唐 啸，胡鞍钢,b

(清华大学 a.公共管理学院；b.国情研究院，北京 100084)



绿色发展与“十三五”规划

唐 啸a，胡鞍钢a,b

(清华大学 a.公共管理学院；b.国情研究院，北京 100084)

绿色发展是“十三五”规划中最重要的发展理念之一。中国绿色发展理念内涵包括在经济活动层面实现生产函数绿色化，在发展路径中实现隧穿库兹涅茨曲线，在发展愿景层面实现人与自然互益。具体到“十三五”规划之中，绿色发展思路更具全面性、系统性和基础性，其发展措施具有总量控制与质量改善相结合、生态投资与生态保护相结合、反向约束与激励引导相结合、行政管理与市场工具相结合、垂直管理与多元共治相结合、环保建设与经济发展相结合六个方面的特点。绿色发展与五年规划这一中国国家治理的核心手段的全面结合意味着中国生态文明建设将进入一个采用务实可行的发展手段与工具的新阶段。

绿色发展；“十三五”规划；生态文明；可持续发展

五年规划是中国最重要的国家发展治理机制和政策手段，其具有阐明国家战略意图，明确经济社会发展宏伟目标、主要任务和重大举措的重要作用，是市场主体的行为导向，是政府履行职责的重要依据。十二届全国人大四次会议审议通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，依据党的十八届五中全会的建议和社会主义现代化“五位一体”(经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设)的总体布局，按照“五大发展”(创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展)新理念，精心设计了中国未来五年的经济社会发展宏伟蓝图和2020年全面建成小康社会的总目标、分目标和主要指标。

“十三五”规划最具特色的发展理念之一是绿色发展，最为显著的发展目标是绿色发展目标，即生态环境总体改善；最重大的发展任务是加快改善生态环境，包括加快建设主体功能区、推进资源节约集约利用、加大环境综合治理力度、加强生态保护修复、积极应对全球气候变化、健全生态安全保障机制和发展绿色环保产业；最重要的发展工程是绿色发展工程，共计四类27项，预计总投资规模累计将达到数十万亿元。从这个意义上讲，“十三五”规划就是典型的绿色发展规划，是中国绿色发展的重要里程碑，其实施将引领并推动一场前所未有的绿色革命，促使中国成为世界绿色发展的创新者、引领者和先行者。“十三五”规划中绿色发展的主要目标、发展思路对以往规划的承继与创新、发展方法的突破将成为重点被关注的话题。本文将结合当今中国生态文明建设的主要形势，通过政治经济学视角阐释“十三五”规划中绿色发展的目标、思路和方法，以回应相应的关注。

一、绿色发展的沿革与内涵

绿色发展是指导中国生态文明建设的核心理念，也是实现中国永续发展的必要条件。

1995年，党的十四届五中全会在提出“九五”计划建议时首次明确实行可持续发展战略，对此江泽民同志专门指出：“可持续发展强调必须切实保护资源和环境，不仅要安排好当前的发展，还要为子孙后代着想，决不能吃祖宗饭，断子孙路，走浪费资源和先污染、后治理的路子。”[1]464此后的“十五”计划、“十一五”规划都实施了可持续发展战略，并专门设置了建设资源节约型、环境友好型社会的专篇。“十二五”规划首次明确了绿色发展的主题，如第六篇《绿色发展：建设资源节约型、环境友好型社会》，同时提出了“树立绿色、低碳发展理念”。而“十三五”规划不仅再次将绿色发展作为五年规划的重要组成部分单独成篇，还把绿色发展作为指导“十三五”时期发展、实现全面建成小康社会新的目标要求的五大发展理念之一，将绿色发展贯穿于整个五年规划经济社会建设始终。这使得绿色发展不仅成为生态文明建设的核心理念，也成为整个国家经济社会发展转型的核心目标。从中国的发展实践来看，绿色发展的内涵包括三个方面。

一是从经济活动层面而言，绿色发展的内涵要求实现资源要素配置的绿色重组，形成新的绿色生产函数。在这一新的绿色生产函数中，函数走向将能够反映生态价值的合理优化配置，同时资源的绿色化配置程度也将不断提升，以此不断推动人类经济生产和消费活动中绿色要素的增加、积累和变迁，最终推动人类的经济活动和生产消费方式迈入绿色时代，而在这一时代中，人类的发展将是永续发展。

二是从发展阶段层面而言，绿色发展的内涵就是要实现绿色跨越式发展。在发展水平相对较低(参照世界人均GDP数值比较分析得出)的条件下，想要实现能源资源消耗增长、环境污染损失增长等生态赤字与经济社会发展脱钩，在发展经济学的观点看来，就要实现对环境库兹涅茨曲线的隧穿。*环境库兹涅兹曲线是描述人与自然系统的不同关系的曲线。根据人类发展水平的不同时期，我们将人与自然的关系分为四个阶段，分别是生态赤字缓慢扩大时期、生态赤字快速扩大时期、生态赤字缩小时期和生态赤字盈余期。按照传统发展模式，人类在工业社会晚期，即人均收入达到较高水平时将达到生态赤字的高峰。其后，人类才能依靠技术进步和生产方式的改变，逐步修正发展模式，使经济发展与资源消耗、污染排放脱钩，从而进入生态赤字的减小期。但事实上，生态赤字的走向不仅受人类社会发展阶段的影响，其更为重要的影响因素是人类对于自身发展模式和道路的选择。自然系统的承受度与容纳度是极为有限的，中国自然系统的承载能力已经逼近极限。如果按照传统的发展模式继续发展，则很有可能超过自然系统的安全阈值，对中国经济社会发展造成重大危机。中国提出绿色发展模式，就是要充分发挥人的主观能动性、国家战略的宏观指导性、地方创新的积极性、企业创新的主体性和全民参与的广泛性，通过政治意愿、制度安排、文化培育、国际合作等多种方式，加快转变经济发展方式，改变原有发展路径，隧穿库兹涅兹曲线，提前实现发展与不可再生资源消耗、污染物排放、温室气体排放脱钩，大幅度减少资源、环境、生态成本，在相对低的经济发展和人类发展阶段上提前进入生态赤字缩小或生态赤字盈余阶段。

三是从发展愿景层面而言，绿色发展的核心内涵是要实现人与自然的“天人合一”和“天人互益”，从而实现人类源于自然、顺其自然、益于自然、反哺自然。在以往的发展观念中，虽然对“吃祖宗饭，断子孙路”的黑色发展有所批判，但并没有寻找到一条可以推动人类永续发展的道路，是以一种相对消极的态度对待人与自然的关系。而绿色发展则与之前的发展观不同，其追求的人与自然关系是一种积极的、主动的、互益的关系。绿色发展强调通过对生态环境的有序利用、有序治理和有序投入，实现“前人栽树，后人乘凉”，形成天人互益的人与自然关系[2]。在绿色发展中，人的作用更为积极，人除了要“顺天”，还可以“益天”，人对自然不仅是源于自然、顺其自然，还要能够益于自然、反哺自然；人与自然不仅共生、共处，还要能够共存、共荣。这从根本上指出了人类未来永续永存的发展之路，也是人类未来的必由之路。

二、“十三五”规划绿色发展目标与背景

“十三五”规划的绿色发展目标与此前的五年规划有了重大区别。“十三五”规划首次明确提出了“生态环境质量总体改善”这一核心目标，要求能源资源开发利用效率大幅度提高，能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅度减少；主体功能区布局和生态安全屏障基本形成。这与“十二五”规划目标“资源节约环境保护成效显著”相比，最大的不同在于五年规划的核心目标已经由“污染控制”转向“生态系统总体改善”。与此前对中国生态环境“局部好转，总体恶化”[3]的总体判断相比，“十三五”规划所提出的绿色发展目标有着重大的历史意义，这标志着中国将在“十三五”时期初步实现绿色生产函数的跃迁，生产方式向低消耗、低污染和集约化方式转变；标志着中国预计将在“十三五”时期提前越过环境库兹涅茨曲线的拐点，实现隧穿库兹涅茨曲线，由生态赤字时期进入生态盈余时期；标志着中国在“十三五”时期由消极的生态保护向积极的生态建设转变，实现对生态系统的反哺。

具体而言，本文认为“十三五”规划的绿色发展目标可以分为三个方面，一是对生产方式的更新，包括推进资源能源的节约利用、发展循环经济、发展绿色环保产业等；二是实现经济增长与生态赤字的脱钩，包括加强环境治理力度、控制温室气体排放、健全生态安全保障机制等；三是加强对生态系统的投资，包括加强生态保护修复、实施重大绿色发展工程等。可以这样认为，“十三五”规划的绿色发展目标的制定相比此前的五年规划更加全面、系统和深入。而这一发展目标的变化，也是建立在对环境治理形势的充分认识和对未来经济社会发展预期的科学分析基础之上。

首先，从“十二五”规划实施情况来看，绿色发展成效明显。“十二五”规划8项资源环境指标(实有12项指标)全部超额完成，其中，耕地保有量规划目标为18.18亿亩以上，实际保有18.65亿亩；单位工业增加值用水量规划目标为降低30%，实际降低35%；非化石能源占一次能源消费比重预期目标为11.4%，实际达到12%；单位GDP能耗预期降低16%，实际降低18.2%；单位GDP二氧化碳排放预期降低17%，实际降低20%；主要污染物排放总量中化学需氧量预期下降8%，二氧化硫预期下降8%，氨氮预期下降10%，氮氧化物预期下降10%，实际分别下降12.9%、18.0%、13.0%和18.6%；森林覆盖率预期目标21.66%，森林蓄积量预期目标143亿立方米，实际完成21.66%和151亿立方米。特别值得一提的是，与上述约束性指标不同，作为唯一的一个资源预期性指标，农业灌溉用水有效利用系数规划目标为0.53，实际达到0.532，也实现了超额完成。这在一定程度上显示了中国绿色发展已经开始由中央政府的强力推动向全民全社会的自发自觉行动过渡。总的来看，中国主要污染物排放总量、煤炭消费、二氧化碳排放出现了负增长，这就为提前到达中国环境库兹涅茨曲线拐点、实现经济增长与生态赤字脱钩、进一步改善生态环境创造了条件。

其次，从“十三五”时期经济社会发展预期来看，中国经济运行将会保持在合理区间，结构调整将取得积极进展。其一，随着经济增长率进入6.5%～7.0%，能源消费增长弹性，特别是煤炭消费增长弹性都会呈下降趋势，甚至还会出现负增长弹性；其二，服务业占GDP比重不断上升，工业特别是传统工业占GDP比重不断下降，意味着中国将进入工业化后期，也进入了服务业发展的黄金期，更加有助于促进经济增长与主要资源消耗总量、主要污染排放总量彻底脱钩；其三，中国的发展新动能将加快成长，从要素驱动向创新驱动转型，从利用模仿创新的后发优势向自主创新的先发优势转变，互联网与各行业加速融合，新经济、新产业、新业态快速增长，中国将启动的能源革命、互联网数字革命、制造革命等都会有利于促进中国跨过环境库兹涅兹曲线拐点，进入生态盈余时期。

最后，从“十三五”规划的核心思想来看，“促进人的全面发展”成为五年规划的核心思想，与人民群众切身利益相关的生态环境情况也得到了空前重视。如果说此前的五年规划(计划)仍然更多的是从国家整体发展的角度进行规划和设计，而此次“十三五”规划的发展目标与人民群众联系的更为紧密，包括空气质量和水质量等与民生问题高度相关的生态环境问题也得到了空前重视，由此为“十三五”规划绿色发展奠定了充分的思想基础和社会基础。

三、“十三五”规划绿色发展思路

“十三五”规划绿色发展目标的变化反映了中国绿色发展正在进入一个新的历史阶段，发展阶段的不同将意味着发展理念、发展战略特别是发展思路的变化。与此前的五年规划相比，“十三五”规划的绿色发展思路有三个方面的重大变化。

一是绿色发展的治理对象更加注重全面性。从资源环境的治理指标来看，“十三五”规划绿色发展指标大幅增加，覆盖面更加广泛。“十三五”规划资源环境的指标数量从“十一五”规划的7个(实有8个)、“十二五”规划的8个(实有12个)提高至10个(实有指标16个)(见下表)。新增指标中包括“新增建设用地规模”“空气质量”“地表水质量”三个指标。“新增建设用地规模”指标显示了治理对象开始由生产单一环节向生产全过程延伸；“空气质量”和“地表水质量”指标显示了治理对象从单一污染控制向质量改善延伸。从绿色发展有关的规划章节来看，已经涉及资源集约、生态保护、气候变化、生态安全和环保产业等各个方面，相比此前的五年规划，“十三五”规划绿色发展所涉及的领域更广，开展的工作更为全面，实施的力度也更强。

表

“十一五” “十二五”“十三五”规划主要指标分布情况比较

数据来源：根据中华人民共和国《“十一五”规划纲要》《“十二五”规划纲要》《“十三五”规划纲要》整理所得

二是绿色发展治理方法更加注重系统性。与此前的五年规划相比，“十三五”规划绿色发展战略更加注重系统性，这体现在两个方面。一方面，更加注重生态系统与经济系统、社会系统之间的联系。“十三五”规划首次单章提出发展绿色环保产业相关规划目标，这标志着五年规划正在从一个更加系统和整体的角度看待生态文明建设和绿色发展。生态文明建设和绿色发展的关键词仍然是建设和发展，因此如果仅仅从生态系统角度来开展和推进绿色发展，必定是狭隘而事倍功半的。只有形成生态系统、经济系统和社会系统的良性互动才能有效地推进绿色发展战略。另一方面，“十三五”规划也更加注重生态系统的内部联系，将生态系统视作一个完整的生命体，这是与之前相比的重大变化。生态系统是一个复杂的联动系统，往往出现“牵一发而动全身”的问题，因此以往“就水治水”“就土治土”的效果并不显著。“十三五”规划所提出的“山水林田湖”等综合治理思路是将所面临的看似单一独立的生态问题以一个更加系统的眼光进行综合考虑，并加以应对，从而实现生态系统内部的整体性发展，避免出现顾此失彼的问题。

三是绿色发展治理制度更加注重基础性。与此前的五年规划相比，“十三五”规划显著加强了基础性制度的建设工作。这些建设工作主要包括三个方面。首先是信息基础性制度工作，有效的信息制度可以降低生态文明建设中最为困难的委托代理问题和外部性问题。“十三五”规划提出要建立全国统一、全面覆盖的实时在线环境监测监控系统，初步建立生态价值评估制度，探索编制自然资源资产负债表，建立实物量核算账户，开展生物多样性本底调查和评估，完善观测体系，这些工作将为生态文明建设奠定信息化和公开化的基础。其次是权责基础性制度工作，有效的权责制度有助于实现生态文明建设中的激励相容和工作落实。“十三五”规划明确提出了环境质量目标责任制度和评价考核机制，推行环保督查和“党政同责”，建立企业排放许可制，健全排污权和碳排放交易市场，这些权责划分明晰的基础制度的建立将为生态文明建设中进一步发挥市场手段和行政手段建立良好的基础。最后是管理基础性制度工作，有效的管理基础性制度工作有助于目前仍然作为治理主体的政府部门实现管理高效和工作落实。“十三五”规划提出的省以下环保机构监测监察执法垂直管理，全流域、跨区域联防联控和跨区域联合执法等工作制度改革，将为实现生态文明建设全国联动、上下联动奠定良好基础。

四、“十三五”规划绿色发展措施

“十三五”规划绿色发展思路的变化也促使相关发展措施产生重大改变，相比此前颁布的五年规划，“十三五”规划的绿色发展措施有以下六个方面的突出特点。

一是总量控制与质量改善相结合。区域性、行业性总量控制是在“十一五”和“十二五”规划中得以有效运用的绿色发展措施。而在“十三五”规划之中，在坚持将总量控制与地方政府、党政干部责任相结合的基本方法基础之上，针对环境保护涉及人民群众切身关切的水污染和空气污染，进一步提出了质量改善的要求。这一新要求的提出将进一步推动传统总量控制方法的改进，包括改进减排核查核算方式、实现总量质量双线核查、推动环境信息公开等。从总体上看，总量控制和质量改善的两大结果导向性措施将在相当长的时间内并存和互补，成为中国绿色发展的重要工具。

二是生态投资与生态保护相结合。与此前的五年规划相比，“十三五”规划专门提出了绿色发展八类重大工程，共计39项。这些重大工程实质是全局性、基础性和公益性的重大工程，针对中国生态环境建设的薄弱环节，实施具有带动性、外溢性的有效投资，这是通过物质资本、科技资本、人力资本对生态系统进行生态投资，换取生态资本，以此推动生态系统的有力发展。与此同时，在生态系统的建设中，仍然坚持了保护优先、自然恢复为主的总体思路。这就将提升生态系统的稳定性和生态服务功能与人类的生态建设有机结合，不仅实现人与自然和谐相处，还将进一步推动人与自然的共益性成长。

三是反向约束与激励引导相结合。“十一五”和“十二五”规划中采用的约束性指标取得良好成就，推动了中国主要污染物总量排放实现持续下降。“十三五”规划进一步加强约束和限制性质的环保目标，设置了耕地底线、新增建设用地底线等生态红线。同时着重加强了此前较为欠缺的以激励和引导为目的的发展措施，包括实施分类考核的绩效评价、建立多元化生态补偿机制、完善财政支持与生态保护成效挂钩机制，以此通过适当的激励推动更多主体加入生态文明建设中，进一步调动相关主体的主动性和积极性。

四是行政管理与市场工具相结合。此前的五年规划更多强调采用监管监控等行政管理手段推动环境保护和生态文明建设，而“十三五”规划则着重强化了行政管理手段中对市场工具的运用，包括健全排污权有偿使用和交易制度、健全温室气体排放交易市场、建立绿色税收体系等。这些产权和税收等市场工具的应用，有助于克服行政管理中资源配置错位等弊端，以推动绿色发展中资源最佳配置。

五是垂直管理与多元共治相结合。“十三五”规划提出实现省级以下环保部门的监管监测执法垂直管理，以克服传统科层制管理中监督困难的弊端。同时，“十三五”规划所推动的多元共治不仅能够降低监督成本，还将使被动式强迫行政行为变为全社会自发自觉的绿色发展行动，通过突出人民群众和市场主体在绿色发展中的重要作用，推动政府包办发展向政府社会综合作用转变，以此为下一步的生态文明建设奠定更为充分的社会基础。

六是环保建设与经济发展相结合。“十三五”规划提出的建设绿色产业，是充分将环保建设与经济发展相结合的有效路径。这一路径可以避免经济部门与环境部门因在效率上背离而带来资源配置扭曲的不利局面，通过培养绿色产业服务主体、推广节能环保产业、发展环保技术装备等多种措施，将生态系统和经济系统有机结合。一方面，可以通过具有正外部性的经济活动建设生态系统；另一方面，生态系统的需求也将为经济系统的活跃带来更为强劲的动力，从而实现生态系统和经济系统的双赢局面。

五、总 结

人类发展的历史过程大体有三种模式：一是黑色发展，形象地讲就是“吃祖宗饭，断子孙路”；二是可持续发展，形象地讲就是“不吃祖宗饭，不断子孙路”；三是绿色发展，形象地讲就是“前人种树，后人乘凉”，这个“树”就是生态资本，“种树”为子孙后代投入生态资本、积累生态资本，功在当代、利在千秋。诚如习近平同志所讲的“两座山论”，即“绿水青山就是金山银山”。①

“十三五”时期是全面建成小康社会目标的决胜阶段，习近平同志指出：“良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”全面建成小康社会，不仅取决于经济发展和居民生活水平的提高，同样也取决于生态质量的改善与环境水平的提升。而绿色发展作为“十三五”规划的核心发展理念之一，正是服务于全面建设小康社会这一核心目标，因而其有着丰富的内涵和外延，不仅包括生态保护和环境治理，更包含着节约、低碳、循环、清洁、人与自然和谐等方面的发展思想和理念。绿色发展理念落实成功与否，事关全面建成小康社会的成败。

绿色发展与五年规划这一中国国家治理的核

① 2013年9月7日，习近平同志在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲时全面阐释“两座山论”——“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”“两座山论”的第一阶段：绿水青山换金山银山；第二阶段：既要金山银山，又要保住绿水青山；第三阶段：绿水青山就是金山银山。

心手段的全面结合，也意味着中国生态文明建设将进入一个采用务实可行的发展手段与工具的新阶段。我们相信通过“十三五”规划的有效引导、规划和发展，中国将进入一个全面绿色发展的时期，为人民提供更多优质生态产品，最终实现以人为本的全面小康社会。

事实上，绿色发展与五年规划的有效结合也恰恰显示了中国的社会主义政治优势。中国社会主义政治优势之一在于可以制定国家长远的发展规划，并保证政策长期的延续性。中国的五年规划发展历史正是“政策长期延续性”的重要体现，虽然历经波折，但是追求现代化与国家长期最优发展战略的目标却是一以贯之的。因此，中国也是能够沿着同一方向，按照自身逻辑，持续地追求国家长期发展战略目标的少数国家之一，而不会出现因立场不同的政党之间的相互轮替和领导人的变更而“推倒重来”。对于实现绿色发展、保护生态环境、推动发展方式转型这样的长时间、全局性战略来说，政策的长期一致性是极其重要的。

建设生态文明是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革。走绿色发展之路，需要对整个经济发展方式以及人类生活方式进行大规模的调整，需要长期的、不懈的努力。正是在这一点上，中国目前的政策模式充分体现了其优势。中国现有的长期稳定的政治制度和政府组织模式，加上五年规划的政策手段，保证了中国在走绿色发展的道路上既能坚定地保持长期战略的一致性与连续性，同时又能通过五年规划的具体目标来制定灵活的、适应各个时期具体需要的政策。这是中国所独具的优势，五年规划的一致性和灵活性相结合，推动了中国绿色发展取得“一步一台阶”的有效成就，并使得中国成为下一场绿色革命的创新者和引领者。

[1] 中共中央文献编辑委员会. 江泽民文选：第1卷[M]. 北京：人民出版社，2006.

[2] 饶宗颐. 不仅天人合一， 更要天人互益[N]. 南方日报，2009-11-18(6).

[3] 潘岳. 中国环境“局部好转，总体恶化”[EB/OL].(2010-02-01)[2016-04-08].http://www.yicai.com/news/313041.html.

[责任编辑：房宏琳，曾 博]

2016-09-15

清华大学自主科研计划“新一代公共治理：理论、方法与应用”(2014z04083)

唐啸(1987—)，男，助理研究员，博士后研究人员，从事国家五年规划和环境治理研究；胡鞍钢(1953—)，男，院长，教授，博士生导师，从事中国经济发展与发展政策、五年规划研究。

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1002-462X(2016)11-0120-06