苏世燕, 杨俊孝

(新疆农业大学管理学院,新疆 乌鲁木齐 830052)

基于利益相关者视角的耕地保护生态补偿机制探析

苏世燕, 杨俊孝*

(新疆农业大学管理学院,新疆 乌鲁木齐 830052)

运用定性分析法在分析耕地保护相关利益主体损益关系的基础上，探讨耕地保护生态补偿作用机理及我国耕地保护生态补偿实践中存在的问题。分析指出生态保护和补偿可以通过人工干预加速耕地生态系统功能的恢复，以达到生态系统的良性循环。并进一步提出了建立耕地保护生态补偿机制的具体措施：明确被征耕地生态补偿的范围和内容，调节好相关利益主体损益分配；强化公众的耕地保护意识，建立耕地保护生态补偿社会共担机制；建立多元化的耕地保护生态补偿方式，拓宽耕地保护生态补偿资金筹措渠道；建立耕地生态价值损失考核体系，推进耕地保护法治化进程等。

耕地保护；生态阀值；生态补偿机理；生态补偿机制

耕地作为重要的人工生态系统，具有给人类提供农产品的生产功能，涵养水源、调节气候、防风固沙的生态功能，休闲娱乐的景观功能等[1]。因此，正确、合理地认识耕地资源的价值对保障我国粮食安全，解决耕地质量下降、农业生态环境等问题具有重大意义。

由于我国耕地保护机制不够健全，学者的研究侧重点主要集中在耕地价值和耕地保护效益测算、耕地发展权价格补偿以及补偿标准的探讨等方面。王万茂等认为农地(耕地)资源具有重要的生态价值和社会价值,应根据其价值给予补偿[2-3]。李恒哲等分别采用收益还原法、分解求合法、价值质量评价法等计算耕地资源的经济产出价值、社会保障价值、生态服务价值，并基于此提出耕地价值评估体系[4]。杨帆等尝试将耕地资源的非市场价值纳入耕地保护补偿分区的影响因素，运用补偿标准调整耕地需求量进而倒推补偿分区，测算资金在区域内封闭运行时各地区耕地保护补偿或受偿金额[5]。朱新华等以外部性理论为依据，从耕地保护和粮食安全的角度出发，提出耕地保护的外部性补偿机制[6]。李文华等从中国农业资源与环境可持续发展战略角度提出建立耕地生态补偿机制，设立农业资源红线[7]。李效顺、臧俊梅等从耕地(农地)征用补偿角度出发，认为农地征用补偿除了应对农民的生存权价格与农业生产资料价格给予补偿外，还应对粮食安全价格、生态安全价格和农地发展权价格等给予补偿[8-9]。奉婷等从耕地保护补偿机制的构建角度出发，认为基于发展概率差别化的耕地保护经济补偿是协调现阶段土地利用规划不公平性的经济手段，实践中耕地保护补偿机制的构建应注重与土地规划用途管制的衔接[10]。杜继丰等从耕地补偿标准和资金分配角度分析指出耕地保护补偿金的配置应从省级补偿开始，在兼顾土地利用效率及区域主体功能定位的基础上，采用自上而下的路径配置到末级实施单元[11]。程子良、朱兰兰等从农户这一耕地利用的微观主体角度来研究耕地生态补偿，认为经济补偿可以明显增强农户保护耕地的积极性[12-13]。

综合前人研究可知，学者多基于某一层面或某一点来研究该选题，系统地从耕地保护生态补偿利益相关者的角度探讨生态补偿机制的研究较少。2016年，《关于健全生态保护补偿机制的意见》指出，要健全生态保护补偿机制，促进保护者和受益者良性互动，调动全社会保护生态环境的积极性。因此，本文基于耕地保护生态补偿相关利益主体的损益关系进行耕地保护生态补偿机理分析，探讨我国当前耕地保护生态补偿实践中存在的一些问题， 以期为耕地保护生态补偿机制的建立提供对策建议。

一、耕地保护生态补偿利益相关者分析

补偿利益双方分析应清晰地确定谁是补偿的支付者与谁是补偿的获得者，明确耕地生态价值补偿双方的责任关系[14]。耕地资源的稀缺性和公共物品属性决定了耕地资源必须通过国家宏观调控才能达到经济效益、生态效益和社会效益的平衡。

(一)耕地保护生态补偿相关利益主体

本文研究的耕地保护生态补偿相关利益主体主要分为3个层面，即耕地保护生态补偿受益者、耕地保护生态补偿利益受损者、公共主体利益分享者。

1.耕地保护生态补偿受益者。耕地保护生态补偿受益者又称为补偿费用的支付者，即享受到耕地保护外部性所带来的收益，理应支付补偿的一方。其主要包括以下3方主体：(1)中央政府。耕地资源具有多种用途及功能，其中最主要的功能是粮食生产功能。中央政府承担着国家粮食安全和生态安全的重任，因此必须推行相关政策以确保粮食安全、社会稳定和生态系统的可持续发展，而这些政策的执行必然会影响到部分群体的利益。中央政府作为国家全局和整体利益的代表，有义务也有责任向合理利用耕地、维持农业用途、为保护耕地作出贡献的个人、组织以及地区支付补偿，以补偿其损失，保障当代人和子孙后代的利益。(2)地方政府。地方政府是地方生态补偿的实施主体和责任主体，有建立本辖区内耕地保护生态补偿机制，配合中央政府实施生态补偿政策的责任。从区域角度看，地方政府在辖区内拥有话语权和决策权，寻求地方经济发展获得财政收入是地方政府的目标之一，但地方政府在经济发展过程中不可避免会和生态保护产生一定冲突，如建设用地占用耕地、产业发展带来负外部性等会破坏农业生态环境，因此，地方政府有责任向保护耕地的所有者和地区支付补偿。(3)非农产业部门。本文所说的非农产业部门是指除农、林、牧、副、渔以外的从事生产经营活动要占用一定数量的土地或者所从事的经营活动会对耕地环境产生不利影响的部门，如部分乡镇企业、交通运输业、建筑业等。这些部门在享受土地资源带来的巨大收益的同时对耕地产生诸多影响，轻则影响耕地现状，重则对耕地的质量、可持续利用等产生重大威胁。因此，非农产业部门作为直接受益者应向耕地的产权主体或者承担耕地保护行为的主体支付一定费用，以弥补其损失，调动其保护耕地的积极性。

2.耕地保护生态补偿利益受损者。耕地保护生态补偿利益受损者又称为补偿费用的获得者，即合理利用耕地，维持农业用途，为保护耕地作出贡献的一方。其主要包括：(1)农户和农村集体经济组织。在现行的家庭联产承包责任制中，农户是耕地(农地)利用的最基本单位，在耕地利用过程中，农户通过投入生产资料和劳动力获得农产品产出和收入。但由于耕地资源的稀缺性和外部性，在耕地资源的深层次开发利用过程中，大部分收益被土地开发商获取，而农户和农村集体经济组织只获得较少的收益。且农民在耕作时承担了部分管理和保护耕地生态环境的责任，不仅为社会公众提供农产品，也提供耕地生态系统所带来的净化空气、涵养水源、美化生态环境等生态效益[15]。农户和农村集体经济组织为保护农地生态环境使其部分权利受到限制，在一定程度上造成其权益受损。因此，农户和农村集体经济组织作为承包地的产权主体应该获得一定补偿，以调动其保护耕地的积极性。(2)超额承担耕地保护责任的地方政府。在大部分粮食主产区，地方政府虽然不是耕地的产权主体，但却承担着严格的耕地保护重任，耕地保护政策致使这些地区很少获得土地出让收入和税收收入，还要负担高昂的耕地生态保护成本，而耕地保护所带来的社会效益和生态效益为全社会所共享。因此，粮食主产区地方政府和超额承担耕地保护责任的地方政府有权利得到相应的耕地保护生态补偿，以补偿其机会成本和土地收益，形成耕地保护的社会共担机制。

3.公共主体利益分享者。公共主体利益分享者是指由于某区域的耕地保护而享受到耕地保护经济福利、社会福利和生态福利的区域。生态环境是一个有机联系的统一整体，耕地生态系统作为农业生态系统的重要组成部分，对其生态功能的建设和保护不仅可以改善该区域的生态环境，还对整个国家乃至世界的粮食安全和生态安全的保护起到重要作用。由于不同区域的经济发展水平和生态资源禀赋存在差异，所享受到的耕地生态保护福利则不均。因此，受益主体应向保护主体提供适当的补偿，经济发达地区应给予经济欠发达地区一定补偿，以实现利益共享，体现社会公平。

(二)耕地保护生态补偿实践中利益相关者之间的冲突

社会化大生产的发展使社会分工日益细化，但人类欲望的无止境与资源的稀缺性造成众多利益主体之间的利益追求互相交织、重叠和竞争，耕地保护生态补偿实践中利益相关者之间随之产生大量利益诉求与矛盾冲突。

1.耕地保护利益主体的利益诉求。利益诉求是指一定的社会集体、组织或个体为获取自身生存、发展而对经济、地位和权力的申诉与请求。具体从以下3个方面分析：(1)中央政府。中央政府是全体人民的代表，其目标是发展经济、维护社会稳定、保护国家安全。中央政府的土地政策是为了保证粮食安全和耕地资源的可持续利用，追求经济效益、生态效益和社会效益的最大化，因此，中央政府会根据经济社会发展目标来制定土地政策，并采取相应的经济、法律、行政、技术等手段来保证土地政策的顺利实施。(2)地方政府。地方政府是中央政府土地管理的代表，代表中央政府执行土地政策，其目标是实现区域经济利益最大化。土地财政是地方财政的主要来源，因此，地方政府会利用其在辖区内的行政力量采用各种手段来获取最大经济利润，以保证自身发展目标的实现。(3)农户和农村集体经济组织。土地是维系农民生产生活的纽带，我国自实行家庭联产承包责任制以来，农户对承包地享有使用、收益及部分处置权[16]。农户和农村集体经济组织是农地利用的微观主体，也是耕地保护利益相关者中话语权较小的群体，其最大利益诉求是增加收入和实现自我发展。(4)超额承担耕地保护责任的地方政府及地区。近年来超额承担耕地保护责任的欠发达地区与较少承担耕地保护责任的发达地区(公共利益分享者)之间的经济发展差距正在逐渐扩大，矛盾也越来越突出，因此，超额承担耕地保护责任的地方政府的主要目标是提升地区生产总值，扩大财政收入。

2.耕地保护利益主体之间的矛盾冲突。耕地资源的稀缺性和公共物品属性决定了各利益相关者围绕耕地保护生态补偿会产生严重的利益冲突。(1)政府部门作为实施耕地保护政策的责任主体，一方面希望达到修复生态系统，改善农业生态环境的目的，另一方面又必须确保财政收入来源稳定，提高地区经济发展水平。但生态补偿的经济效益与生态效益的实现需要一定时期，难以在短期内实现。(2)农户作为理性的经济人往往追求自身短期利益最大化，如大多数农户倾向于通过加大化肥、农药的用量以确保产量。因此，耕地保护生态补偿实践中要落实耕地保护目标，就必须规范农户的土地利用行为，化解耕地保护目标与农户短期利益的冲突。(3)中央政府、地方政府、农户以及超额承担耕地保护责任的地方政府及地区在追求经济增长和保证稳定发展这一大目标上一致，但是在由此带来的损益分配方式上容易产生矛盾和冲突。

二、耕地保护生态补偿机理分析

(一)生态补偿机理

大自然是一个开放、相互交错的具有自我调节功能的复合型生态系统，而生态系统的一项重要特征就是在外力干扰和内在组织机制作用下，沿着均衡轴在涨落-均衡-再涨落-再均衡的过程中朝着种类多样化、结构复杂化和功能完善化的方向演化[17-19]。受外力干扰程度不同，生态系统将出现自我修复、需要人工辅助修复和系统崩溃等3种类型。毛峰等借用熵增定律将人类活动对生态环境的干扰分为4种类型(图1)[17]。

图1的4条曲线表示不同时期的外来干扰和内在熵增情况，虚线表示生态阀值，外界破坏程度越强，生态系统的自我恢复能力越弱。其中，B和D这2条曲线表示外来干扰造成的生态破坏程度没有超过生态阀值，在生态系统的自我修复范围内，最终生态系统依然可以循环演化；C曲线表示外来干扰导致生态环境承载能力超负荷，但经过一段时间的保护或者人工补偿，生态系统的自我修复机能得以恢复，外来干扰和内部无序引发的熵值开始递减；A曲线表示由于人类活动导致严重的生态环境破坏，加之无任何保护和补偿措施，生态系统熵增呈急速增加趋势，最终导致生态系统趋于崩溃，威胁人类生存。

假定由生态系统内部无序和人类活动外部干扰导致的熵增与生态系统的自我修复能力耦合在一个平面，用图2表示。笔者根据图1中各曲线的焦点将生态系统的演化状态分为3个阶段，用Pi表示生态系统演化阶段的状态,P0表示生态系统在未遭到人类破坏时的生态阀值点，P1、P2分别表示生态系统开始失衡的触发点和生态阀值临界点，R表示生态系统可不借外力自我修复点。B、D曲线表示外来干扰造成的生态破坏程度尚在生态系统自我修复能力之内，因此，P0≤Pi≤P1表示可恢复阶段，在该阶段人类对自然环境的破坏尚在生态系统可自我修复范围之内，基本无需进行补偿和物质能量输入就可维持生态系统的可持续发展；P1≤Pi≤P2表示新的平衡阶段，在该阶段由于人类活动导致资源环境承载超负荷，生态系统的自我调节能力低于其熵值，生态系统遭到破坏，但在该阶段倘若能及时采取合理有效的措施进行保护和补偿，在一段时期内生态系统能逐渐恢复能量循环，最终形成新的平衡状态；Pi>P2表示生态系统完全被破坏，生态阀值超过临界值，生态系统崩溃且较难恢复，即使进行补偿也将付出巨大代价且收效甚微。

(二)耕地保护生态补偿机理分析

耕地是人类生产生活的物质基础，但多数生产者追求短期经济效益，农药、化肥和地膜的过量使用以及一些非农生产导致土壤盐碱化、重金属化、农药残留以及白色污染等问题日益突出。由图1和图2可以看出生态补偿存在滞后性，一般是事后补偿，而耕地资源的性质决定耕地保护生态补偿必须找准根本点，尽早规划、逐步治理，最大程度减少对耕地生态环境的破坏，尽快达到新的生态系统平衡点，防止生态系统崩溃。

国内有学者将生态补偿分为两方面的内容，具体包括：(1)直接作用于生态环境的补偿——生态恢复，即通过人工或半人工的手段恢复受损的生态系统功能[20]；(2)间接作用于生态环境的补偿——经济补偿，按照“谁保护，谁收益；谁污染，谁付费”的原则，使生态保护行为的外部成本内部化，从而达到生态保护的效果。人类从事农业生产活动历史悠久，对耕地生态系统已造成一定程度的破坏，可以通过生态补偿来促使耕地生态系统达到新的平衡。本文基于前人研究成果指出，耕地保护生态补偿是一种通过调整耕地生态环境的保护、建设和开发利用中各相关主体的利益关系，使得生态环境的保护、建设和开发利用行为的外部效应内部化，从而使农业生态环境过度开发和破坏的行为得到遏制，激励耕地生态保护与耕地生态系统平衡状态的维护和改善，实现耕地生态系统良性循环的手段或制度。因此，要尽早建立耕地保护生态补偿机制，通过政策手段、法律手段以及经济手段调节好各相关利益主体之间的利益关系，均衡耕地保护责任及耕地保护利益分配，强化社会公众的耕地保护意识和耕地保护积极性，激励各利益主体尽可能减少在耕地开发、利用第一阶段的生态服务功能损失，使P0≤Pi≤P1，缩短生态系统自我修复的时间；同时，通过采取合理有效的生态补偿措施，如生态奖补、法律规范等人工干预手段约束各利益相关者的耕地利用行为，加快耕地生态系统功能的恢复速度，但该阶段需要花费一定的时间和代价，才能使耕地生态系统建立新的平衡状态。因此，第二阶段的生态补偿至关重要，一旦出现Pi>P2的情况，则表示生态阀值超过临界值，人类社会可能会因此付出惨重的代价。

三、耕地保护生态补偿实践存在的问题

近年来，各地的耕地保护补偿实践为我国耕地保护生态补偿机制的构建提供了重要启发，特别是在重视农户耕地保护意愿、提高耕地破坏和占用行为的成本代价以及基本农田保护等方面效果突出，但就实践情况来看仍存在以下4个方面的问题。

1.非农用地增加，土地征收过程中的耕地保护生态补偿缺失。随着城市化进程的推进，我国大量耕地转为非农建设用地，这些耕地转为建设用地后由于价格差带来高收益，但同时也导致巨大的环境问题[15,21]，如土壤有机质流失、生物多样性破坏、耕地重金属污染等。然而，由于当前土地征收收益分配政策的不健全，耕地用途变更后土地增值收益多数转向建设者和开发者手中，因此，学者们的研究主要集中在失地农民的生产、生活以及社会保障等方面，却较少涉及将耕地资源的生态价值补偿纳入土地征收过程这一方面，并且各地的耕地保护生态补偿实践也很少涉及耕地征收后的生态补偿问题。

2.各利益主体之间损益分配不均，耕地保护未形成社会共担机制。受传统思想影响，部分社会公众持有先占先得的观念，认为对占有物有绝对的支配权和无偿获得相应收益的权利并且不需支付任何费用[22]。因此，在这种观念支配下，该群体耕地保护意识较低，往往只考虑眼前利益而忽视长远利益。同时，由于法律不够健全、宣传不到位等使得许多社会公众认为耕地保护主要是政府和部分地区的责任，从而导致耕地保护未形成有效的社会共担机制，各利益主体之间的矛盾冲突不断加剧。

3.补偿方式单一，补偿资金来源有限。目前，我国的耕地保护补偿主要以政府为主导，但是耕地保护的社会成本巨大，单靠政府承担耕地保护补偿责任，缺少市场调控和社会公众参与，不利于耕地保护生态补偿机制的构建。如成都等地建立的耕地保护基金存在养老保险与耕地保护损失补贴相混淆的问题，浙江、佛山等地对农户的补偿资金分散，很难取得预期效果。同时，我国耕地保护补偿资金目前主要依靠中央财政拨款及地方各级财政资金支持，而地方政府的财政资金很大一部分来源于土地财政收益，难以保证长久稳定的补偿资金来源。如上海、江苏等地采取的耕地保护补偿方式对地方财力要求较高，很难在全国推广。随着市场经济的发展，耕地保护生态补偿的成本将越来越高，如果依然按照当前的方式获得补偿资金来源，一定程度上将会激发地方政府的土地征收权利，最终导致恶性循环，耕地保护生态补偿体系将难以建立和维系。

4.耕地生态价值损失考核系统尚未建立，耕地保护生态补偿立法体系有待健全。耕地生态系统修复及治理是一个系统工程，需要每一步骤的协调与配合。完善的耕地保护生态补偿体系的建立要有相配套的耕地生态价值损失考核系统，但在各地实践过程中这一环节恰恰缺失，导致耕地保护生态补偿标准混乱，补偿工作受阻。同时，有法可依是推行一项政策措施的保障，但目前我国在耕地保护生态补偿方面的相关法律体系尚未建立健全，耕地保护生态补偿的补偿主体、补偿客体、补偿标准、补偿对象和补偿期限等缺乏明确的规定和操作性强的法律依据，这成为我国耕地保护生态补偿的短板，导致在实际操作环节补偿工作难以有效开展，严重影响了补偿工作的进度。

四、结论及建议

本文分析得出，耕地保护生态补偿的利益相关者主要包括耕地保护生态补偿受益者(中央政府、地方政府、非农产业部门)、耕地保护生态补偿利益受损者(农户和农村集体经济组织、超额承担耕地保护责任的地方政府)和公共主体利益分享者。生态保护和补偿可以通过人工干预加速耕地生态系统功能的恢复，保证生态熵增值维持在耕地生态系统自我修复和可恢复阶段，以达到生态系统的良性循环。因此，通过建立切实有效的耕地保护生态补偿机制来调整各相关主体的利益关系，使得生态环境的保护、建设和开发利用行为的外部效应内部化，从而有效遏制农业生态环境过度开发和破坏的行为，激励耕地生态保护和耕地生态系统平衡状态的维护和改善。为更好地建立耕地保护生态补偿机制，保证耕地保护生态补偿工作有效开展，建议主要从以下4个方面进行完善。

1.明确被征耕地生态补偿的范围和内容，调节好相关利益主体损益分配。通过建立专家小组对征收和占用耕地(农地)的价值(经济价值和生态价值)进行考量，按照“谁破坏、谁治理、谁赔偿”“谁受益、谁补偿”“谁保护、谁有偿”的原则，向耕地产权主体支付相应的耕地保护生态补偿费，最大限度地保证被征收耕地产权主体利益分配的公平性以及兼顾耕地生态系统的外部性。同时，在补偿过程中应按照征收区域实际情况采用因地制宜的补偿方式，向耕地产权主体支付相应的耕地保护生态补偿费。

2.强化公众的耕地保护意识，建立耕地保护生态补偿社会共担机制。通过稳步增加耕地保护补贴，提高农业补贴额在农业增加值中的比重，突出农业补贴在地力培育、土壤整治等方面的效应，建立以绿色生态为导向的农业补贴制度，激励农户进行耕地保护；通过网络、电视、广播等媒介大力宣传耕地保护知识，使民众了解区域耕地资源及农业生态环境的现状，培养全民参与耕地生态保护的意识；鼓励民众积极参与耕地保护生态补偿制度的构建，对耕地保护生态补偿的标准、补偿方式等进行民意调查或举行听证会，以提高民众的参与度以及耕地保护的积极性。

3.建立多元化的耕地保护生态补偿方式，拓宽耕地保护生态补偿资金筹措渠道。要建立多元化的耕地保护生态补偿方式，除资金补偿外可进行实物补偿，由中央政府或耕地保护收益区向耕地保护区提供种子、化肥、农机等实物来分担耕地保护成本，也可进行技术补偿，如由东部经济技术发达地区向耕地生态保护区提供技术和管理经验指导等。要拓宽融资渠道，可通过建立耕地资源保护税、耕地生态保护专项基金等来筹措耕地保护生态补偿资金；通过实施跨区域、跨行业合作政策(如横向补偿机制)，由粮食主消费区向粮食主产区支付耕地保护生态补偿费；通过调动社会公众(如企业、民间组织和环保团体等)参与来筹措耕地保护生态补偿资金，为耕地保护生态补偿累积更多的物质资源。

4.建立耕地生态价值损失考核体系，推进耕地保护法治化进程。损失考核是确定补偿标准的重要依据，一方面，应通过土壤检测、土地分等、卫星和雷达定位等来确定耕地生态功能的高低，建立耕地信息数据库，做好耕地生态价值损失评估，将评估结果与补偿标准的修订相结合；另一方面，可将耕地保护生态补偿绩效考核纳入政府绩效考核体系，定期对相关领导和政府官员任期内的地方耕地变化情况进行绩效考核。同时，要推进耕地保护生态补偿制度的法治化进程，必须明确补偿对象、补偿期限、补偿标准、补偿方式及实施细则，设立相应的监管机构，明确相关利益主体的权利与义务，真正实现耕地保护生态补偿有法可依、有法必依。

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(责任编辑： 林安红)

Analysis on ecological compensation mechanism of cultivated land protection based on the perspective of stakeholders

SU Shi-yan, YANG Jun-xiao*

(School of Management, Xinjiang Agricultural University, Urumqi, Xinjiang 830052, China)

After using the qualitative analysis method to analyze the relationship between the profit and loss of relevant stakeholders on cultivated land protection, it discusses the ecological compensation mechanism of cultivated land protection and the existing problems in the practice of ecological compensation of cultivated land protection in China. It indicates that the ecological protection and compensation can accelerate farmland ecosystem function recovery through human intervention to achieve a virtuous circle of ecosystem, and further puts forward specific measures to build the ecological compensation mechanism of cultivated land, including confirming the scope and content on the ecological compensation of cultivated land, adjusting profit and loss distribution of related stakeholders, strengthening the public′s protection awareness of cultivated land, establishing a social sharing mechanism for cultivated land protection on ecological compensation, establishing a diversified ecological compensation mode of cultivated land protection, broadening the financing channels for ecological compensation of cultivated land protection, establishing loss assessment system of farmland ecological value and promoting the process of rule of law in the protection of cultivated land, etc.

cultivated land protection; ecological threshold value; ecological compensation mechanism

2016-10-09

新疆维吾尔自治区科技计划项目(2016D07008)。

苏世燕(1991-)，女，硕士研究生。研究方向：土地经济与管理。

F301.21

10.13322/j.cnki.fjsk.2016.06.006

*为通讯作者。