法制化的术语表达和逻辑范式。

(三)问题倒逼

干部人事制度法治功能缺失的内在病根，长久以来未得到有效医治，随着时间推移，一些问题显露出来，既在干部人事制度静态层面存在，表现在其动态运行之中。

一是大量管理规范游离在国家立法体系和党内法规系统之外。国家立法体系是立法主体按照立法权限和程序，制定不同效力层级法规范的层级系统。在这一体系内部，党内法规是党中央和各级党委，按照权限和程序制定规范党组织工作、活动和党员行为的党内规章制度，是对党员干部人事管理重要规范依据。学界对于党内法规的法属性一直存在争议，传统法权理论坚持认为“法总是国家制定或认可的有国家强制力保证的规范，是体现为这种规范的国家意志”。[9](P218)然而新的理论认为，“‘党内法规’的基本性质属于社会法和软法”范畴，[10]这种认识扩充了法的边界，将法的范围延伸到执政党制定或认可，以政治权威保障实施的规范体系。但是，正式法制规范在执行时常被“架空”，各地各部门人事管理依据大量政策规定，以及一些内部操作办法、领导批示和讲话等非正式规则，甚至遵循一些潜规则。非正式规则和潜规则长期强势运行，容易排挤正式法制规范适用，破坏干部群众对正式法制规范的信赖，甚至被非正式规则和潜规则替代，成为用人不正之风的制度源头。

二是党内法规和非正式规则制定修改程序不规范。中央2013年5月制定下发了《党内法规制定条例》，设置了较详细的制定修改程序，但由于其机制建立时间较短，开放度、精细度和规范性还明显不及于正式立法程序，也因缺乏严密外部监督，影响了规范质量。“长期以来，人事管理中随意现象在一些地方时有所见，“红头文件”制定修改程序问题相当突出”，[11]原因在于人事政策和内部形成的这种非正式规则，脱离正式立法程序，其创制和修改过程常省去计划编制、调查论证、民主表决和对外发布等一道或数道关键性程序步骤，致使其在来源正当性上被划上“大问号”，难免造成程序控制不力，为少数人假借建章立制之名行夹带营私之实，留下了“暗门”和“天窗”，严重影响制度体系的构建。

三是组织实施不够透明。相比于改革开放初期，干部人事管理的开放度和透明度显著增强，包括公务员、事业单位工作人员招录实现了“凡进必考”，选拔任用中推行民主推荐、民主测评、民意调查、深入考察、充分征求意见以及集体决策、任前公示等举措，干部法规政策及时向干部群众公开并组织学习宣讲，干部人事制度神秘面纱逐步被掀开。但这些举措还明显不够，特别是选拔任用、考核评价、管理监督中的关键环节和措施，基本上还在“体制之幕”后运行。以《党政领导干部选拔任用工作条例》为例，规定了干部选拔任用五个主要程序。但也要看到“内定人选、程序空转”现象在短时期内仍然难以禁绝，干部选拔任用中买官卖官、说情打招呼、暗示人选等不正之风，还可能披上程序的光彩外衣。“人民群众对选人用人过程中的相关信息、情况不够了解，知情权、参与权、选择权、监督权不能得到有效落实，导致群众对选人用人的不满”。[12]

四是权益保障不够到位。干部激励保障制度主要依托政策规定建构，涵盖工资福利待遇、休假制度、离退休保障服务、申诉、人事争议仲裁等诸多方面。比如，公务员和事业单位工作人员工资福利待遇与经济社会发展同步正常增长机制尚未形成，工资调整制度不健全，艰苦边远地区留不住人的现象比较突出。这些干部权益保障上的问题，根源在于长期以来，政府受学界推崇的内部行政行为理论与特别权力关系理论的陈旧理论的深刻影响，一直强调行政的强制与服从特性，而特别权力关系正好“在行政主体与行政相对人之间形成一种特别的权利义务关系”。[13]“这种关系内的管理行为无须直接的法律授权,且所生争议不适用行政与司法救济”。[13]随着公民权利意识觉醒，德国、日本和台湾地区等纷纷放弃这种陈旧的特别权力关系理论。而我国却仍保守地坚持内部行政行为理论，已明显不符合公职人员权利保障的国际趋势。

这些突出问题导致干部人事制度建构和运行脱离法治约束，出现了一些“悖法治化”现象。只有以法治化作为干部人事改革重要突破口，才能根本解决这些问题。

二、法治化改革之前提：政治基础与党管干部

(一)政治现实是干部人事制度法治化改革的基础

在上层建筑领域中，法与政治是紧密联系的两种社会现象，法治受到政治的制约和影响，“有什么样的政治制度，就有什么样的法律体系”。[14](P290)国家治理中可能存在抛弃法治的政治，但绝不存在离开政治的法治。政治成为法治建设的基础和源泉，政治权力关系状况决定了法对公权力控制的强度，政治权利关系状况决定了管理相对人享有权利的量度，外在表现为权力强度和权利量度关系的增减。列宁指出：“把组织问题同政治分开是不行的”，[15](P120)强调组织工作必须坚定阶级立场，突出政治的必要性。西方国家也认同政治对法治的基础地位和决定功能，其法治模式建立在资本主义自由民主的宪政体制之上，一些西方国家在选举任官和文官管理法治化上取得的进步和成就，离不开其政治体制的强力支撑和长久锻造。我国干部人事制度法治化进程中，必须充分考虑作为法治化基础的政治现实，政治现实构成了法治化的实际边界，不能把法治化搞成绝对化和万能化，更不能脱离政治现实搞西式法治化。这就要求正确看待西方公共人事管理法治化进程和成果，不能简单照抄照搬西方做法，特别是植入西式自由、民主、宪政等“木马”后，若不假思索地盲目吸收，将对我国政治制度造成巨大冲击，最终损害干部人事制度法治化的政治基础。

(二)党组织领导和把关贯穿人事制度法治化改革始终

西方政治理论认为，政党特别是执政党领导国家机构，但政党组织与国家机构在人事上实行必要隔离，国家机构公共人事管理主要实行文官制度，文官系统实行“政治中立”，政党总体不能操控文官群体。尽管如此，“政党对公共人事体系仍有巨大影响力和控制力，政党特别是执政党可以操纵立法机构，通过文官管理法案，把政党意志贯彻到文官管理法治体系之中，这是政党政治的通行法则”。[16]我国实行社会主义民主政治制度，干部人事制度实行党管干部原则。邓小平同志指出：“政治路线确立了，要由人来具体地贯彻执行。由什么样的人来执行，是由赞成党的政治路线的人，还是由不赞成的人，或者是由持中间态度的人来执行，结果不一样”。[17](P191)因此建设法治中国，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，其中排首要的是党的领导。要实行党管干部原则，强化干部人事管理的政治属性，保障各级各部门领导权牢固掌握在党和人民手中。坚持党管干部原则，同时必须严防“家长制”和“一言堂”，“坚持党在干部工作上的集体领导才能确保党管干部原则的落实”。[18](P356)强化党对干部人事工作的领导和把关，与人事制度法治化建设并不冲突，党组织领导和把关打牢了干部人事工作的政治基础，干部人事制度法治化规范了党组织的领导和把关行为，两者统一于中国特色社会主义干部人事制度法治化建设之中。

三、法治化改革之路径：理念植入与制度建构

(一)弘扬法治精神

法治精神是与法律制度、法的运行相对应的概念。江必新将其内核归纳为“规则治理与良法善治、自由人权与平等和谐、积极履责与制约公权、官民共治与全民守法、公平正义与效率效益、惩恶扬善与以人为本等六对相辅相成和相互制约的价值”，[19]它是法治的主观方面、法的价值集合体和法治建设的灵魂。中国社会数千年的人治传统，严重阻碍并制约依法治国的推进，必须培育和弘扬法治精神，迎难而上地进行法治化改革。一方面加大法治理论和人事法规制度宣传，确保“入眼入耳”。法治理论和人事法规制度被干部群众了解掌握后，才能变成生动的社会实践。人事法规制度教育应作为干部群众普法教育重要内容，并注重与组织人事部门的法规政策宣传活动对接，广泛利用电视、广播、互联网以及多种平面纸质媒介，采取干部群众喜闻乐见的形式，广泛深入宣传如《党政领导干部选拔任用工作条例》《公务员法》《事业单位人事管理条例》等重点骨干法规制度。通过开展学习宣传活动，使干部群众更多地了解人事法规制度，提升其法治素养，为人事制度法治化改革营造良好社会氛围。

另一方面加快形成法治思维和法治方式，确保法治精神“入脑入心”。“法治思维是基于法治的固有特性和对法治的信念来认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。法治方式是运用法治思维处理和解决问题的行为方式”。[20]思想是行动的先导，实现干部管理方式法治化，必须让法治理念融入干部群众头脑，树立牢固的法治信念，最终推动形成法治思维。摒弃重义务轻权利的观念，坚持义务承担与权利享有并重，注重保障干部合法权益，防止非法侵害，减少软性限制，调动干部群体的积极性、能动性和创造性，在从严治党、从严管理的前提下，充分体现出人文关怀。在法治思维引领下形成科学的法治方式，人事管理法规制度设计和具体实施，应充分体现出法治精神要求，使法治精神贯穿人事管理全过程，成为干部群众的工作习惯和自觉行动。

(二)建构干部管理法制体系

法规制度体系是法治建设的基本前提，对推进人事制度法治化建设，起着支撑和依据作用，必须做到有法可依，有良法可循。

一是深入推进正式立法。人事管理依赖政策和大量非正式规范，难以满足法治化管理需要，急需大量正式立法。考虑到国家正式立法规范、党内法规以及政策规定的相互依存关系，建议实行“两段式进阶立法”。第一进阶是推动党内法规和政策规定进入国家立法体系。人事宏观管理措施针对不特定干部，可以反复适用，是一种抽象性管理行为，必须具有稳定性、科学性和权威性，最佳解决方案纳入正式立法体系。第二进阶是推动非正式规则进入党内法规系统。大量非正式规则，经过历史和实践检验，应及时进行集中清理，对尚不适宜启动正式立法程序的，可先纳入党内法规系统。对暂时未纳入正式立法体系和党内法规系统的重要政策规定，应承认其具有“准法”性质，仍作为人事管理重要依据。坚决反对人事管理中的潜规则，让其在严密法制体系中无处遁形、失去根基。

二是注重法规制度协调。“从更宏观的视角来看，党内法规与国家法的协调也是贯彻执政党提出依法治国基本方略的必然结论”。[21]完善法规和规范性文件备案审查程序，从长远来看，必须逐步将党内法规和政策规定备案审查，统筹纳入国家立法层面的法律法规和规章备案审查体系，实行党内法规政策与国家立法规范联动审查。从当前来看，探索将党内层面与国家立法层面的备案审查机制适度对接，保证党内法规与国家法律相协调，要按照法治精神要求即国家法优位原则“进一步加大对现有法规的清理和修订工作力度”,[22]将法治精神作为维持人事制度系统的内核，把国家宪法法律作为清理审查的最高效力依据，对与法治精神和宪法法律规定相悖的，及时修改和调整，保障人事法规制度体系协调一致。

三是完善立法体制建设。要“深入推进科学立法、民主立法”，必须“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式”。由于人事管理中存在“关门立法”，管理规范制定修改必要程序环节缺失，应顺应非正式规则向正式立法体系转变的法治化大趋势，不断促进党内法规制定修改程序与国家立法程序衔接。充分发扬立法工作中的民主，在干部人事制度立法工作中，形成完备的民众参与和民意表达机制。立法模式转型是一个长久过程，当前可将法律、行政法规和规章立法程序，逐步引入干部人事党内法规政策制定、修改程序之中，研制科学的中长期和短期制定修改计划，防止随意操作；实行党内法规和政策规定决策咨询制度，设置听证程序广泛听取意见，特别是吸纳专家意见；实行党内法规和政策规定执行情况检查和评议制度，等等。通过科学地建构立法体制机制，确保人事管理制度措施和程序更加规范。

(三)依法从严管理干部

严格管理干部的基础，是健全干部人事法规制度体系，而关键则是严格贯彻执行。

一是依法从严选拔任用。《干部任用条例》、《公务员法》和《事业单位人事管理条例》以及大量配套政策规定，是选拔任用干部的规范依据，必须被严格执行。坚持干部选拔任用基本原则，严格执行选拔任用基本条件和资格，严格履行动议、民主推荐、考察、讨论决定和任职等基本程序，落实竞争性选拔、交流回避、破格越级提拔审批以及公务员、事业单位工作人员录(聘)用、定级、遴选、调任、职务任免升降等具体规定，做到选拔标准条件一个不减、程序步骤一步不缺、方法措施一样不少，目标是要把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。

二是依法从严考核评价。对领导班子和领导干部综合考核评价，主要依据相关党内法规和政策规定。应根据上述党内法规和政策规定，科学设置政绩考核指标体系，突出资源消耗、环境保护、安全生产、新增债务等约束指标考核，防止单纯以经济增长速度评定政绩。当前及今后较长时期必须把法治建设作为政绩考核的重点。严格按管理权限设置考核项目及指标，加强考核项目体系自身管理，防止滥设指标、越权考核。按规定的考核方法、程序和机制实施考核，加强日常考核。落实干部考核与干部工资福利、奖惩、职务调整挂钩的系列规定，切实发挥考核的刚性作用。

三是依法从严管理监督。法治是干部人事管理和治理用人腐败的利器。干部管理监督伴随党的建设全过程，形成了大量制度规范。应当严格执行《行政机关公务员处分条例》《行政监察法》《党内监督条例》等法律法规，贯彻落实干部辞职、交流回避、报告个人有关事项及抽查核实、“裸官”任职岗位管理、诫勉谈话和函询、述职述廉、干部问责、选任责任追究等政策规定。有计划地开展选人用人专项整治检查，严肃查处干部工作中各种违纪违法问题，对选人用人不正之风始终保持高压态势。通过依法从严实施管理，让法治权威真正树立起来，确保各项法规政策规定落到实处。

(四)注重干部权益保障

权益保障是近现代法治思想的重要基石，国家与社会都要“增强尊重和保障人权意识”。干部是公民重要组成部分，其权益理应得到充分保障，这有利于调动干部积极性，与干部人事制度并不冲突。必须端正认识，充分借鉴域外公职人员权益保障经验，在从严管理前提下，提高干部权益保障水平，改进保障方式，形成科学规范的激励保障机制。应加大干部工资福利待遇问题正式立法，制定出台统一的公务员工资福利待遇和事业单位绩效工资管理法律法规，明确工资组成、标准、调查和增减薪制度，强化执行落实和监督检查，实现干部待遇阳光化和透明化，并随经济社会发展适度同步增长。充分保障干部职务权利、休息权利以及获得有效救济权利，适时把公务员不服人事处理行为纳入行政复议和行政诉讼受案范围，完善事业单位人事争议仲裁和诉讼制度，优化诉讼和仲裁程序机制，增强裁判中立性，保障受处理公职人员享有获得法律帮助的权利，为干部人事管理营造出浓厚的权利氛围。

综上所论，干部人事制度改革既是全面深化改革“压仓石”，更是改革中的“硬骨头”。推进干部人事制度法治化改革，是时代潮流的要求，也是人事制度自身法治功能的决定，更是人事法治体系和实际运行中存在问题的推动，是不以人的意志为转移的历史趋势。必须弘扬法治精神，使法治理念和干部人事法规制度深入人心，成为广大干部自觉遵循和群众监督的制度工具。要完善干部人事法治体系，实施有步骤的“立法改造”计划，将繁杂的干部人事管理规范纳入国家立法体系和党内法规系统。要落实从严治党、从严管理干部的要求，既要依法从严选拔任用、考核评价和管理监督干部，确保干部工作始终在法治轨道上运行，又要积极总结中国特色社会主义人事制度改革的历史经验，特别是对富有中国特色的民主推荐、干部考察、人事酝酿、民主决策等干部选任程序机制，以及干部职务升降、交流、考核、监督、管理、激励和保障等管治经验，有计划地加以法治化改造，确保人事制度法治化改革继承优良历史传统，又不断开拓创新，形成不同于西方但超越西方的中国特色人事管理制度和法治化治理体系，为深入推进依法治国、依法执政提供坚强的组织干部保障。

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责任编辑：周延云

On Reform of the Legalization of Official Personnel System

Pang Feng1,2

(1. School of Law and Political Science, Lingnan Normal University, Zhanjiang 524048, China;2. School of Law, Chongqing University, Chongqing 400044, China)

The legalization of official personnel system is of significance to the system reform in the Communist Party and a major measure for the Party to govern by law. It is the situation the Party faces, the requirement of legal function, and the problems existing in governing practice that make the reform of the legalization of official personnel system inevitable. We must advocate the spirit of the rule by law, construct a sound legal system, appoint, assess and supervise officials according to law, and attach importance to guaranteeing the legitimate rights and interests of officials. The reform of legalization is based on political reality, and promoting the legalization of official personnel system must be led and guided by the Party.

official personnel system; reform of the legalization; political safeguard

2016-06-26

2014年国家社科基金项目《中国共产党以法治凝聚改革共识研究》(14BDJ034)，2011年重庆市重大决策咨询研究课题“重庆市干部培养选拔机制研究”( 2011-ZB09)

庞锋(1978- )，男，湖南益阳人，岭南师范学院法政学院讲师，重庆大学法学院博士研究生，主要从事宪法学、行政法学和法理学研究。

D912.1

A

1672-335X(2017)01-0090-06