贾海薇，张 玉

(华南农业大学 公共管理学院，广东 广州 510642)

国家治理的机理性创新
——以城乡统筹发展为视角

贾海薇，张 玉

(华南农业大学 公共管理学院，广东 广州 510642)

城乡统筹发展战略在地方空间的实施遭遇了多种相互嵌套、复杂纠葛的难题。破解困境的关键路径在于从中央到基层的治理空间中，通过对“治官权”、“治民权”、“治事权”的科学分任，重构国家治理的权力结构，改变“政府—市场—社会”三元主体之间的治理权力配置与治理绩效互评制度，在基层空间真正建立政社协同治理，以国家治理到地方治理的全面变革引导社会、市场科学地参与公共决策、合理地表达私人或群体利益、积极地消除城乡差异，以实现既推进城乡统筹发展，也促进国家治理现代化的目标。

国家治理现代化；国家治理权力结构；地方治理改革；政社协同治理；城乡统筹发展

促进城乡统筹发展，就是要保证城乡居民在经济、政治、行政、文化、社会等领域享受均等的起始机会与发展空间，享有同等的公共服务与社会保障，以促使城乡居民成为权利水平同质、责任义务均等的社会成员，按照职业分工与能力禀赋来分担国家建设的责任与分享社会发展的福利。这既是社会现代化发展的重要任务，也是国家治理现代化的重要内涵。

一、城乡统筹发展战略在地方治理中面临的现实困境

中央发布与推进“城乡统筹发展”宏观战略至今已有十余年，但这一战略在地方的实施遭遇了显著的制度困境，导致各地对于“城乡统筹发展战略”讨论的多、执行的少，地方政府与社会大众，被多个相互嵌套、复杂纠葛的现实难题所困扰，未能发挥出应有的力量。[1]

(一)难题之一：基层民众与政府在城乡统筹发展中的主体地位尚未建立。

在我国的行政体系中，中央政府作为国家治理的最高核心，掌握着“行政决策权”、“财政支配权”、“干部任免权”(本文简称其为“行策权、财政权、治官权”)，并通过行政分权逐层下放，形成了从上到下的政府治理系统，行政层级越低的政府，在“行策权、财政权、治官权”方面的话语权越小、控制力越低。基层政府在宏观及中观的公共政策制定中，在宏观及中观的财政投入分配上①，都缺乏与上层进行平等磋商的能力。这在一定程度上导致基层民众难以形成促进治理改革的主体感，对城乡统筹发展战略的实施缺乏应有的积极性；加之，基层民众大多只关注私人利益、视野局限、目标分散，这种一盘散沙的天然特质，使得将基层社会有效组织起来的难度较大，也就更加难以培育“市场”与“社会”的主体角色意识。

(二)难题之二：城乡并治原则指导下的市县同质性行政管理体制尚未建立。

目前我国行政管理体制是中央—省—市—县(区)—镇(乡)五级体制，其中，市管县制被证明为再次强化了城乡二元分治。“市”一级管理者由于任期限制、业绩约束与晋升动机，对地方治理的关注点在于发展“工业化”与“城市化”，以农业为主的“县、镇、乡”成为给工业化、城市化提供便宜土地、丰富资源与廉价劳动力的被索取区，而不是重点扶持、大力资助的促发展区。因此，立基于“市管县”制，在我国这种典型的压力型体制中，“市”通过财政截留等方法，让县(镇、乡)得不到省级政府的全部支持，一定程度上成为遏制县(镇、乡)发展的枷锁。[2]

(三)难题之三：倾斜城市的行政、市场、民众行为的激励制度尚未改变。

实施城乡统筹发展战略就是要实现“工农产业协调发展”、“城乡社会共同进步”，但要扭转旧的倾斜城市的行政与市场行为，必须先制定新的行政与市场的激励制度，以引导社会民众与基层政府，避免农业、农村与农民在现代化进程中被进一步边缘化。但在目前，对农村的重视仍缺乏有效的制度诱导，从政府方面来看，市县级政府在GDP考核制度下，为快速追求显性政绩、获得提拔晋升，往往以城市为工作重点，而忽略了三农发展与城乡民生改善，一些市、县、镇(乡)政府忙于招商引资、发展工业企业，对农村发展难题采取“被动挤牙膏”式的工作投入，对农村自治事务采取“和稀泥”式的指导管理；从市场方面来看，由于城乡市场尚处于分割状态，市场监管不足，各种投机行为与不法经营行为频发，一些不法商贩利用农村、农民在科学技术、卫生教育、社会常识、权益表达等多方面的知识缺乏与观念落后，挣昧心钱、发坑农财；从民众方面来看，城市优先发展让城市居民积累了一定的优越感，对农民工的态度比较矛盾：一方面城市发展需要大量的廉价体力劳动者，这使城市居民得益于农民工的劳动与付出；另一方面，农民工的无序涌入，导致城市过载、治安变差、环境恶化，城市居民也感受到了因城乡差异而导致的公共福利损失。而农村发展落后，让农村居民备受经济贫困与思想落后的困扰，一方面，其向往城市、依赖城市，但城市尚不能为之提供完全迁入的条件与资源；另一方面，其又依赖土地、难离农村，但却已不安心于农业生产与农村生活，在城市与乡村之间徘徊，青壮年大量外出务工形成的“空心村”、“老幼村”等，制约了乡村的进一步发展。

(四)难题之四：城乡一体化原则指导下的城乡基层自治制度尚未并轨。

目前城乡基层社区自治制度仍是城乡分治的制度设计，乡村基层社区自治采用的是村民委员会组织，由《村委会组织法》规范，其规定了村委会的组织性质是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”；城市基层社区自治采用的是居民委员会组织，由《居委会组织法》规范，其规定居委会的组织性质是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。②从两个《组织法》的相关条文可以看出，村委会、居委会性质与职能并不相同，《村委会组织法》规定村委会的职能为：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展”，这一点与居委会不承担任何经济管理职能具有很大的不同，而职权设计是决定治理效能与质量的关键性因素。

目前纯农村型社区由村委会治理，但村委会主要忙于村内的经济建设，为村民提供社区公共服务的精力明显不足，且由于经济事务牵绊，村干部与村民的关系结构复杂。而城乡结合型社区，大部分完成了“村改居”，但有部分社区并没有真正按照居委会的治理模式运作，以东莞市虎门镇为例，虽然“村改居”在形式上已全面完成，但实际上只是换了社区自治组织的牌子，“村改居”后的居委会，10年来在选举时仍使用《村委会组织法》，日常运作仍然是村委会的治理模式，这就使得社区治理质量提升较慢，向城市社区转型的内在激励不足。而纯城市型社区目前都是由居委会治理，治理质量是三类社区中最高的，但也存在一些问题，如居委会工作人员以基层政府招募聘用为主，属于本社区居民的比例非常低，③而形成鲜明对比的是村委会成员100%是本社区的居民，这种人员嵌入性的差异对治理质量也影响很大：一方面是村委会工作人员对社区的居民非常熟悉，工作责任感强、行动影响力大，而居委会工作人员对社区居民不太熟悉，工作责任感与行动影响力就弱化了很多；另一方面，它也导致居委会、村委会在工作人员的选拔、使用、考评、培养、流动、激励多个领域制度设计也存在差异，使得城乡基层社区管理人员在工作能力、文化程度等方面呈现出明显的城乡阶梯差异，且人员流转互动缺乏可能性，使得城乡基层治理质量在“质”与“量”方面都存在显著的差异。

二、政府治理与社会自治在城乡基层空间的现实融合

城乡差异不是单纯的空间差异，而主要是经济、政治、行政、文化等多层面的差异，是人为的割裂与分离。其实，城乡在经济、政治、行政与文化上本就应是一个统一的空间。

在城乡基层空间里，每个单一个体的生活是城乡社会最微观、最基本的生活，而全体民众的生活则是由每一个人的微观生活进行叠加后的复杂综合，虽然可以划分为经济、政治、文化等领域，或界定为市场与社会，但却始终是无法绝对细分与人为割裂的。所以，一个人的生活事件不能得到及时解决，就有可能演化为全局性的大事件。如果政府与社会能够抓住每个人的关键性的生活事件、妥善及时解决，就可以把大的社会问题解决在萌芽状态。

在现实中，城乡基层社会的公共空间与私人空间是始终紧密交织在一起的，国家在地方的自上而下的“政府治理”已与社会自下而上的“自我管理”自然而然地连接在一起，政府与社会的合作，就成为“必然”与“必须”，即在城乡基层空间里，政府治理与社会自治都必须完美拟合。所以，中央提出构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理新格局”既是对基层社会管理的科学描述，也是基层治理现代化的奋斗目标。

在城乡基层空间里，政府在公共治理中应担任主角，因为政府的优势是拥有权威的统筹职责、规划权力及强大的财政资源、执行体系，更适合在基层公共空间管理中发挥主导，通过提供城乡一致的高水平公共行政服务质量体现其价值，并不断改革自我运行机制，扩大社会与公共政策决策的参与；而社会在民众自治、市场自律中应发挥重要作用，因为社会的优势是满足直接、微观的需求，其更适合在基层私人自治中发挥功能，以满足城乡居民具体化、多样化的利益偏好，提高自治自律水平。

“政府”与“社会”这种基于组织资源禀赋与功能特点的合理分工，来源于两者本就是不可分割的同一体的本质，促进城乡统筹发展的战略实施，要求政府与社会都应形成开放的学习态度与相互尊重的品格，既要有要求对方不断进步的诉求，又要有主动改革与发展自我的勇气，将制度资本增值与社会资本增值结合在一起，实现彼此之间互动的良好拟合与效率的帕累托改善。

城乡基层空间作为所有问题集合的终极空间，城乡各种利益竞争与表达行为交织，城乡居民身份转变与心理诉求交织，要执行好中央制定的城乡统筹发展战略，需要通过地方治理变革在基层空间实现，所以基层治理创新是突破口与奠基石，“政府—社会”的协同善治，必须在这个空间内完成与实现，才能促进城乡统筹发展。但仅仅变革基层，是无法发挥治理变革的改善效能的，需要从国家治理的运行机理层面进行全新的功能重塑，从中央到地方，通过按类分权的思想完成一个系统性的“行策权、财政权、治官权”的重新配置，以“顶层制度变革+基层协同建构”来推进国家治理的现代化。

三、国家与地方治理的机理性创新：“政社协同+治权三分”

城乡统筹发展是我国全面现代化进程中的重要历史任务，针对城乡二元问题而进行的制度变革是现代化最重要的推进力量。要促进城乡统筹发展，可针对所面临的难题进行各个突破：一是要改变地方各级政府之间、基层政府与社会民众之间的权力分配状态与绩效考评机制，在政府不同层级之间建立科学的绩效互评机制、人员上下调迁制度与决策参与制度，建立民众对微观、中微观公共政策决策的参与制度、对基层政府的绩效评估制度；二是可考虑取消市管县体制，实现市县同质的行政管理，增加县、镇(乡)两级政府在三农发展与农村公共服务方面的投入能力与决策权力；三是要建立新的行为激励制度，改变地方政府、市场、民众的行为偏向，将只关注城市、工业发展的行为扭转为以工农、城乡共同发展为行动选择；四是要统一城乡基层自治质量，建立长期有效的城乡民众自治模式，给予社会、市场以广泛参与政府公共决策的制度平台。

此外，由于制约我国城乡融合的核心问题是长期城乡分治的行政管理制度与社会管理制度，因此，有必要建立城乡同一的“政社协同治理”制度[3]，以中央到省级的行政决策权、财政支配权的组合性改革，推动省域下的地方治理变革。而其核心是在中观与微观治理层面对“治官权”与“治民权”进行全新的分配，建构现代、科学、和谐的地方治理新格局。

其中，从中央政府到基层政府之间，主要是行使“治官权”以调动公务人员实施治理的积极性；而国家对社会的管理，只有通过最基层政府与民众的直接互动，才能实现“治民权”的行使。在现实中，“治民权”可细分为以下三方面：一是国家对社会的监管权与动员权，如法律实施、行为约束、征税征兵等，是国家与政府作为公共契约人的基本价值之所在，是全局性公共服务的执行基础，不应该、也不能下放；二是社会公共事务管理权，如社区治理、法律援助、行业管理、资质认证等，是促进社会秩序与健康发展的事务权；三是公共福利物品与服务供给权，如社区服务、公民福利发放、社会救济、地区民众特需服务等，是促进社会公平与维护人权的事务权；后两种权力又可概括为“治事权”。“治事权”的行使与城乡基层的具体性、多样性紧密联系，基层政府无法独立承担。所以，国家与社会(及市场)应允许社会、允许市场参与供给公共服务、培育社会组织提供公共服务、提高城乡社会自治能力，其具体的机理性变革应是：

首先，中央政府从上到下掌握好“治官权”与“治民权”，从基层政府向上逐层让下级政府适度分享治官权(通过对上级的工作绩效评估、治理行为评价、向上推荐人员等途径)，并通过由省级政府向市、区(县、镇)基层政府逐层下放治民权(通过财政转移支付、行政审批改革、行政决策参与等途径)。其次，在最基层政府的治理中将“治民权”中的“治事权”分离出来，半委托或全委托给社会与市场，在“社会公共事务管理权”领域，可实行半委托方式，即主要管理人员由政府掌控，但具体运行由社区组织完成；而在“公共福利物品与服务供给权”领域，可实行全委托方式，以政府购买、社会组织与市场合作供给的方式完成；再次，强化民众对于基层政府人员的工作绩效评估权、治理行为评价权，并逐层加强下级政府对上级工作的评估权与对本级人员的推荐权，以确保能将为民服务的优秀官员从最基层逐步推选上来；这样，从最下层向上的“推荐权+评估权”与中央政府从上到下的“治官权”相结合，就形成了一个完整的关于政府绩效评估与人员选拔的“国家⟺社会”协同治理运作的闭环，可有效促进国家治理的现代化。[4]

这个机理性变革涉及国家到地方的全部治理空间，要从中央到省级进行“行政决策权”、“财政分配权”的重新配置，并在最基层治理空间实现“治官权—治民权—治事权”的“治权三分”，真正建立“政府—社会—市场”多元治理的网络结构，即政府通过改革自我，逐步与市场、第三部门、社区自治组织分享治理权力，通过与经济组织、市民社会的合作治理实现公共福利的最大化，这样，在基层空间里，就可以充分发挥经济组织的效率追求、成本优势，发挥社会组织在社会管理中的比较优势、专业化能力，既提高了基层公共服务的质量与效率，还减少了政府组织与国家机器面临的政治风险，也就能够通过改善城乡基层治理质量而不断地促进城乡统筹发展。

国家到地方治理制度的机理性变革对城乡统筹发展的促进效能如图1所示，在变革中，中央政府提供顶层制度设计，同时对地方政府行政体制与基层社会管理体制进行创新，让城乡居民享受一致性的公共行政服务与自治管理服务，并通过治民权与治事权的适度分离，在基层空间建立政社协同治理机制，让社会与市场在科学的制度框架内广泛地参与到地方治理中来，进而逐步推进城乡同质的地方善治。

图1 . “政社协同+三权分任”对城乡统筹发展的促进机理图

注释：

① 本文所指的宏观层面为全国层面，中观层面为省域层面。

② 参见《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国居民委员会组织法》，其中《村委会组织法》为2010年10月28日最新修订颁布实施，参见中华人民共和国中央政府网站http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm；而现在使用的《居委会组织法》为1989年12月26日颁布、1990年1月1日起实施，据2015年的两会报道，目前已在全国调研的基础上形成了一个新的修订稿。

③ 本项目组在广东省8市的调查发现只有8.9%的居委会工作人员是本社区居民，而村委会的成员则100%是本社区居民。

[1] 贾海薇,巩玉涛.我国城乡统筹发展战略面临的制度生态困境及对策[J]. 西安交通大学学报(社会科学版)，2014,(2).

[2] 杨宏山.城乡关系与地方治理改革[J].北京行政学院学报,2012,(5).

[3] 蔡岚.协同治理：复杂公共问题的解决之道[J].暨南学报(哲学社会科学版),2015,(2).

[4] 王升平.内涵、作用逻辑、路径: 政治哲学视域中的国家治理体系与治理能力现代化论析[J].广东行政学院学报, 2015,(1).

：王升平

2016—03—28

国家自然科学基金面上项目《城乡统筹发展进程中的基层治理重构与社会管理创新研究——基于广东省探索实验的分析》(编号：71273094)；广州市哲学社会科学一般项目《广州城乡统筹深度发展中的基层治理结构变迁》(编号：14Y12)；国家自然科学基金面上项目《地方治理变革中的社会风险防控与社会资本培育——以广东省为研究空间》(编号：71673091)。

贾海薇(1972—)，女，陕西西安人，华南农业大学公共管理学院教授，主要研究方向为地方治理与政府改革；张玉(1969—)，女，云南昆明人，华南农业大学公共管理学院教授、院长，主要研究方向为地方治理与公共政策。

D63-3

A

1008—4533(2016)06—0031—05

10.13975/j.cnki.gdxz.2016.06.004