王小军

(上海海洋大学 海洋政策与法律研究所，上海 201306)

制定我国海岸带管理法的思考*

王小军

(上海海洋大学 海洋政策与法律研究所，上海 201306)

海岸带是海陆交汇的地带，人口集中，经济资源开发强度大，资源竞争性利用矛盾突出。从上世纪70年代开始，许多发达国家和沿海国通过专项综合性立法来加强海岸带管理。当前，我国海岸带管理法律法规基本由涉海行业管理部门规章或行政法规延伸而来，条块分割，缺乏整体性。制定《海岸带管理法》，对海岸带资源利用活动进行控制、规范和监督，加强生态环境保护，有利于解决我国海岸带管理效率低下，部门掣肘、资源利用的无序无度等问题，促进海岸带可持续利用。

海岸带；综合管理；立法；海岸带管理法

海岸带是陆海交汇的地带，自然优越，资源丰富，人口集中，经济相对发达，世界上逾一半的人口、生产活动集中于此。海岸带水圈、大气圈、岩石圈和生物圈相互作用极为频繁活跃，生态敏感。随着经济发展，产业、人口向海岸带不断聚集，海岸带的开发利用强度日益增大，竞争性利用引发的矛盾与冲突日趋激烈，生态环境面临的压力与日俱增。[1](P42-54)为了缓解日益严重的海洋生态问题，从上世纪80年代开始，许多西方发达国家提出了以“综合(integrated)”方式加强海岸带管理(Integrated Coast Zone Management，ICZM)，并积极制定海岸带管理法律法规。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出要有效控制“陆海空间开发强度”、加强海洋生态环境保护。制定适合中国国情的专项海岸带综合管理法，是实现我国海岸带可持续发展的必然选择。

一、我国海岸带管理法制现状

上世纪80年代之前，我国几乎没有制定专门的涉海法规，仅有1958年颁布的《中华人民共和国关于领海的声明》涉及海岸带权益问题。地方层面的海岸带管理立法更是付之阙如。海岸带管理法制建设的真正起步，是在党的十一届三中全会以后。

(一)国家立法

我国有关海岸带管理立法始于上世纪80年代。1980年，我国启动了全国海岸带和海涂资源综合调查工作，七年后编制完成了《全国海岸带和海涂资源综合调查》，为海岸带相关立法奠定了基础。目前我国有关海岸带管理的国家层面立法主要表现为单行性法律法规：《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》等法律主要涉及海岸带管辖区域的划分及利用。《土地管理法》、《海域使用管理法》、《渔业法》、《海岛保护法》、《港口法》、《沿海特殊保护林带管理规定》等法律法规涉及海岸带自然资源的利用、开发和保护。《海洋环境保护法》、《环境保护法》、《防止海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等属于海洋污染防治的专门性法律。此外，我国还出台了《海洋21世纪议程》、《全国海洋开发规划》、《全国海洋功能区划(2011-2020)》、《全国海洋经济发展规划纲要》、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》等有关海岸带发展的规划或其他指导性文件。[2]我国海岸带管理法的立法工作起步较晚，但发展比较快。总体而言，上世纪我国的海岸带管理相关立法，基本沿袭行业性管理思路，法律法规大多从涉海部门管理的角度进行延伸，对海岸带范围内各要素的整体性尚缺乏充分认识。进入新世纪，随着联合国《21世纪议程》确立的海洋综合管理思想的影响不断扩大，受其影响，我国新出台的法律法规如《海域使用管理法》、《海岛保护法》等综合程度有所提高，但未打破传统海陆分割的管理桎梏，对海岸带管理各种社会关系很难起到综合和系统的调整作用。

就海岸带管理专门立法而言。早在1983年，我国就成立了有众多部委参与的“海岸带管理法起草小组”，由国家海洋局牵头着手起草《中华人民共和国海岸带管理法》。由于种种原因，法规名称在1985年更改为《海岸带管理条例》，虽几易其稿，这次立法行动最终还是因为各部门的主张难以统一而搁浅。20世纪90年代，为解决滩涂资源的开发与利用矛盾，国家计委(现发改委)又启动了《海岸带滩涂资源管理条例》的起草工作，法规草案经过两次修改，但结果仍无疾而终。[3]我国海岸带立法尝试失败的主要原因在于：许多涉海管理部门认为，现行数量众多的涉海法律已经包括了海岸带地区开发、利用和保护的相关内容，再制定实施专门的《海岸带管理法》，会与其他法律法规的调整领域产生交叉和重叠，在适用范围、管辖权等问题上会引发更多的冲突和争议。

(二)地方立法

虽然国家层面的立法行动命运多舛，但上世纪90年代初期以来，我国一些沿海省市依循“综合”管理理念，结合本地实际，开展了诸多海岸带综合管理的试点和立法尝试。江苏省人大常委会在1991年制定了《江苏省海岸带管理条例》，对于海岸带范围内的资源利用与保护进行统筹规划和综合调整，并实施至今。1994年青岛市编制了《胶州湾及邻近海岸带功能区划》，随后制定了《青岛市近岸海域环境保护规定》、《青岛市海岸带规划管理规定》、《青岛市海洋渔业管理条例》等地方性法律法规。1994年至1998年，厦门市成功开展了海岸带综合管理试点工作，并颁布实施了《厦门市海域使用管理规定》、《厦门市海域环境保护管理规定》、《厦门市大屿岛白鹭自然保护区管理办法》、《厦门市水路运输管理规定》等地方性法律法规，初步建立了区域海岸带综合管理法律框架体系。目前，厦门市海岸带综合管理实践仍在不断深入，试点范围大幅度拓展。2013年，海南制定了《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》，并于2015年7月出台了《海南省海岸带保护与开发专项检查方案》，对海岸带开发与保护状况进行专项检查。2016年8月，海南又颁布了《海南经济特区海岸带保护与开发管理实施细则》，以加强海岸带环境资源的保护，规范海岸带开发利用管理。目前，福建省海岸带管理专项地方立法也正在紧锣密鼓地推进之中。[4]

《江苏省海岸带管理条例》、《青岛市海岸带规划管理规定》、《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》均属于海岸带综合管理的专门性法律法规。总体而言，各地出台的地方性法律法规“综合管理”理念得到了日益强化。如《海南经济特区海岸带保护与开发管理实施细则》不仅明确规定“海岸带保护与开发应当遵循陆海统筹、科学规划、保护优先”的原则、由省政府负责“海岸带保护与开发的统筹规划”，确立了生态红线制度，对海岸带生态环境损害责任实行终身追责，还提出各“市县政府应当整合各部门执法力量”加强综合管理。这些地方实践为制定国家层面的专门立法积累了宝贵经验。

二、我国海岸带管理相关法律法规的缺陷

海岸带综合管理是一项系统工程，管理者须在全局高度统一考虑海岸带资源的合理配置和利用，这需要理念先进、体系完整、内容科学的法律法规保驾护航。我国现有相关法律，显然难以满足海岸带这一特殊区域管理的要求。

(一)法律体系不完整，内容不科学。从法律体系而言，我国的海岸带管理立法缺乏整体性，且大多数立法级别较低，没有综合性的海岸带管理法。现行立法实践基本属于行业性立法，呈现出条块分割的模式，对很多问题如海岸带的范围界定、综合性的管理体制、贯彻陆海统筹的法律制度等没有做出统一规定。这势必导致海岸带管理权属的模糊。从海岸带管理法律法规的具体内容来看，有些法律条文过于粗疏和零碎化，法律之间还出现了相互矛盾或模棱两可的规定。法律过于粗疏使其缺乏可行性。法律的零碎化难以解决海岸带管理中出现的综合性问题，而法律之间的矛盾或模糊的规定则带来了管理实践中的部门冲突。如有关滩涂、河口区的管理权限问题，一度引发海洋部门与其他管理部门间的争执。[5]

(二)理念滞后。海岸带综合管理，是对海岸带区域的资源、生态、环境要素等采用综合方法进行利用与保护的适应性(Adaptive)过程。我国现有的海岸带管理法律法规，行业色彩浓厚，没有将海洋生态系统的各环境要素作为整体予以综合规范。长期以来，我国海岸带管理更多关注海洋资源的开发与保护。在立法方面，相关立法侧重于特定海洋资源的利用与保护，例如《野生动物保护法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《海岛保护法》等都是针对不同环境要素进行的立法规范。这割裂了各环境要素之间的原本密不可分的统一关系，导致管理目标错位、部门性突出，难以实现跨行政界限的、“空间-生态-行业”高度一体化的综合管理。

1992年，联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》，倡导各国遵循新理念管理海洋事务，要求沿海国对其管辖范围内的沿海区域和海洋环境进行综合管理(integrated management)。这种管理理念提倡将“部门组成要素的管理作为全部功能要素的主要部件，清楚认识人类行为……让多个部门在最小的阻碍下取得进展。”[6](P69)现代海岸带管理是采用综合方法对海岸带区域环境、资源保护与利用活动进行管理的过程，管理的本质是采用生态系统方式(Ecosystem Approach)、在整合各类资源与环境要素的基础上实现既定目标。

(三)海岸带的界定不科学。一般而言，海岸带范围为近海水域、潮间带和潮上带，其外界为海水波浪和潮流对海底有明显影响的区域，陆上边界为特大潮汛(含风暴潮)涉及的区域。不同的学科，对海岸带的范围界定也不相同。在管理学中，海岸带的范围完全取决于需要管理的内容、目标和与海岸线延伸相关的地理特征。在法律层面，同样也没有形成统一的、公认的海岸带范畴。从目前我国各地的实践看来，主要有两种倾向，一种是采用地理学方法，已明显的土地标志或其他地形标准作为划分海岸带的依据。如《江苏省海岸带管理条例》第2条规定：“本条例所称海岸带，是指本省海陆相互作用的过渡地带及沿海岛屿和辐射沙洲。”另一种则更多考量海岸带划分对于社会、经济的影响。如我国《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》第3条规定：“海岸带的具体界线范围由省人民政府依据海岸带保护治理与开发利用的实际，结合地形地貌具体划定，并向社会公布。”在国家层面，缺乏科学界定海岸带的指导性原则，这不利于国家海岸带综合管理的实施。

(四)管理模式存在缺陷，缺乏部门间长效协调机制。如上文所指，我国海岸带管理法律法规具有专项性和行业性特点，涉及行业和部门众多，包括渔业、旅游业、矿业、海事以及环境保护等管理部门多达20余个。[7]在这种分散的多部门管理模式下，不同层次、不同地区、不同部门的管理机构在海岸带管理中负有不同的职责，缺少强有力的综合管理机构进行协调，各部门分别按其社会分工从事单一目标的管理活动，部门间争权难以遏制，合作面临壁垒。这分散了有限的行政资源、降低了行政效率和管理效果，难以实现“综合”程度较高的科学管理。[8](P32-35)

总的来说，目前我国的海岸带管理法律法规以部门管理的行业性法律为主；关于海岸带管理的法律规范散见于其他相关的法律法规中，碎片化特征明显，系统性、综合性不强；国家层面缺乏专门性法律，相关立法进程停滞不前；相关法律的理念距离综合管理尚存在一定差距；部门间缺乏长效协调机制，管理模式难以适应海岸带综合管理的需要。

三、制定我国《海岸带管理法》的必要性

“依法治国”，意味着国家应当依照法律对社会生活的进行管理。要推动海岸带的综合管理，对这一范围内主体的资源利用与保护行为进行协调、引导和规范，实现海岸带的可持续发展，国家层面的《海岸带管理法》必不可少。

(一)海岸带综合管理的现实需要

中国拥有1.8万公里大陆海岸线。改革开放以来，沿海地区工业化、城镇化迅猛发展。由于管理和规划不善，法律法规滞后，我国岸线资源的无序开发、湿地破坏、生态退化、海洋污染等问题愈演愈烈，严重阻碍了区域经济社会的可持续发展。《中国海洋21世纪议程》指出“沿海区、管辖海域的综合管理是保证经济和社会持续、快速、健康发展的重要途径。”[9]通过法律手段对海岸带资源利用和生态保护活动进行控制、规范，是依法治国理念下实现“综合管理”的必然选择。我国当前的海岸带管理法律法规大多由涉海行业管理部门规章或行政法规延伸而来，条块分割，缺乏整体性，国家层面基于“陆海统筹”的海岸带综合管理法律框架尚未建立，这导致我国海岸带管理效率低下，部门掣肘、资源利用无度等问题严重。制定《海岸带综合管理法》，建立缓解行业性利益冲突的协调机制，有利于打破部门藩篱，改善管理模式。

(二)实现“陆海统筹”的必然要求

“陆海统筹”，又称“海陆统筹”，源自《中国海洋21世纪议程》，即“要根据陆海一体化的战略，统筹沿陆海地区域和海洋区域的国土开发规划”，实现区域经济协调。[10]“陆海统筹”突破了重陆轻海的传统观念，是我国海洋综合管理理念的革新，它要求对陆地和海洋的开发、利用与保护活动进行统筹，涉及海陆开发规划、海陆生态环境保护等多个领域，具有显著的综合性。制定《海岸带管理法》，确立海岸带开发、规划、管理过程中的长效协调管理机制，有利于缓解制约陆海统筹发展的体制机制性障碍，促进陆海经济协调发展。

海岸带管理是海陆统筹的具体化和法律化，其逻辑延伸必然是我国海岸带综合管理重点解决的主要问题理应为当前部门管理模式引发的行业利益冲突和矛盾，综合管理的主要目的是实现行业部门“条条”和区域“块块”之间的协调。海岸带区域资源利用具有多宜性，竞争性利用突出，行业性冲突频发，单一部门管理难以适应海岸带资源多样化利用与管理的现实需要。

四、制定我国海岸带管理法应注意的几个问题

人类对于海岸带资源利用的多元性，决定了海岸带管理所牵涉的问题极其复杂，综合管理也必然是一个循序渐进的适应性过程。当前，我国的海岸带管理立法应重点关以下几方面的问题。

(一)完善法律体系

完善我国海岸带管理法律体系，需要在整合现有法律法规的前提下，填补法律的空白点，开展海岸带管理专项立法，形成其他法律的上位法，即《海岸带管理法》，实施海岸带区域各要素的综合考量和一体化管理。科学定位海岸带管理法，即明确《海岸带管理法》与海域使用管理法、海洋环境保护法等已有法律的关系，是制定《海岸带管理法》的前提条件，也决定着该法的主要适用对象和具体内容。笔者认为，海岸带管理法不同于海域使用管理法、海洋环境保护法，它是规范政府部门(主要是涉海的行业性管理部门)管理行为的法律，重点解决海岸带范围内管理部门的冲突与协调、强化行业性管理活动的公众参与。*Sanjiv de Silva, Sonali Senaratna Sellamuttu, Governance Performance inIntegrated Coastal Management: Sri Lanka Country Report, IUCN (International Union for Conservation of Nature) Sri Lanka Country Office,2011,pp.30-35.所以，在某种意义上，《海岸带管理法》是规范政府行为的法，并不直接赋予法律主体海岸带资源利用权利，或直接课以法律主体海岸带保护义务。微观的资源利用、污染防治、生态养护行为，应该是其他法律而不是海岸带管理法的规范对象。国内很多研究成果尚未洞见海岸带管理法的这一特殊性，将微观层面的资源利用、生态保护等行为也纳入了《海岸带管理法》的规制范围，进而展开讨论。这混淆了《海岸带管理法》与其他行业性管理法律法规的界限，在理论层面是值得商榷的，在实践层面对海岸带管理立法是有害的。

《海岸带管理法》首先应明确海岸带管理的难点问题，如海岸带的界定、管理机构重叠、部门协调问题等。要特别注意，进行专门法律的上位法建设，并非取代行业管理、抹杀地方的特殊性，而是建立部门之间长效合作机制，加强法律权威性和稳定性。因此，在立法过程中要充分运用现有法律优势、特别是地方立法经验和行之有效的专门性法律措施，对现有制度进行梳理。对于那些有效的制度，应予以规范和加强；对于那些实施效果欠佳的法律措施，则要予以改善或废止。海岸带的特殊性还需要我们吸纳自然科学知识，加强法律建设的科学性。对于海岸带管理中的难点问题，应实行管理权力的适当下放，激发实践主体的创造性，提高具体管理实践的灵活性，法律在这些问题上要注意给予积极的引导。法律具有稳定性，这就需要我们注重立法的前瞻性，只有保证法律具有适当的前瞻性和预测性，才能适应不断变化的海岸带管理实践。

(二)树立“综合”管理理念。

海岸带管理是一种基于生态系统方式的适应性管理活动。生态系统管理以对生态进程的科学了解为基础，管理方案包括法律的制定、修改、管理措施的实施都应遵循科学规律。美国学者约翰·克拉克教授认为，海岸带综合管理是通过预见性的资源分析，采用可持续概念检验管理规划和项目的各个实施阶段，从而避免人类活动对海岸带资源的破坏。[11](P30)这意味着《海岸带管理法》应着眼于海岸带生态系统功能的维护和改善，也意味着管理部门应尽可能地采用基于风险防范原则*风险防范原则(Precautionary Principle)，指当行为可能导致严重或不可逆转的环境损害时，不得以缺乏科学的确定性为由，延迟采取旨在避免或尽量减轻此种损害威胁的、符合成本效益的措施。风险防范原则与预防原则(Principle of Prevention)不同，后者指在有确切科学证明的前提下采取积极防止措施以避免环境损害的发生，或通过提前采取措施将不可避免和已经产生的环境危害活动控制在允许的范围内。的制度和措施。一般而言，只有事先有确切的科学知识证明某项活动是危险的，管理者才可采取措施对其进行控制或禁止。也就是说，有确切科学证明之前，一切活动都被推定为对生态环境是安全的。相反，根据风险防范原则，对于可能造成严重或不可逆转的环境损害的行为，如果实施该行为的法律主体未提供确切科学证据证明该行为是安全的，则推定其是有害的，管理部门不应许可实施。[12](P91-109)海岸带是一个复杂系统，我们对系统要素之间相互作用及其影响的科学知识极为有限，气候变化的冲击使这种未知更为严重，因此，对于海岸带管理而言，不确定性是管理者不得不面对的常态。[13](P243-247)相对于预防原则，基于风险防范原则的制度和措施显然更有利于保护海岸带的生态功能。

(三)科学划定海岸带，实行陆海统筹

《海岸带管理法》首先需要回答的问题就是“什么是海岸带”，根据具体实践和各地海岸带资源禀赋的特殊性，科学合理地界定海岸带是制定《海岸带管理法》的前提。海岸带的范围决定了相关管理活动涉及的现有管理部门有哪些、如何实现部门协调、如何整合现有的法律法规等问题。海岸带管理范围的确定，需要科学方法。我国在立法中确定海岸带范围时，应根据地区的具体情况灵活适用，以有利于社会经济的发展、生态环境的平衡和管理。

海岸带地域具有复杂性、交叉性和复合性，这客观上要求海岸带管理必须实行陆海统筹。我国是传统大陆大国，对海洋重视不够，在当前陆上资源、环境面临越来越大的压力时，我们应当切实贯彻陆海统筹原则，充分发挥海洋的资源优势、开发海洋蓝色经济，优化发展港口经济、海洋医药、海洋旅游等等，助力国家的经济转型，实现可持续发展。实行陆海统筹需要法律保障、政策支持，为此我们需要通过立法来推进陆海统筹、实现有序开发，制定体现陆海统筹理念的《海岸带管理法》，意义重大。对于环境影响评价制度、有偿使用制度、海域使用权制度等制度要通过《海岸带管理法》进一步加以确认和应用，通过制度实施程序的科学化，建立兼具包容性和沟通有效性的公众参与程序，使公众能够在各制度实施的关键环节发挥切实作用。对于监督制度的缺失和监督的不足、生态环境保护措施落实不到位等问题，同样也需要《海岸带管理法》加以强化和引导。

(四)整合各管理部门，加强综合管理

正如前文所述，我国海岸带管理部门涉及渔业、盐业、交通、石油、旅游、电力、化工、印染等20多个部门，机构间推诿扯皮、政出多门、多头管理现象严重，降低了管理效率和效果。此外，不同行政区划块块分离，各地的管理相对成为一个个管理“孤岛”，缺乏充分的协调，这就人为打破了生态单位、地理单元的自然属性，不利于生态系统保护和海岸带的综合开发。为此我们应通过《海岸带管理法》理顺管理体制，加强综合管理。笔者认为从目前我国政府部门改制现状来看，倾向于在现有部门的基础上实行整合、实行大部制改革，例如我们可以形成以“海洋局”(为了体现其主导性，可以更名为“海洋部”)为主导、其他部门辅助的管理模式，改变“九龙治海”的现状。

(五)完善协调机制

海岸带管理是一个大系统，涉及面极广，海岸带管理需要多方管理部门协调、各地管理部门的合作、不同利益相关方参与，只有从更高层次上总揽全局、才能在实际管理中协调各方，这就需要建立长效协调机制如协调委员会制度。[14]2013年我国进行了大部制改革，对海洋执法队伍进行了整合，并组建了高层次的国家海洋委员会作为海洋议事和协调机构，为涉海行政管理部门的沟通协调提供了平台。这一协调机构，在涉及海岸带管理的总体规划、跨区域合作、有重大影响的项目实施等问题时同样可以发挥协调作用，促进不同区域、部门间的合作。目前的问题是这一机构的职责和构成尚不明朗，如哪些包括海岸带管理在内的海洋事务应该列入委员会的议事日程？海洋委员会的组成人员包括哪些？委员会的最高领导由谁担任？这些问题都有待于进一步明确。[8](119-121)

五、结语

改革开放以来沿海地区经济的迅猛发展使我国海岸带面临巨大的压力，近岸海洋环境破坏和资源破坏日益加剧，妨碍了海岸带区域的可持续发展。法律滞后客观上对这种趋势起到了推波助澜的作用，制定我国《海岸带管理法》迫在眉睫。笔者认为，《海岸带管理法》并非是为了取代我国当前海岸带管理相关法律法规，而是在陆海统筹和生态系统理念指导下对现有法律法规的进行的深度统合与协调。作为基本法，《海岸带管理法》应明确立法目的，阐明效力范围，解决海岸带的界定、协调性的综合管理体制，并为海岸带管理协调委员会的建立提供法律保障。

[1] 蔡程瑛.海岸带综合管理的源动力——东亚海域海岸带可持续发展的实践应用[M].北京：海洋出版社,2010.

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[4] 宁德市海洋与渔业局.省法制办到我市开展《福建省海岸带开发与保护管理条例》立法调研[R].宁德：宁德市海洋与渔业局，2014.

[5] 刘乔发.我国海域使用权制度的不足及完善[J].法治论丛,2005(7):109；中国海洋可持续发展的生态环境问题与政策研究课题组.中国海洋可持续发展的生态环境问题与政策研究[M].中国环境出版社.2013. 175-176.

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[14] 张湘兰，叶泉.建设海洋强国的法律保障：中国海洋法体系的完善[J].武大国际法评论,第16卷(第1期):22-42.

责任编辑：周延云

* 收稿日期：2016-06-06

Thinking on Making Coastal Zone Management Act in China

Wang XiaoJun

(Institute of Marine Policy and Law, Shanghai Ocean University, Shanghai 201306, China)

Coastal zone is both a place for valuable land resources and an important base for marine economic development. From the 1970's, many developed countries began to strengthen the comprehensive management of the coast zone by making coastal zone management laws and regulations. It is necessary to control, regulate and supervise the resource utilization and ecological protection of coastal zone by laws. Most laws and regulations on coast zone management in China evolved from the trade and profession management regulations or administrative rules and regulations, which are full of barriers between different departments and regions and lacking in integrity. For China to make the coastal zone management law can solve low efficiency problem of coastal zone management, the sector constraints and is helpful for using natural resources in a more reasonable way.TheCoastZoneManagementActwill help China promote the sustainable development of the coastal zone.

coastal zone; integrated coastal zone management; legislation;TheCoastalZoneManagementAct

2016-03-08

上海市哲社规划项目：“海岸带综合管理法律制度研究(2015BFX006)”；国家海洋局海域管理技术重点实验室开放基金：“海域使用管理法修订预案研究(201510)”

王小军(1973- )，男，陕西西安人，上海海洋大学海洋文化与法律学院副教授，硕士生导师，美国Pace大学访问学者，法学博士，主要从事海洋法、海洋管理研究。

D993.5

A

1672-335X(2017)01-0049-06