单卫威　许丰泽

(中央财经大学法学院，北京　100081；北京国家会计学院，北京　100101)



关于我国现行存款保险法律制度的思考

单卫威许丰泽

(中央财经大学法学院，北京100081；北京国家会计学院，北京100101)

通过全面分析我国存款保险法律制度，从其出台背景出发，探究推出显性存款保险制度的原因，进而和我国长期存在的隐性存款保险相比较分析显性存款保险制度的优势，得出我国现阶段出台存款保险制度对我国未来金融市场的预期影响和潜在风险，最后从整个金融环境的改善和相关法律制度的建立出发，思考如何完善我国的显性存款保险制度，使其未来能够持续有效良性的运行，维护金融市场的稳定，保障存款人的权益。

存款保险；银行业；法律制度；存款人权益

存款保险制度是目前世界上大多数经济体用于维护金融市场稳定的重要工具选择，我国人民银行自1993年起开始着手研究我国的显性存款保险制度，在全面深化改革，促进经济市场化的大背景下，历时22年的酝酿，迈出我国金融市场改革的关键一步的《存款保险条例》在时代的期盼中由国务院发布，自2015年5月1日开始实施。本文正是基于该条例实施以来，从法学的视角出发做出相关思考与分析。

一、我国显性存款保险法律制度的出台背景

1.完善银行业退出机制，促进我国银行业健康发展的需要。随着我国人民的财富增长与日益落后的金融制度和投资渠道间的矛盾不断加深，我国银行业出现了“钱荒”、信誉下降、恶性竞争等不良现象。长期以来，我国人民对银行的认知是，无论哪家银行，尤其是国有性银行，均有政府资金作为担保，从而忽视银行本身的经营状况和面临的内外部风险。这一认知在我国改革开放逐步推进的过程中极易诱发银行业诸多的道德风险，导致资本充足率不足、银行过度扩张、管理者贪污及加大规模银行业务垄断等危机。同时，这些危机可能引起的银行破产在没有良好的退出机制的情况下，即便有政府资金作为保障，也会因为各种财产未能得到及时清偿形成巨额债务而使得存款人的权益受到损害，海南发展银行的倒闭案正揭示了这一点。[1]而适时出台的存款保险制度正是从法律上规范银行的经营行为，用市场这一双无形的手引导人们将目光聚集到银行自身的经营管理和日常运营中去，公平竞争，优胜劣汰。

2.利率市场化的背景下，维护存款人合法权益的需要。存款保险制度的出台意味着我国推进利率市场化的脚步正在加快，存款保险制度是未来全面放开利率的一次配套性制度安排，用市场约束来代替政府担保，是我国朝利率市场化迈出的坚实一步，其所象征的银行破产退出机制的预期完善消除了利率逐渐放开过程中的障碍，有利于解决利率完全放开可能引发的道德风险。这种道德风险包含两方面的内容：其一是存款人无视银行的经营状况，只凭借利息率来选择银行可能诱发的道德风险；其二是银行为了谋取高额存贷利差，过多从事高风险的业务和制定可能带来高风险的利率水平。[2]因此，存款保险机制及其相关法律制度完善能在利率市场化的浪潮下编制出紧密的金融安全网，为利率的渐进式开放铺平道路。

3.理顺政府与银行间关系，减轻政府财政支出压力的客观要求。央行多次利用再贷款、公开市场逆回购等方式向商业银行注入大量流动性，这最终将转化为中央以及地方政府财政的巨大压力。全面深化改革以来，党中央强调加大财政投入社会保障和民生安居等工程的力度，各种税收体制改革加快，人民税收负担逐渐减轻，不断加大的财政支出和减少的财政收入之间形成的赤字越来越大，亟需找到改善的出口，缓解银行业乃至整个金融市场的政府性开支成为必要。

二、显性存款保险制度与隐性存款保险制度的优势比较

隐性存款保险制度并非一种具体明确的制度，是在存款机构出现危机时，政府会采取某种形式保护存款人利益，形成公众对存款保护的预期，进而达到维护金融系统安全的目的，其多见于发展中国家或国有银行占主导的银行体系中。[3]隐性存款保险制度虽然曾经在维护金融体系总体稳定方面发挥着积极作用，却也在市场化改革不断深入的当下暴露出诸多弊端，不利于保障存款人的权益。

1.隐性存款保险制度不利于金融机构间公平竞争。我国的大型国有商业银行均由中央政府实施保障，央行作为最后贷款人的身份更是对国有政策性银行和四大国有提供诸多特殊保护，处置其不良贷款，使得国有商业银行迅速发展，拥有其他商业银行不可比拟的竞争优势和信誉。而地方性商业银行则由地方政府实施保障，虽然其在完善自身经营与服务水平方面做出了巨大努力，但地方政府可动用的资源远不如中央政府，这造就了我国银行业间不以经营水平和不良贷款率为衡量指标的不公平竞争。显性存款保险制度的全面性、强制性投保要求，使得股份制商业银行的信誉在一定程度上得到提升。[4]

2.隐性存款保险制度由于是一种全额保险，使得银行对自身风险监管放松，市场约束机制和调节机制得以遏制，许多机构为了逐利不惜以打“插边球”甚至违规操作为代价，造成巨额不良贷款漏洞，形成道德风险。而规定50万限额的显性存款保险制度虽然很难完全规避银行业间道德风险的发生，仍可以在一定程度上加强银行自我约束，促使其关注经营风险和管理水平，开放银行市场，使更多的民营企业和外资银行能够进入中国市场，参与公平竞争，分享改革红利。[5]

3.显性存款保险制度有助于形成有效的危机应对处理机制。最早于1933年建立的美国联邦存款保险公司由于其完善的制度设计，在建立之后增加了中小商业银行的竞争力，极大地降低了中小型商业银行在金融危机中倒闭的数量，对维护金融市场中投资人的权益和金融市场稳定发展发挥着积极的作用。尤其是2008年次贷危机爆发之时，存款保险制度的配套制度之一：建立“过渡银行”使多家破产银行被顺利接管，用市场化的方式化解了经济危机，保障存款人流动性减轻损失。[6]因此，隐性存款保险制度所暴露的低效率、随意性、隐蔽性的危机处理机制在一定程度上可以通过完善显性存款保险制度及其配套措施如银行业退出机制加以较好解决。

三、对《存款保险条例》的评议

1.担保主体包含所有存款类金融机构且投保具有强制性。强制性的原则主要基于市场化竞争中公正平等的要求，在非强制性投保的环境下，非私有金融机构的投保热情将远低于规模相对较小的中小型银行，从而加大了中小型银行的营运成本，诱发道德风险，造成非私有性金融机构和中小型金融机构间的不公平竞争。

2.参保存款仅限于存款保险机构吸纳的人民币存款及外币存款，而存放在同业间存款和自身高管人员在本机构的存款不在此列。同业存款之所以被排除在外是基于同业间业务相对高风险能更好的通过市场定价化解的考虑。存款保险制度的主要目的是保障存款人的权益而非商业银行的自身利益，这一规定将挑战以往不公平的同业竞争格局和“余额宝”等“准存款类金融机构”的安全性和合规性。

3.我国的显性存款保险制度实行最高偿付限额为50万元人民币的限额偿付，该限额针对同一存款人在同一金融机构所有被保存款本金和利息的总和。最高偿付限额一方面可以区别于以往政府提供的全额隐性担保，适当规避银行不当经营的道德风险；另一方面由于社会上财富的两极分化，一部分个人和相当多的企业的存款不能被覆盖到，这就进一步加强了分散化储蓄、多种投资方式相结合的政策性导向。

4.保险费率实行由基准费率和风险差别费率组成的差别费率制。各种投保机构的适用费率将有存款保险基金管理机构根据其经营状况和风险状况等因素加以确定。由两方组成的差别费率制一方面有利于监管机构适时根据不同的风险衡量利用费率调节不同投保机构的投保情况，进行风险提示；另一方面可以维持固定的保费收入，维持保值增值，应对突发性事件。这种费率模式满足了当前各金融机构发展不均衡的现状，促进金融机构公平竞争，加强风险管理，提高服务水平。

5.存款保险基金管理机构除担负着以较低风险维持存款保险基金保值增值的职责外，还应当履行自身存保、参与金融监管协调等职责，并与中国人民银行、银监会等金融管理部门建立信息共享机制。该机构将参与银行监督，获取投保机构风险评级等监督管理信息并适时向中央银行和银监会报告违法行为，通过调控费率对银行进行风险提示，完善银行业监管安全网。[7]

四、显性存款保险制度可能对我国银行业的影响和潜在风险

1.从宏观的角度看，存款保险制度将加大银行业的营业成本和合规成本，加剧银行间市场化竞争。[8]

一方面，保费的支出是任何投保机构都不容忽视的永久性经营成本，在整个银行业利润下行压力的情形下仍将对整个银行业产生不可忽视的影响。此外，由于存款基金管理机构按条例规定将同央行、银监会等监督管理机构一道承担部分监管职能，银行业将面临多出一个“监管机构”的新局面，乃至可能产生疲于应对“多头监管”的问题。[9]虽然银行存款保险制度有利于金融业的稳定，其带来的整个银行业更多的监管成本和银行类金融机构的合规成本仍引人思考。

另一方面，存款保险制度将加剧银行业的市场化竞争。其原因主要有三个方面，首先，银行业经营成本的加大将在一定程度上改变以前银行所谓放松的经营管理方式，加大各银行提升服务水平、改善经营管理的力度。其次，存款保险制度和银行业退出制度的不断完善将促进更多的民营企业和外资银行进入中国市场，不断深化的市场开放将使其局部分流传统银行的部分业务，加剧不同银行间的业务竞争。最后，在整个国内乃至国际经济下行的压力下，市场化角逐不断激烈，我国推出的显性存款保险制度将从制度上加大银行破产倒闭的可能性，也便利了银行间兼并重组的开展，日后并购和重组或有可能在中国银行业间发生。

2.显性存款保险制度的建立所造成的影响并非是单一的、静止的。[10]其可能在不同的时点和地区中造成不同的影响。

2002年4月，日本货币当局推出限额兑付的存款保险制度之时，出现了存款由中小型银行向大型商业银行转移的“存款搬家”现象，减少了中小型银行的市场份额和存款水平，短期内加大了中小型银行参与市场竞争的难度。[11]短期来看，由于建立显性存款保险制度之初日本居民与中国居民有着相似的风险偏好，在选择存款银行时将更多的关注银行的流动性风险而非经营风险，所以推测短期内我国银行业整体的存款规模的提升将减弱或可能出现负增长。

1993年美国国会正式通过《格拉斯—斯蒂格尔法》，伴随着美国金融市场不断发达，统一规范的银行存款保险制度有效降低了美国银行倒闭的数量。市场信心增强，存款保险制度最终在防止银行挤兑和维护整个金融市场稳定方面起到了重要的作用。[12]所以，从长期来看，伴随着配套制度和外部坏境的不断完善，我国显性存款保险制度将更加市场化、公平化和合理化，短期内“存款搬家”的现象将得到有效遏制，银行间的道德风险预期将明显降低和改善。

五、完善我国存款保险法律制度的路径思考

(一)我国显性存款保险制度的总体现状思考

完善的存款保险制度将有助于降低我国银行业的道德风险，促进银行业公平竞争和对外开放水平，为我国利率市场化的推进铺平道路，为整个金融市场的繁荣发展和稳定有序搭起了金融安全网。[13]然而要建立完善的显性存款保险制度，则需要考虑以下的前提条件：有效的银行监管；完善的配套制度的设计；发达的金融市场。否则，短期内，显性存款保险制度可能带来包括道德风险和逆向选择在内的潜在风险，降低中小型银行与国有银行相比的相对竞争水平，引发短时间行内和金融市场间的“存款搬家”，加大中小型银行破产的可能，在没有完善的退出机制的前提下或有可能损害存款人的权益，降低市场信心。

(二) 应对潜在风险，完善我国存款保险法律制度的建议

1.渐进式实施对各阶梯银行的存款保险制度的建立和完善

对国有性银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行等不同梯队的银行实施兼具统一性和公平性的存款保险投保制度，对所有存款人提供同等保障限额和水平，渐进式减少因存款保险制度的政策性原因影响银行的信誉诱发道德风险，促进银行间公平竞争，完善各梯队银行的股份制改革，不断开放市场，在制度上引导更多的民营企业和外资银行进入中国银行业，运用市场的手段促使不同银行间公平竞争，改善包括国有性大银行在内的经营管理水平和服务水平。

“渐进式”指的是对国有银行渐进式减少政府隐性担保而非立即单一倚靠存款保险制度对其存款人权益进行保障，鉴于我国国有企业的长期的计划型经济体制，且在国民经济中占据的重要地位，渐进式放开将保持我国经济体制改革中金融市场的基本稳定。

2.完善与相关法律的衔接

由于我国之前实行的是隐性存款保险制度，随着显性存款保险制度的实施，必然与之前的法律制度存在一定程度的冲突。这就需要在法律技术上做好相应的衔接。

2.1、与《公司法》和《证券法》的衔接。完善银行公司治理，是防范存款保险潜在风险最有效的手段，相对于其他公司来说，银行公司监管具有多位性和复杂性，《公司法》和《证券法》在修改的过程中应当注意其与新的存款保险制度的配套，确保存款保险机构对银行公司的监管具有法律依据，在法律制度上督促银行公司的有效治理。

2.2、与《企业破产法》的衔接。由于自身的特殊性，商业银行的破产将涉及到广泛存款人的利益，所以其程序应与一般企业的破产程序有所区别，但是我国目前还没有专门的商业银行破产法，而是散见于《企业破产法》、《商业银行法》和《银行业监督管理法》中。为了更好的维护存款人的合法权益，我国需要制定一部明确规定银行破产程序的启动、接管、清算、破产管理人以及债权申报等程序的法律，可以规定在必要时建立专门机构作为破产银行的接管机构，美日两国曾为此专门建立“过度银行”。银行退出机制的完善将切实保障存款人的权益，维护金融市场的稳定。

3.建立健全央行、银监会、存款保险机构三位一体的金融监管体系

各监管机构应合理分工合作，建立信息共享机制，避免多头监管，成本与效益不匹配的问题。央行专司货币政策的制定与实施，包括公开市场操作和调节准备金等政策，调节我国市场中的流动性使其维持在正常水平；银监会负责整个银行业的监管，进行与银行业相关的政策制定；存款保险机构负责辅助监管，我国的存款保险基金由人民银行管理，这就使存款保险机构丧失了独立性，建议在条件成熟时用法律赋予存款保险机构一定监管权力，以便其更好地履行监管职能，同时，在银行的市场退出过程中，实施必要程序维持其有序进行，维持银行业市场稳定，并着重保护存款人权益。

4.完善信息披露的机制

公开透明的信息披露是促进银行业有效运行的手段，是促进我国现行存款保险制度扬长避短发挥积极作用的重要外部坏境之一。只有建立健全信息披露制度，才能减少政府、银行业和投资者之间的信息不对称，帮助投资者做出正确的存储和投资决定，监管者更为有效地监管银行业的经营行为，银行业更能及时准确地认清自身风险，改善经营管理，进行业务创新，提升行业竞争力。主要分为以下三个方面：首先，加宽银行业面向公众信息披露的范围，严格规范银行财务状况的报告；其次，加大对与银行风险相关的指标披露，比如资本充足率和银行现金周转率等；最后，加快推进信息披露电子化系统的建设，运用网络的优势及时、全面的披露银行经营和监管相关的信息。

六、结论

综上所述，我国推出的显性存款保险制度是全面深化改革，促进经济体制运行市场化的历史性必然要求。《存款保险条例》只是我国建立显性存款保险法律制度的第一步，短期内仍有许多问题尚待解决，我们应不断完善我国的银行存款制度和配套措施，防患于未然，预防可能产生的“存款搬家”和“逆向选择”等道德风险，保持出台的显性存款保险制度在健康的轨道上运行，伴随着金融改革的不断深入，待条件成熟时应推进更高法律位阶的、更完善的《存款保险法》的制定，以便更好的保护存款人的合法权益，维护我国金融市场的稳定。

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