蓝志威，周智勇,2

(1.广东省交通运输厅，广东 广州 510101；2.广东省交通运输规划研究中心，广东 广州 510101)

地方治理经验(一篇)

阳光政务监督机制创新研究
——以广东省交通运输厅为例

蓝志威1，周智勇1,2

(1.广东省交通运输厅，广东 广州 510101；2.广东省交通运输规划研究中心，广东 广州 510101)

自2015年8月起，广东省交通运输厅在推进阳光政务改革上，推出了六项创新举措：一是设计了“1+4+4+1”框架网络结构体系，二是推行政务公开“横向到边、全面覆盖”，三是保障决策监督“纵向到底、严格高效”，四是采取“制度+科技”监督权力公开，五是预留特事特办的“绿色通道”，六是实行全过程同步监督问责。这些举措一定程度上使政务活动实现了从部分公开向全面公开、从结果公开向因果公开、从及时公开向实时公开、从侧重内部监督向内外监督并重。广东交通运输厅的实践表明，在推进阳光政务监督过程中，上下合力是前提、纵横结合是基础、内外协作是保障。今后，深入推进阳光政务监督建设，可从持续推广完善阳光政务建设模式、深化开展阳光政务监督建设、全力打造为民、务实、清廉的阳光机关等方面着手。

交通运输；阳光政务监督；机制；创新

一、问题的提出

近年来，中央对各级行政机关连续作出“全面梳理本单位职责范围内的涉权事项，摸清权力底数，编制职权目录，绘制权力运行流程图，查找廉政风险，加大风险防控力度”的部署。2014年10月23日，十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》[1]，明确指出要全面推进政务公开，坚持以公开为常态，不公开为例外。2016年伊始，习近平总书记强调要以制度安排把政务公开贯穿政务运行全过程，权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》[2]随后于2016年2月出台。李克强总理在2016年全国“两会”记者招待会上指出，要推进政务公开，加大公开力度，政府清单和权力运行要上网。广东省委省政府高度重视政务公开工作，胡春华书记要求，要深入推进依法行政，全面推进政务公开；朱小丹省长表示，不见阳光的权力就是失去监督的权力，政务公开要加快改进，能公开的都必须公开。

2015年8月，广东省交通运输厅党组立足行业发展形势，结合实际，率先在省直单位全面启动阳光政务监督建设。广东省交通运输厅阳光政务监督建设推行一年来，在机制和制度上取得了一定突破，迈出了由传统产业管理向现代化行业治理变革的坚实步伐。

二、广东省交通运输厅阳光政务监督改革的创新举措

广东省交通运输厅党组根据全省党风廉政建设工作要求，广泛借鉴省内外政务公开及权力监督先进经验，经过反复论证，拟订了“两全1百3个零”的总体目标。[3]其具体内容如下：全厅重点领域和关键环节业务的廉政风险防控全覆盖；厅职能范围内重点领域和关键环节的各类各项业务廉洁性审核全覆盖；人大代表建议、政协委员提案及纪检监察信访投诉件办结率达100%；案件查办实现零差错、零拖延、零有效投诉。

对应上述目标，广东省交通运输厅细化制订了阳光政务监督建设方案，对改革创新举措进行了探索。2015年9月30日，广东省交通运输厅同时成立了阳光政务建设领导小组、监督问责小组和审核小组，并密集出台了《广东省交通运输厅阳光政务建设管理规定(试行)》、《广东省交通运输厅阳光政务建设实施方案(试行)》等30余项相关规章制度。厅党组、驻厅纪检组自我施压，全面查找防控风险，创新采用内部交叉复核和引入外部公开监督相结合的方式，覆盖职权运行的各个关键环节。

图1.广东省交通运输厅阳光政务监督4大重点业务板块图

(一)设计了“1+4+4+1”框架网络体系。

广东省交通运输厅坚持“以依法行政为原则、以阳光公开为主线、以信息科技为手段、以文化制度为内涵、以廉洁高效为目标”，全面深入梳理业务职权事项。针对潜在的廉政风险点，探索构建了“1+4+4+1”[3]的顶层设计阳光政务监督框架网络结构体系(见图1)。

其中，第一个“1”是建设一个为民、务实、清廉的阳光机关；第一个“4”是规划资金、工程管理、审批许可、行政执法等4大重点业务板块，共计158项职权事项，按照来源分为6类(包括行政许可43项，行政处罚8项，行政强制1项，行政检查2项，其他职权58项，新增职权46项)；第二个“4”是业务部门初审、分管厅领导审核、复核小组复核、厅长办公会审议的4层决策监督运行机制；第二个“1”是成立一个监督问责小组，依纪依法进行追责。

(二)政务公开“横向到边、全面覆盖”。

经过全面梳理，将全厅除涉密等特殊情况外的158项重要行政职权事项全部对口归入4大业务板块，原则上都纳入政务公开范畴，全面涵盖厅职能范围的重大问题决策、重大项目投资决策、大额资金使用及重大审批许可、综合行政执法等方面，不留死角，主动接受监督。同时，将省公路局、航道局、道路运输管理局和省南粤交通投资建设有限公司等11个厅直属单位的175项重要政务、业务、事务工作纳入公开范围，一并接受社会监督。通过逐步推进“六个公开”，着力跟踪全省交通运输重点业务的全程管理和风险防控，实行政务公开“横向到边、全面覆盖”。

(三)决策监督“纵向到底、严格高效”。

通过“1+4+4+1”的框架网络体系，广东省交通运输厅建立了业务部门初审、分管厅领导审核、复核小组复核、厅长办公会审议的4层决策监督运行机制(见图2)，采用逐级审核和交叉监督模式，逐渐消除了以往部分厅管业务存在单线经办、相对封闭和少数人、小范围决策的廉政风险隐患，确保业务运行廉洁规范有序。

图2.广东省交通运输厅阳光政务监督4层决策运行机制图

如图2所示，第一层级由各业务主办部门负责初审阳光政务事项，相关业务部门配合。第二层级由分管厅领导负责审核有关处室的阳光政务事项。第三层级是新增环节，分别由4大板块复核小组对相关事项的程序性、合法性、廉洁性等履行复查复核，以同事之间互相提醒的交叉复核方式强化内部监督，使决策事项在厅内部公开透明。复核小组组长由厅领导交叉担任，成员是厅其他处室主要负责人，组长及成员等定期更换轮值，组长实行AB角制度。有关复核意见反馈给送审处室后，如果同意，修正后即进入下一流程；如果不同意，则把原方案和复核意见一并提交厅长办公会审议。“单线审批+交叉复核”的模式，保障了业务办理更加科学严谨。第四层级系提交厅长办公会议审议，对全厅重大阳光政务事项进行最终审查把关。

针对关系民生的重大事项及社会关切的热点，主动邀请有关专家学者、群众代表以及人大代表、政协委员等组成专家组，参与阳光政务交叉审核，严格咨询论证可能涉及的有关法律性、专业性问题。发动社会参与，加大了政务开放度，增强了意见的广泛性和决策的代表性，提高了群众满意度。

纳入厅阳光政务建设的业务职权事项按其规模、金额、重要度等分为“报告”、“报备”、“审定”3种情形。其中，“报告”需对有关业务职权事项进行说明，按要求定期汇总报告；“报备”需提供办理事项目录和相关资料，原则上获得同意后方可办理；“审定”需提供办理事项详细资料，经审议通过后方可实施。“报告”、“报备”事项，履行业务部门初审、分管厅领导审核、审核小组复核3级决策把关程序；“审定”事项，履行业务部门初审、分管厅领导审核、审核小组复核、厅长办公会议审议的4层决策把关程序。

(四)“制度+科技”监督权力公开。

一方面，推进阳光政务建设建章立制，力求建设工作规范化、模式化。先后编拟阳光政务建设实施方案、职权目录清单、监督问责办法等30余项制度及工作流程表等，拟订4个板块复核小组议事规则及11个相关业务处室的初审例会制度，并逐一细化实化，确保标准化操作。同时按照省纪委要求，夯实监督问责机制，明确职权运行各层级环节的廉政建设责任，做到出事即问责、问责有力度。

另一方面，在厅内、外网同时打造阳光政务信息平台。其中，厅办公系统(OA)新增阳光政务功能模块，使业务办理电子化高效流转；另外，依托厅公众网，融合行业网上办事大厅、基建管理、综合行政执法和信息公开系统等，并与厅OA密切关联，建设阳光政务外网。阳光政务事项一经OA办结后，即自动发送到厅公众网公开。以阳光政务信息平台为轴心，一头统一纳入厅机关及下属单位的阳光事项“内线”，另一头对接省政府网站和厅公众网“外线”，将相关业务信息和制度等全部上网，并在厅公众网首页标明监督举报方式，贯通线下线上监督渠道。此外，还开通“广东交通”手机APP、短信平台及微信公众号等新媒体[3]，实时精准推送政务信息，将全面、严格的监督功能和快速、直观的显示方式有机结合，让群众一目了然。

(五)预留特事特办的“绿色通道”。

基于行业实际，广东省交通运输厅建立健全了重大紧急事项“同步审核、限时审结”的并联审核机制，预留特事特办的业务“绿色通道”。优化完善紧急突发事项事后报告的模式流程，将四层决策的有效监督与业务工作的高效开展有机融合，便于全面提升审核效率和行政效能。例如，属于“报备”范畴的抗灾抢险时期修复公路等特定紧急事项，可事后报备并说明。

根据《广东省交通运输厅关于成立阳光政务建设领导小组 监督问责小组 审核小组的通知》(粤交办函〔2015〕2156号)[4]，审核小组组长分设A、B角。日常审核会议由A角主持，若A角因公务无法主持，可委托B角主持。若审核小组成员因故不能参加审核会议，可委托本处室其他负责人参加。这项实质性的举措，既有利于防止出现权力过度集中以及权力固化的发生，又能有效保障复核工作高效有序运转。

(六)实行全过程同步监督问责。

《广东省交通运输厅阳光政务监督问责办法(试行)》通过明确监督问责小组的组成、监督内容和方式、责任追究等细则，落实“两个责任”。其中，随机抽取被检查对象、随机选派检查人员的“双随机”监督方式，意味着重点领域和关键环节的涉权事项将接受全过程同步监督问责，给相关人员戴上了“紧箍咒”。

三、广东省交通运输厅阳光政务监督的成效

2015年12月，广东省交通运输厅在全国交通运输工作会议上详细介绍了阳光政务监督建设情况。胡春华书记、杨传堂书记、朱小丹省长、省纪委黄先耀书记、袁宝成副省长等省部领导分别作出重要批示，给予充分肯定。省纪委、省府办公厅、省编办等有关部门多次进行专题调研，对广东省交通运输厅推进阳光政务监督建设的做法表示赞赏。[3]目前，全厅初步实现权力清单化、流程规范化、业务公开化、监督全程化，构建了“不敢腐、不能腐”的部门权力公开监督机制，可概括为“四个转变”。

(一)从部分公开向全面公开转变。

政务公开分为主动公开、依申请公开和不公开三类。在推进阳光政务建设中，广东省交通运输厅坚持以公开为常态，除涉密等特殊事项外，将厅机关158项、直属单位175项廉政风险较高的业务职权全部纳入阳光政务建设，主动上网公开。特别是对原属依申请公开的“交通运输建设专项资金分配计划”、“工程初步设计批复”、“工程重大设计变更批复”等自由裁量权较大的数十项重要事项，全部全文公开，让每一个细节都接受社会监督，提高了政务公开的透明度和彻底性，有力防控和降低了单位廉政风险。

例如，在规划资金方面，全省交通运输基础设施建设项目一年汇总立项申请1000多个，涉及资金200多亿元[3]，过去是重点“公关对象”。要求调整公路路线走向、出入口设置、省和地方的出资比例等，是以前有的地方来“沟通”的重点。实行4层决策监督机制后，将省投资补助标准和分配金额实时上网公开，严格把关，有效堵塞了“公关”空间。

(二)从结果公开向因果公开转变。

广东省交通运输厅在公布业务办理结果的同时，也公布办理的具体依据和原因，不但赢得群众理解和信任，也促使行政行为更公开公正。据统计，2016年1至9月，广东省交通运输厅已经公开全省96733件综合交通运输行政执法案件信息，全面罗列违法事实、行政处罚结果、处罚依据、法定救济途径等要素，在全国交通运输系统率先实现综合行政执法全程公开、因果公开，社会反响良好。[3]再以广东省南粤交通投资建设有限公司为例，其以前招投标都是半透明的，报名投标才能购买标书，几十上百家投标企业无从知晓自己能不能通过投标资格审查，开标前后会收到大量询问和投诉，严重影响工作进度。实施阳光政务后，该公司在招标公告中主动公布资格审查条件、评标办法，并在资格预审后向未通过的申请人发出通知书，告知其未通过理由，受到广大投标企业好评。2016年1至9月，该公司共组织完成88次招标，累计金额186亿元，迄今未发生一宗有效投诉或异议[3]，显著节约了管理成本，部门公信力和群众满意度双双提高。

(三)从及时公开向实时公开转变。

通过“互联网+政务公开”，保障业务办理及时、执行高效。所有阳光政务事项在厅OA系统办结后，立即自动发送到阳光政务外网平台，实现“面对面”公开；通过短信、微信等，分板块精准、实时推送，实现“点对点”公开，让特定的办事群众、企业和工作人员等第一时间知悉相关业务办理进展，2016年以来，共推送了近千条信息。同时，通过加强阳光政务规范化操作，细化优化业务办理流程标准，最大限度压缩自由裁量空间，促进了行政提速增效。如省内交通运输行政处罚案件自由裁量权较大，全省交通运输综合行政执法人员9000多人，一年执法案件约14万宗，[3]很难保证一碗水端平。开展阳光政务后，厅综合执法局修订了详尽的行政处罚裁量标准，严格规范处罚裁量权，并在网上和基层执法站公开，执法人员只负责核定事实，对号入座，按章处罚，既提高了办案质量，又节省了大量时间，不服处罚的纷争大幅减少。

(四)从侧重内部监督向内外监督并重转变。

广东省交通运输厅构建的内外并重监督模式，使权力运行从“单线联系”变成“纵横关系”，有效防范了权力“寻租”和滥用风险，不仅有利于发现问题，防止厅领导班子集体决策流于形式，又为厅领导之间、业务部门之间交流学习提供平台。截至2016年9月，厅机关共召开复核小组会议34次，审核职权事项398宗，发现问题并提出修改意见132条。[3]不少同志反映，现在每一宗行政行为都呈现在同事、专家和公众的眼皮底下，全程接受监督，督促自己加强钻研业务，提高专业水平。对于在线受理的投诉举报信息，做到“事事有回音，件件有答复”。

四、启迪和展望

在实践中，广东省交通运输厅推行的阳光政务监督不但没有降低行政效能，反而从根本上促进了监督、行政双提速，形慢而实快。广东省交通运输厅推进阳光政务监督建设的启迪包括：一是上下合力充当前提。阳光政务监督建设涉及部门多、利益广，面临阻力大、压力重，是一项系统性、长期性工作。首先，要有自我变革、自我削权的思想信念，下定克服困难、排除阻力的决心，一以贯之、久久为功，确保从思想上聚成一条心，从行动上拧成一股绳，才能同心协力推进建设。广东省交通运输厅党组、驻厅纪检组以上率下，主要领导带头抓部署，党组成员分头抓实施，各处室、各单位逐一分解，明确分工，合力推进。全厅党员干部坚定信心，排除杂念，贯彻落实厅党组部署，是阳光政务监督的必备前提。二是纵横交互奠定基础。阳光政务建设重点在公开，难点也在公开。要把重要业务工作全面公开、不留死角，必须通过纵横交互，厘定阳光政务建设的顶层设计和框架结构，才能按图施工，做到真公开、真监督。横向要明确政务公开范围横向到边，将厅机关及直属单位的334项重点业务事项全部纳入，促进政务工作阳光透明。纵向要整合监督运行机制，纵向到底，使业务部门、分管厅领导、复核小组、厅长办公会等四个层级紧密衔接运作，全方位覆盖各项重点职权。三是内外协作提供保障。阳光政务开始运行后，内部监督和外部监督缺一不可、相辅相成。要找准业务运行的关键环节和风险点，采取“制度+科技”的模式，内外协作，方可充实政务公开及权力监督机制，确保政务工作有章可循、信息系统透明高效。

今后，深入推进阳光政务监督建设，可采取的措施有：一是持续推广完善阳光政务建设模式。逐步构建向全系统延伸、全方位覆盖、分级式管理的多维立体阳光政务监督运行机制。夯实监督机制，强化问责力度，实现全面监督、精准监督、时效监督，确保业务监管到位、问责及时有力。二是深化开展阳光政务监督建设。有序实现行业决策、执行、管理、服务、结果和重点领域信息等“六个公开”，让群众明明白白办事，让部门清清楚楚履职，让权力干干净净运行。三是全力打造为民、务实、清廉的阳光机关。逐级逐项优化阳光政务办理流程，提升办理效率和服务水平，确保业务运转高效便民，全力打造为民、务实、清廉的阳光机关。充分借助互联网，细化完善阳光政务信息平台，让更多群众支持、参与阳光政务监督建设。

[1] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29.

[2] 中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》的通知[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n1/2016/0217/c1001-28131770.html, 2016-02-17.

[3] 广东省交通运输厅关于修订阳光政务监督机制建设实施方案等制度的通知[EB/OL].http://ygzw.gdcd.gov.cn/u/cms/www/201604/26132644bkji.Pdf,2016-04-19.

[4] 广东省交通运输厅关于成立阳光政务建设领导小组 监督问责小组 审核小组的通知[EB/OL].http://ygzw.gdcd.gov.cn/c0603/index.htm, 2015-09-30.

：王升平

2016—10—26

蓝志威(1975—)，男，广东梅州人，广东省交通运输厅办公室主任，中山大学公共管理专业硕士，主要研究方向为交通运输政策法规和发展战略、广东省交通运输综合改革试点；周智勇(1972—)，男，江西吉安人，广东省交通运输厅改革办成员，广东省交通运输规划研究中心副主任，交通运输规划与管理工学博士、高级工程师，主要研究方向为交通运输政策法规和发展战略、交通运输规划与管理、交通运输智能化和信息化发展。

D63-39

A

1008—4533(2016)06—0042—06

10.13975/j.cnki.gdxz.2016.06.006