重大行政决策终身责任追究制的法律困境及其突破

2016-12-19张倩

学习与探索 2016年11期

关键词：政治责任决策者决策

张倩

(武汉大学 a.台湾研究所;b.政治与公共管理学院，武汉 430072)

·法治文明与法律发展·

重大行政决策终身责任追究制的法律困境及其突破

张倩a,b

(武汉大学 a.台湾研究所;b.政治与公共管理学院，武汉 430072)

重大行政决策是当下中国热议的话题之一，对于重大行政决策终身责任追究制度的研究更是数量颇多。由于学者多用传统单一、静止的行政法学方法考察重大行政决策，忽视了重大行政决策复合行政活动的本质，导致了决策责任的遗漏；加之现有重大行政决策程序规定的缺漏和已有制度的牵制，重大行政决策责任追究面临诸多法律困境。欲实现重大行政决策终身责任追究的制度功能，需要明确重大行政决策的范围，构建完整的责任追究体系以及完善相关的配套制度。

重大行政决策；终身责任追究制；决策后评估；司法审查；决策行政赔偿

党的十八届四中全会报告明确提出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”2015年12月中共中央、国务院联合印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020)》又进一步重申了此项要求，将建立重大行政决策终身责任追究制纳入法治政府建设的下一个五年计划，由此可见该项制度建设的现实紧迫性。

虽然“终身追责”在行政决策领域属于较新的提法，但是决策责任追究的理念早在2002年党的十六大报告中就有所体现。*党的十六大报告要求“改革和完善决策机制”，提出“要推进决策科学化民主化，完善重大决策的规则和程序，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性”。而实践中真正因为决策失误被追究责任的行政官员并不多见，这说明行政决策的责任追究必定还存在某些法律适用的障碍和难题。毋庸讳言，行政决策责任追究制度所遭遇的法律困境在重大行政决策终身责任追究的过程中也会遇到。有鉴于此，本文将结合行政决策责任追究制度中的法律困境，具体分析重大行政决策运行中存在的问题，为构建重大行政决策终身责任追究制度提供一种可能路径。

一、重大行政决策的责任形式

明确的责任形式是重大行政决策终身责任追究的前提，实践中之所以难以追究决策者的责任，一个很重要的原因就是决策责任不明。由此，本文首先以决策阶段、决策者身份以及决策责任性质为标准对重大行政决策的责任形式进行说明。

(一)以决策阶段为划分标准

决策并非一个法学概念，而是一个政治学概念[1]，因而要在行政法学体系中准确地界定行政决策所描述的行为绝非易事。因为行政决策往往是多机关、多程序、多处分*我国台湾地区行政法中的行政处分类似于内地的行政行为。的集合现象[2]，而传统行政法学的研究对象为单一、静止的行政行为。用传统行政法解释方法很难准确描述行政决策这一复合行政行为。正因为如此，各地出台的重大行政决策程序规定多采用列举的方式对其进行界定，以弥补行政法对行政决策描述能力的不足。总体观之，重大行政决策首先是行政机关针对某一领域所做的一个总规划，之后围绕这个总规划做出多个行政行为，以支持总规划的实现，而多个行政行为又会涉及多个机关和多个程序。因此，重大行政决策责任不仅包括行政机关做出总规划的责任，还应该包括行政机关围绕总规划开展的多个行政行为中产生的责任，即决策做出责任和决策实现责任。

1.决策做出责任。一般而言，形成决策通常要有一个决策者(做出最后选择的人)和一个决策机构(所有参与决策的人组成的小组、团体或政府)[3]。即在决策形成过程中会涉及决策者和决策机构的责任。根据我国《国务院组织法》第4条及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第63条之规定，重大问题需要经过政府常务会议或全体会议讨论决定。重大行政决策显然属于政府重大问题，即重大行政决策需要经过集体讨论才能做出，此处的常务会议或全体会议便是形成决策的机构。又根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第62条之规定，我国行政机关实行首长负责制，由此可以推知行政首长和部门主管领导应当对行政机关、部门所做的行政决策负责，行政首长和部门主管领导即为最终决策者。因此，重大行政决策做出过程中的责任包括参与决策形成的决策机构责任和做出最终选择的决策者责任，而决策机构的责任应该具体化为参与决策的人的责任。

2.决策实现责任。由于重大行政决策往往比较抽象宏观，欲使其落地，必须借助多个行政行为才能实现，这其中可能既涉及具体行政行为，也可能涉及抽象行政行为。具体而言，这种责任应该包括两种情形：其一，重大行政决策不存在失误的情况下，因具体执行决策的行政机关及其工作人员做出的具体行政行为或抽象行政行为侵害公共利益或公民权利的，行政机关及其工作人员应该承担相应的责任。此种责任按照具体行政行为和抽象行政行为的责任追究方式进行追究。其二，重大行政决策存在失误的情况下，因具体行政行为或抽象行政行为是重大行政决策的一部分，此时，则不应该追究做出具体行政行为或抽象行政行为的行政机关的责任，只追究决策者的责任。

(二)以决策者身份为划分标准

根据对十八届四中全会报告的理解，重大行政决策责任终身追究的对象是人，而不是机关，具体包括行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任。在我国，行政机关的大部分工作人员同时也是中国共产党党员，因而参与重大行政决策的人同时具有双重身份，这两种身份所需要承担的责任也存在不同。

1.公务员身份所需要承担的责任。行政决策权属于行政权的一种，因此公务人员应该是行政决策的责任主体。具体责任包括：行政处分(警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍)，引咎辞职(具有领导职务的公务员)，责令辞职(具有领导职务的公务员)，*《中华人民共和国公务员法》第82条规定：“行政机关的领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”《行政机关公务员处分条例》第19条规定：“行政领导在行政决策中违反议事规则、改变集体作出的重大行政决策的需要接受行政处分。”行政连带赔偿责任和刑事责任。*《国家赔偿法》第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第16条的规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”我国公务员虽然没有政务官和事务官的划分，但具有领导职务的公务员类似西方文官制度中的政务官，公务员法中规定的引咎辞职和责令辞职从本质上看就是政务官所担负的政治责任。而一般公务员类似于文官制度中的事务官，不需要担负政治责任。

2.党员身份所需要承担的责任。具体分为党政领导干部的责任和一般党员的责任。其一，党政领导干部的责任。2001年中国共产党第十五届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》规定，违反决策程序造成重大失误的，要追究领导责任。目前，对党政领导干部的决策责任追究主要通过2009年6月由中共中央和国务院联合发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》来实现，具体包括责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职和刑事责任。*《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第5条第1款规定：“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的，对党政领导干部实行问责”；第7条规定：“对党政领导干部实行问责的方式分为：引咎辞职、责令辞职、免职。” 《党政领导干部辞职暂行规定》第15条第2款规定：“对于决策严重失误、造成巨大经济损失或者恶劣影响，负主要领导责任的，应当引咎辞职。” 《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第4条规定：“党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。”其二，一般党员的责任。根据《中国共产党纪律处分条例》的规定，主要包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。*《中国共产党纪律处分条例》第6条规定：党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予纪律处理或者处分的，都必须受到追究。第7条规定：对党员的纪律处分种类：警告；严重警告；撤销党内职务；留党察看和开除党籍。

(三)以责任性质为划分标准

通过上文对决策者公务员身份责任和党员身份责任的梳理不难发现，作为公务员，决策者承担的责任包括政治责任和法律责任；而作为党员，承担的责任同样包括政治责任和法律责任。那么，如何在重大行政决策终身责任追究实现过程中，厘清不同身份所侧重承担的责任，以防止不同性质的责任之间相互抵消，是制度建设的重点。

1.道德责任。行政决策中的道德责任是行政决策主体在决策时所必须承担的道义上的责任，它不是一种强制性责任，而是决策主体对责任的一种自觉承担，是一种积极的责任。它反映了行政决策主体的伦理自主性[4]。

2.政治责任。在政治学中，政治责任指政治官员履行制定符合民意的公共政策、推动符合民意的公共政策执行的职责，以及没有履行好这些职责时所应承担的谴责和制裁[5]22。在我国，各级人民政府(行政机关意义上的狭义政府)的组成人员就是由有权主体任命或有权主体提名并经过代议机关同意而任命的官员[5]15。即行政官员可以成为政治责任的承担主体。政治责任不仅仅是对政治责任主体政治行为是否符合法律程序即形式正义的评价，更是对其政治性决策及其后果是否合理正当即实质正义的考察[5]52。由此，行政决策责任中的政治责任是指行政官员针对行政决策及其后果是否合理所应承担的责任。政治责任的主要追究方式包括责任主体迫于外界压力而实施道歉和辞职(引咎辞职和责令辞职)，议会对责任主体实施质询、弹劾、不信任投票和罢免等。同时，作为执政党的党员，也应该承担相应的政治责任。

3.法律责任。行政决策中的法律责任是指决策者或决策参与人在决策做出过程和决策实现过程中，其行为违反法律所应承担的责任。根据所触犯法律的不同，可以分为行政法律责任、行政连带责任和刑事法律责任。行政法律责任主要指决策者对行政相对人承担的责任。有研究认为行政责任包括行政机关追究的内部行政责任和司法机关追究的外部行政责任，内部行政责任是对行政组织的责任；而外部责任是对行政相对人的责任[6]。但笔者认为内部行政责任从本质上看是一种行政纪律责任，因而应将其划归到纪律责任之中。行政连带责任是指决策者在决策过程中存在故意或者重大过失，赔偿义务机关在对行政相对人进行赔偿之后，可以依照《国家赔偿法》第16条*《国家赔偿法》第16条规定：赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。之规定向决策者进行追偿。刑事责任是指决策者在重大行政决策过程中的行为触犯刑法所应承担的责任。

4.纪律责任。行政决策中的纪律责任包括行政纪律责任和党政纪律责任。决策者需要承担的行政纪律责任包括前文公务员身份责任中的行政处分，决策者需要承担的党政纪律责任包括前文中党员身份责任中的警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍。

通过上文对决策责任的划分不难看出，决策者作为公务员和作为党员所承担的责任有所重合，这使得原本形式多样的责任更加复杂。实践中之所以难以实现对决策者的责任追究，往往也是因为将公务员责任和党员责任以及法律责任和政治责任混为一谈，缺乏追责的主线，导致追责面临诸多困境。

二、终身追责遭遇法律困境的原因分析

缺乏对决策者不同身份责任区隔所导致的责任体系混乱是重大行政决策终身追责面临困境的重要原因，缺少决策阶段划分能够导致追责有所漏失。除此之外，对重大行政决策责任缺乏全面的认识、现有规定粗漏以及时效制度的牵制也是重大行政决策终身责任追究面临诸多法律困境的原因。

(一)缺少决策阶段划分导致追责有所漏失

作为一个复合行政行为，重大行政决策是一个流动的过程，而不是一个静止的点，在审视重大行政决策时，我们应该跳出“行政行为型式理论”[7]的研究方法，因为这一研究方法无法对其进行准确描述。有学者提出用“行政过程论”观察行政决策，认为“行政过程论视角下的行政决策不是单纯的一个行政行为，而是行政权力运行的一个逻辑阶段。这一阶段可能会是几个行政行为或行政行为和非型式化*台湾学者林明锵在《论型式化之行政行为与未型式化之行政行为》一文中将行政行为分为型式化行政行为与未型式化行政行为；陈春生在《行政法学上之非正式行政行为与行政指导》一文中将行政行为分为正式行政行为和非正式行政行为。此两篇文章收录于翁岳生六秩诞辰祝寿论文集《当代公法理论》。的行政行为之聚合”[8]。因此，作为一个具有阶段性的聚合行政行为，重大行政决策责任也具有阶段性，包括决策做出责任和决策实现责任。但目前学界在讨论重大行政决策责任时，往往聚焦决策做出责任，很少论及决策实现过程中产生的责任，导致了决策责任的遗漏。

之所以要强调决策实现阶段的责任，是因为重大行政决策类似于一个口袋，欲实现决策事项，里面必定会涉及多个行政行为。对于具体行政行为的责任追究，可以通过行政复议和行政诉讼对其合法性进行审查，如果确实存在违反法律的情形，可以追究相关责任人的责任，实现的障碍较少。但对于抽象行政行为而言，则存在诸多制度障碍。譬如，行政复议和行政诉讼都只能附带审查规章以下的规范性文件，行政法规和行政规章不属于司法审查范围，现有的通过权力机关和行政机关审查行政法规和行政规章的合法性制度作用有限。在很难判断行政法规和行政规章合法性的情况下，也就不能很好地追究行政人员的责任。即使法院认为规章以下规范性文件存在违法情形，按照新修订的《行政诉讼法》第64条之规定，法院只能向行政机关提出司法建议，如何处理则由行政机关决定。而行政机关的自我追责却难以实现，现有法律没有规定如何追究抽象行政行为行为人的责任。因此，重大行政决策在实现过程中如果涉及抽象行政行为的责任，因现有制度的缺失，对做出抽象行政行为行政人员的追责就会陷入一个“死循环”状态，责任追究难以实现。

(二)现有规定粗漏导致追责难以落实

目前，我国尚没有统一的重大行政决策立法，只是地方政府根据各自对重大行政决策的理解，制定了重大行政决策程序规定。这些规则对责任主体、追责事由、责任形式等方面作了规定，但是规定粗漏且存在诸多不同。为了对此种粗漏进行形象地说明，本文选取山东省、湖北省、四川省、甘肃省的重大行政决策程序规则*选取此四省是因为它们分别具有一定的代表性。山东省没有就重大行政决策制定单独的程序规则，而是在2012年制定的《山东行政程序规则》中有所体现；湖北省于2013年制定《湖北省人民政府重大行政决策程序规定(试行)》，但至今该规定尚未修订；四川省和甘肃省都在十八大四中全会报告提出重大行政决策终身责任追究之后进行了修正，但规定也各有不同。进行分析(参见文后表1)。

1.责任主体。山东省和湖北省的规定较为抽象，四川省和甘肃省的规定则相对具体，但四省程序规则在责任主体方面的规定都存在遗漏。前文已经分析，决策形成包括决策机构和最终决策者，与之相应，决策责任主体也应该包括决策机构和最终决策者。但四省程序规则中都没有明确规定决策机构应该承担决策责任，遗漏了决策机构这个责任主体。虽然《山东省行政程序规定》第38条和《湖北省人民政府重大行政决策程序规定(暂行)》第37条都规定“要如实记录全体会议或常务会议的讨论和决定，并对不同意见特别载明”，但没有进一步规定决策赞成者和决策反对者的责任。一旦重大行政决策出现问题，行政首长往往借“集体决策”推卸责任；且由于缺乏对集体责任的规定，实践中也无法追究集体责任。如此，重大行政决策终身责任追究陷入责任主体无法确定的困境之中。除此之外，现实中还存在另一种情形，就是一项重大行政决策往往首先经过党委会的讨论，通过之后再交由行政机关决定；如果不通过，则不会交给行政机关决定。换言之，党委虽然没有最终出现在对外生效的文件上，但党委才是真正的决策者。由于欠缺对此种情形责任分配的相关规定，也使得重大行政决策责任追究陷入困境。

2.追责事由。从山东省到甘肃省，重大行政决策的追责事由逐渐增加，归责原则也逐渐多样化。山东省的追责事由为违反决策程序，归责原则是“违法归责”；湖北省的追责事由为违反决策程序和决策严重失误造成重大损失或恶劣影响，归责原则为“违法归责+过错归责+结果归责”；四川省的追责事由为违反决策程序、怠于履行职责造成重大损失或恶劣影响，归责原则为“违法归责+过错归责+结果归责”；甘肃省的追责事由为违反本规定，导致决策失误、怠于履行职责造成重大损失或恶劣影响、决策不能及时实施，归责原则为“违法归责+过错归责+结果归责”。由于各省的追责事由和归责标准各有不同，使得重大行政决策责任追究标准难以统一。

3.追责主体。目前对于重大行政决策责任的追究主要是通过行政问责形式来实现的。按照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第11条之规定，行政问责的主体为行政机关的监察部门和组织人事部门，属于行政机关的内部追责，即同体追责。很多学者对同体追责提出了质疑，认为重大行政决策终身责任追究难以实现的重要原因就是同体追责。*如韩春晖在《行政决策终身责任追究制的法律难题及其解决》(载《中国法学》2015年第3期)一文中、王仰文在《行政决策责任追究的制度观察》(载《法治研究》2013年第12期)一文中、李娜在《构建重大行政决策终身责任追究制的困境与路径选择》(载《广西社会主义学院学报》2015年第4期)一文中都对同体问责提出了质疑。但笔者认为由行政机关追责并无重大不妥，造成重大行政决策终身责任追究难以实现的主要原因不是同体追责，而是缺少责任认定主体和追责启动主体的相关规定。由于这两个主体的缺失，重大行政决策难以受到公民和其他机关的监督，重大行政决策终身责任追究完全依赖于行政机关的行政自制，而行政自制又往往缺乏动力，最终导致重大行政决策终身责任追究难以实现。

4.责任形式。通过对责任形式(参见文后表2)的梳理我们可知，山东省和四川省对责任形式进行了明确规定，而湖北省和甘肃省没有对责任形式进行明确说明。前文根据不同标准对重大行政决策的责任进行了区分，其中以身份和性质对责任进行的区分应该在各省的重大行政决策程序规定中有所体现。即重大行政决策作为行政机关制定的规范文件，其中应该明确区分决策者和参与决策集体讨论的人作为公务员应该承担何种责任，作为党员应该依照什么规定承担什么责任，而不应该仅作笼统规定。由于受时效制度的牵制，政治责任和纪律责任才是终身追责的主要实现形式，但在这四省的规定中，都欠缺对政治责任、纪律责任的规定。

(三)时效制度导致终身追责受局限

重大行政决策终身责任追究与一般行政决策责任追究相比较而言，最大的不同体现在追责时效上，即重大行政决策责任追究具有终身性。虽然追责时效与追诉时效是不同的概念，但重大行政决策责任中的法律责任不可避免地要受到现有追诉时效制度的制约，“终身”和“时效”之间存在明显的张力。其实，重大行政决策终身责任追究在法律化过程中将遇到的困难是可以预见的，因为“终身追责”最早出现在党的文件中，目的是为了对不当行使决策权而造成重大损失的党政领导进行责任追究，具有明显的政治性。由于执政党对其成员追究责任的重点是党政纪律责任和政治责任，而不是法律责任，其中纪律责任取决于决策者是否具有党员身份，政治责任取决于决策者是掌有公权力，因此，这两种责任追究不会受到时效制度的限制。有学者就曾指出，“政治责任追究不受时效限制是重大行政决策终身责任追究的重要内涵之一”[9]。但是，当我们试图将“终身追责”这样一种具有浓重政治色彩的概念与法律责任相连接时，就不可避免具有一定的局限。

正如前文所分析的，重大行政决策的决策者和参与决策的人需要承担的法律责任可能涉及行政责任、行政连带责任和刑事责任。由于重大行政决策终身追责还只是在党的文件、国务院文件以及地方政府制定的行政规范文件中有所规定，按照下位法不得与上位法冲突的基本法理，重大行政决策终身追责需要遵守法律规定的诉讼时效。因此，不管是行政责任、行政连带责任还是刑事责任，都要受到现有追诉时效的限制。

虽然政治责任和纪律责任不受追诉时效的限制，但是重大行政决策终身责任追究制度的目的是为了让决策者承担应该承担的责任，而不仅仅是找到责任人，能够让责任人承担责任才是关键。政治责任的主要承担方式是剥夺责任人继续行使公权力的权利，但对于已经不在行政系统和退休的人来说，其本身就已经不再行使公权力，因而追责主体可以“追”决策者的政治责任，但是“究”则存在局限。根据监察部[2001]3号文件《关于对犯错误的已退休国家公务员追究行政纪律责任若干问题的通知》的规定，可以通过管制退休金的方式来实现对犯错误的退休国家公务员追究行政纪律责任。因此，对调离原岗位仍在行政系统内部或退休的公务员，是可以实现对其行政纪律责任的追究的。决策者的政党纪律责任只与是否具有党员身份有关，主要承担方式包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍，因而只要决策者具有党员身份，便可实现政党责任追究。

总之，在现实运行中，重大行政决策终身责任追究制度中的法律责任会受到时效制度的牵制而难以实现，政治责任和纪律责任也会受到决策者是否仍掌有公权力和身份的制约(详见文后表2)。因此，在构建重大行政决策终身责任追究制度时应该明确区分能够实现终身追责的责任和不能实现终身追责的责任，只有这样，终身追责的目的才不至于落空。

三、走出终身追责的法律困境

之所以要对重大行政决策程序和责任追究制度进行专门研究，是因为现有责任认定制度和责任追究制度不能实现对决策者的责任追究。通过上文对地方立法尝试的分析不难发现，这些规范存在很多缺漏，这些缺漏严重影响了重大行政决策终身责任追究的实现。目前国务院法制办正在制定重大行政决策程序条例，如何在该行政法规中避免这些缺漏，是重大行政决策终身责任追究制度能否走出法律困境的关键。

(一)明确界定重大行政决策范围

哪些决策属于重大行政决策，是重大行政决策终身责任追究实现的前提。不可否认，我国传统行政法学对行政行为的划分已经不能完全适应现代行政的发展，一些新型行政行为难以划归到行政法学体系中，因而在实践中不能直接利用已有制度资源对其进行规范，只能通过单独立法对其实现规制，重大行政决策便是很好的例子。但是，如果事先不对重大行政决策进行界定，则可能会导致重大行政决策终身追责的随意和人治化。在重大行政决策内涵难以界定的前提下，有学者提出了明确重大行政决策外延的替代性补正方案[10]，具体有两个方面。

其一，将重大行政决策作为政策性宣传或程序性理念。即将重大行政决策看作是依附在具体行政行为或抽象行政行为中的程序性事项，将具体行政行为或抽象行政行为作为责任追究的载体，通过目前存在的对具体行政行为或抽象行政行为的责任追究制度来实现对重大行政决策决策者的责任追究。而笔者认为，将重大行政决策这样一个具有独立品格的复合行政行为等同于程序性事项是欠妥的。

其二，创建用以固定概念外延的目录制度。即暂且将重大行政决策内涵不清的问题搁置，以目录的形式强制性地将重大行政决策的外延进行固化，以解决其范围多变的弊端。这个思路能够很好地整合我国现有的关于重大行政决策的规定，又成功避开了重大行政决策内涵不明的困境。但这也只是权宜之计，因为重大行政决策具有一定的时空动态性[11]，其范围是不断变化的，如何保证目录能够囊括所有重大行政决策本身就是一个难题。

因此，国务院在制定重大行政决策程序条例时应该采取“抽象描述+列举”的方式统一界定重大行政决策的范围，尽可能使重大行政决策的范围在一定的时空内处于稳定和可预测的状态，以解决目前重大行政决策界定混乱的状况。

(二)构建完善的责任追究体系

完善的责任追究体系应该包括责任主体、追责主体、追责标准和责任形式等基本要素。目前，重大行政决策终身责任追究欠缺统一的规定，国务院在制定重大行政决策程序条例时应该从以下四个方面构建完善的责任追究体系。

1.责任主体。明确责任主体包括决策机构和最终决策者，而且决策机构的责任应该细致划分到参与决策的每个人，这与党的十八届四中全会报告精神是一致的。报告规定的责任主体为“行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员”，其中负有责任的其他领导人员和相关责任人员可以涵盖决策机构的组成人员。具体应该根据参与讨论的人员对决策的不同态度分配集体责任，让“集体决策”承担“集体责任”，建立决策讨论、辩论、投票记录与备案制度，对决策会议上持赞成态度的要严厉追究责任，对于不表明态度的追究相应责任，对反对者则可免于追究责任[12]。对于经过党委讨论通过、再交由行政机关决定的重大行政决策，应该明确规定党委应该承担的责任，即不能排除某些情况下党委可以作为责任主体被追责。当然，党委的责任也要具体到党委组成人员，由党组织对参与决策讨论的具体人员进行追责。

2.追责主体。行政机关作为追责主体不存在太大问题，但除了追责主体，还应该明确规定责任认定主体和追责启动主体。责任认定主体是指判定重大行政决策是否需要进行责任追究的主体，追责启动主体则是可以向追责主体提出追责建议的主体。任何一项重大行政决策都会对行政相对人的权利造成影响，行政相对人可能是最早发现重大行政决策存在问题的人，因此，应该赋予公民提出责任追究建议的权利，以启动行政机关的调查程序，相关制度设计可参见国外的议会监察专员制度[13]。同时，为了防止行政机关怠于行使权力，应该赋予法院责任认定主体资格，即打开法院对重大行政决策的司法审查之门。美国环境决策司法审查的发展告诉我们，即使像环评这种高科技的专业案件，法院仍需确保行政机关不会出现恣意、专断及滥用权力的情形，只是审查标准不宜过于严格，以防侵蚀行政机关的裁量权[14]。

3.追责标准。目前对于重大行政决策责任追究的标准多元不一，应该尽快统一追责标准，以防终身追责陷入人治境地。除此之外，将结果归责作为重大行政决策的一个追责原则会存在一些潜在的问题。应该厘清决策者行为和结果之间的因果关系，如果重大行政决策所导致的后果是决策者决策时无法预知的，则不能追究决策者责任。因为随着风险社会的到来，在新兴的科技或者环境等重要的社会领域中充斥着不确定的知识命题，决策者常常需要决策于“未知”之中[15]。也就是说，一项决策做出时，可能处于未知状态。但重大行政决策的历时一般比较长，等到问题显现时，做出决策时的未知可能已经是已知了。如果以结果出现时的标准去评价决策做出时决策者的行为，可能会出现法律溯及既往的情形。

4.责任形式。责任形式是重大行政决策终身责任追究的落脚点。应该明确，可以实现终身追究的责任形式是政治责任和纪律责任，法律责任要遵循时效制度。要明确区分政治责任和法律责任，以防止政治责任主体借口自己的行为符合法律程序而推卸政治责任。除此之外，有些责任形式(如引咎辞职)是决策者作为公务员和党员都应该承担的责任，为了防止多头追责可能出现的多头避难，可以明确对于具有党员身份的决策者由政党优先对其进行追究；而对于不具有党员身份的决策者，由相关机关追究其责任。这样可以防止决策者多头避难，逃避责任。

(三)相关配套制度建设

目前，关于重大行政决策的研究主要集中在重大行政决策程序和责任追究的制度建设上。关注决策程序是为了确保决策前端的合法性和论理充足，关注决策责任是为了确保末端决策责任的实现。关注决策前端程序和末端责任当然是必要的，但是对于连接前端程序和末端责任的中间环节(决策后评估制度和司法审查制度)却缺乏相应的重视和研究。另外，在对末端责任的研究中，对决策赔偿制度也缺乏相应的关注。在社会系统中，任何制度都不能独自运行，重大行政决策终身责任追究也不例外，其制度功能的实现也需要依赖相关配套制度的完善。

1.决策后评估制度。决策后评估即是对本文所说的决策实现阶段实施的评估。重大行政决策作为一个高度抽象的、宏观的决定，其必须通过后续多个行政行为才能实现，评估这些实施行为可以及时发现重大行政决策中存在的问题，不仅可以及时纠正或终止决策，还可以明确决策实现过程中的责任主体，为日后责任追究提供依据。广州市已于2015年11月就《广州市重大行政决策实施后评估办法(征求意见稿)》向公众征求意见。该意见将决策执行主办部门或政府指定的相关部门作为决策后评估主体，其可以委托高等院校、科研机构、社会团体、咨询机构等进行决策后评估。评估的主要内容包括：决策实施效果是否符合制定目标，决策实施的成本与效益分析，决策实施在特定对象中的评价。待该征求意见稿征求意见完毕后，国务院法制办可以吸收该办法的有益尝试，逐步建立决策后评估制度。

2.司法审查制度。从某种意义上说，司法审查在我国是与行政诉讼互通的称谓[16]。因此，行政机关的行为能否进行司法审查，取决于该行为是不是属于行政诉讼的受案范围。由于学界多用传统行政法的单一、静止的研究方法考察重大行政决策，认为重大行政决策仅指总规划而不包括围绕总规划展开的多个行政行为，进而认为重大行政决策更类似于不在受案范围之内的抽象行政行为。既然重大行政决策不属于行政诉讼的受案范围，法院也就不能对其进行司法审查。但是，行政决策在其他的国家则不存在这样的问题。因为不管行政决策的性质什么，只要是行政机关做出的行为，符合国家司法审查所保护的利益标准，都可以提起行政诉讼[17]。重大行政决策终身责任追究的前提是责任的认定，各国基本都赋予了法院对行政决策进行司法审查的权力，实务中所争论的只是法院司法审查的密度问题，而不是能不能进行审查的问题。在我国，重大行政决策的司法审查却很少有人提及，理由是行政决策不属于行政诉讼受案范围，无法进入诉讼程序，自然也就无法实现司法审查。正是在这样的逻辑之下，本文开头便提出重大行政决策包括决策做出阶段和决策实现阶段，目的就是为了让决策实现过程中涉及的行政行为能够进入司法审查的视域。

3.决策赔偿制度。在重大行政决策中，决策者不管是决策失误还是怠于决策，都会侵害具体公民的权利，因而在决策者应该承担的责任中会涉及行政连带责任。但我国国家赔偿法和已有重大行政决策责任追究的规定中都没有涉及具体的决策赔偿制度。在行政责任研究中，西方学者认为行政责任就是行政赔偿责任[18]，这种观点虽然存在片面性，却指出了行政责任和行政赔偿责任之间的关联性。重大行政决策终身责任追究不应只关注决策者的决策责任，还应该关注决策者的赔偿责任，而决策者赔偿责任的实现也有赖《国家赔偿法》的进一步完善。

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