马 岭

一、关于“备案”

关于我国规范性法律文件备案的含义，学术界有观点认为，“备案就是存档，就是将已经生效或者已经公布的法规上报法定的机关，使其知晓”；另一种观点则认为，“备案与审查是一项制度，对于报送备案的法规，备案机关必须进行审查”[1]。笔者将前者视为狭义的备案，它强调备案是一种行为——备案就是存档，备案不包括审查；将后者视为广义的备案，即认为备案作为一种制度包括对文件内容的审查。

(一)狭义的备案

从备案的本意上看，备案即“向主管机关报告事由存案以备查考。”[2]其中“以备查考”是强调备案的目的，但目的不能等同于行为，备案是一种行为，审查是另一种行为，备案与审查有紧密联系，但它们是两种不同性质的行为，备案是备案，审查是审查。“备案属于知情权，是人大及其常委会了解报送机关有关立法情况的方式，它可以独立完成。审查属于审议权，它必须在行使知情权的基础上进行。”[3]因此“备案”的意思应该是对备案的文件当下不审查，只是为以后可能进行的审查做准备，从这个意义上看备案应是一种登记，一种接受，接受时不审查。“备案就是查备，即备份在案，以便审查。……是否进行审查，要不要向报送机关提出审查意见，由备案机关根据情况决定。一般是以不告不理为原则，即只有在有人提出某项法规、规章不符合宪法和有关法律规定的情况下，为了弄清告诉是否事实，才对某项法规、规章进行审查。