论我国行政复议功能演变的进路

2016-12-09刘文凯

重庆开放大学学报 2016年5期

关键词：行政复议功能定位内部监督

刘文凯

(西南政法大学行政法学院，重庆 401120)

论我国行政复议功能演变的进路

刘文凯

(西南政法大学行政法学院，重庆 401120)

行政复议制度的主要功能与制度设计之初的立法目的密切相关，然而制度的功能也会因时代的变迁和实践的需求发生变化。考察世界主要发达国家和地区行政复议功能的演变历程，不难发现立法目的与实践需求的交互作用正如新事物与旧事物的斗争般复杂曲折。在我国行政复议制度改革的大背景下，复议功能的重新定位对于制度构建具有重要意义。实践需求的动力推动着我国行政复议制度功能逐渐由纯粹的内部监督转向监督与救济并重，进而演变为以救济为主的功能定位。

行政复议；功能定位；行政救济

随着我国法治建设的不断完善，行政复议法的修改已经被提上日程。行政复议功能的定位决定了整个制度设计的模型。目前，我国学者对行政复议的功能定位尚未达成共识，存在着内部监督说、权利救济说和纠纷解决说等诸多观点，由此还引发了行政复议性质和行政复议发展方向的讨论。制度设计之初的功能定位正如基因一般在制度的发展演变中发挥着重要作用，基因的遗传使得制度在长期的社会实践中保持其原有样态，并具有相当的稳定性。但是，立法目的对制度的影响远没有基因遗传对生物的影响那么顽固。制度是社会的产物，随着社会的发展也在发生着深刻的变化。从《行政复议条例》到《行政复议法》，再到《行政复议法实施条例》，我国行政复议制度的主要功能也在潜移默化地变迁。20多年来，行政复议制度在监督政府行政、保障公民权益和解决行政纠纷方面发挥了重要的作用。然而，行政权的扩张、行政争议的增多、法院负担的加重等一系列实践需求的动力，逐渐成为行政复议制度功能基因变异的催化剂。考察世界主要发达国家和地区行政复议制度功能演变的历程，总结20多年来我国行政复议制度功能发生的变化，结合我国当下的具体国情，准确定位我国行政复议制度的基本功能，乃是当务之急。

一、世界主要发达国家和地区复议功能的演变历程

“他山之石，可以攻玉。”行政复议功能的演变并非一国一域之特殊情形，乃是世界各国(地区)之共同境遇。由于世界各国(地区)的具体情况不同，在行政复议功能演变的具体样态上，存在着一定的差异。尤为重要的是，复议功能的初始基因与实践需求的力量对比不同，而使得各国(地区)行政复议功能的定位也有所差异。随波逐流并非自我塑造之缘由，考察世界主要发达国家和地区的复议功能演变历程，寻求的乃是适用于我国的最佳进路。

1.英国行政裁判所的产生与发展

戴雪时代，“英国没有行政法”，也就不存在特定的行政争议和行政争议解决方式。英国的行政裁判所主要是20世纪的产物并且发展迅速，正如英国学者卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯所形容的，“像蘑菇一样地发展”[1]。在市场失灵、社会矛盾纠纷大量涌现的社会背景下，英国政府对社会事务的干预大幅增加，社会纠纷涉及的专业性、技术性增强，从而为行政裁判所的产生和发展提供了客观需要。1955年议会任命以弗兰克斯为首的委员会对裁判所制度进行专门的调查研究。1957年发布报告认为：行政裁判所的存在是必要的，它是司法体系的补充。“弗兰克斯委员会的报告更倾向于将裁判所视为具有补充性质的用以解决纠纷的组织网络，视为一种具有司法化特征的救济机制。”[2]英国行政裁判所制度最初的功能定位是解决行政纠纷。

随着欧盟一体化进程的推进，英国的行政裁判所制度也受到严峻的挑战。“任何裁决‘公民权利和义务’的公共机构都必须是独立和公正的。”*参见《欧盟人权公约》第6条。这一时期英国的宪政理念也发生了巨大变化，人们不再反对“行政司法”，而是坦然地将之接受为英国司法体系中的重要一员，这无疑是对行政权的一种制衡[3]127-128。裁判所自身的问题亦相当严重，如缺乏独立性、组织分散不系统、效率低、成本高等问题突出。裁判所制度改革是必然选择。由此，2005年《宪政改革法》和2007年《裁判所、法院和执行法》的实施，正是对这一时期英国裁判所制度面临的难题作出的回应。也正是这两部“宪法性法律”确定了裁判所是英国司法体系的一员，且受到司法独立原则的保障。“今天我们可以说，无论从性质上还是技术上说，裁判所实际上就是一个法院。”[3]129从此，行政裁判所的性质是司法性质，其功能也演变为较为纯粹的救济功能。

2. 德国行政复议制度功能认识的变化

德国的行政复议制度有其悠久的历史，早在专制国家时期，就出现了自我监督行政活动的趋势。“在德国，行政法院的控制权功能正是同纯粹的行政内部监督进行斗争所取得的结果，而且人们在传统上首先准备认同的，就是作为解决冲突之最有效途径的‘真正’的行政诉讼。每一种旨在将行政复议置于中心位置的改革建议，首先就会遭到怀疑。”[4]64它会被人们认为是妄想以行政自我监督取代公民寻求法律保护的部分权利。不是行政复议在为法院“减负”，恰恰相反，乃是法院帮助行政机关消除诸如行政程序的瑕疵，此乃行政法院在替行政机关“减负”。联邦宪法法院的态度是：既认为行政复议程序是行政法院进行行政法制监督的额外障碍，行政机关内部监督程序无论如何是不能替代行政法院的法律保护，但同时又明确地要求行政复议程序在运作上要及时，不得拖延[5]。因此，德国行政复议制度长期被人们认为是通往行政诉讼途径上一种“额外的障碍”。

然而，随着行政法治的深入发展，德国学者对行政复议功能的认识也发生了变化。“人们习惯于从依法治国原则出发，认为相对于行政诉讼而言，复议程序是绝对处于第二位的审查手段——这其实是一种历史性的误解。”[4]57复议程序作为诉讼前置程序而存在的情况，不可能掩盖一个事实，就是“实质关联”已经越来越多地从行政诉讼向行政程序转移。被误解的复议程序的法律保护功能也逐渐被人们感知，“此项功能不仅涉及一种类似司法的‘小规模’监督，而且也是对行政决定的合法性及合目的性的又一种全面审查。该程序不是要替代司法审查，而是一种由当事人申请启动的，针对违法的，同时也针对不合目的之行政行为的额外法律保护途径。”[4]63学术界对行政复议救济功能认识的改观，将会逐渐渗入德国行政复议制度的变革之中。

3.日本行政不服申诉制度的变迁

日本现行的行政复议制度发端于1882年的《请愿规则》。1890年，日本制定了《诉愿法》，该法与当时的《行政裁判法》共同构成了日本的行政争讼制度。行政争讼制度(包括行政不服审查和行政诉讼等)，从历史的沿革来看，兼有基于从法治主义的要求推导出的“行政合法性”“行政合目的性”的“行政控制”目的和基于法治主义的实质性要求的“行政救济”目的[6]。行政不服审查制度产生伊始，就是与行政诉讼制度并存的权利救济制度，其功能一开始就根本指向了“救济”。

日本行政不服审查制度经历了多次改革尝试，从1882年的《请愿规则》到1890年的《诉愿法》，再到1962年的《行政不服审查法》，日本的行政复议制度得到了统一。在日本行政法律制度变革的背景下，行政不服申诉制度在公正性和效率性等方面都存在一系列问题。行政不服审查法修改由此提上了日程，其法律修改的重点在于谋求通过制度改进增强行政不服申诉制度的公正性，并提高行政不服审查案件的处理效率[7]。2007年“行政不服审查制度研讨会”发布了《行政不服审查制度研讨会最终报告》，2008年4月向第169次国会提出了有关不服审查制度修改的法案，因2009年8月众议院解散而被废弃。2009年9月上台的民主党政权，重新启动了新的修法计划，但由于2012年12月进行的众议院议员总选举中民主党失去了政权，本次修法也被迫中止了。民主党恢复政权后，再次尝试修法，于2014年向第186次国会提出了有关行政不服审查制度修改的各项法案，并于6月获得通过。本次改革是基于公正性的提高、利用简便性的提高、国民救济手段的充实扩大的观点上进行的。因此，日本行政不服审查制度的功能在最初功能定位的影响下，渐行渐远。

4.我国台湾地区行政诉愿制度的变革

我国台湾地区的诉愿制度肇始于1911年《中华民国临时约法》第8条的规定：“人民有陈诉于行政机关之权。”1914年《中华民国约法》将人民的“陈诉权”改为“诉愿权”。1930年3月24日制定“诉愿法”。经过1936年、1970年及1994年等多次修改，行政诉愿的独立性和公正性得到不断提升。谈及我国台湾地区行政诉愿的功能时，张文郁教授认为：“人民行政法上之权利受侵害时应如何救济，各国法制不同，台湾地区系实行行政内部自我管控之诉愿以及行政外部司法管控之行政诉讼并行。”[8]36并且，于1947年所谓“宪法”公布实施时，第16条规定“人民有请愿、诉愿及诉讼之权”，乃是将诉愿与诉讼并列，同时作为权利救济的手段。因此，从我国台湾地区“诉愿制度”设计之初，就更倾向于强调其“救济”功能。

1998年修改后，有关诉愿规定发生了较大变化，如更加关注“诉愿制度”确保行政机关依法行政之作用、准司法性质的救济设计遭到质疑等。“‘诉愿审议委员会’实质性具有相当之独立性，虽说诉愿乃是行政内部之自我审查程序，其并非真正由行政机关再次依一般行政程序重为裁决，仅是形式上以属于行政机关之受理诉愿机关之名义作出诉愿决定，实质上却与由行政机关以外之多数专家学者掌握，依特别之‘诉愿审议程序’作成全新之行政处分，其与行政机关内部之关系并非如其名义般浓厚，而且此种独立救济层级之设计是否符合诉愿为行政机关内部自我审查之原意，不无疑义。”[9]目前，就我国台湾地区诉愿规定而言，相较于行政程序规定，其是特别规定，后者是一般规定。但是，诉愿之本质特殊，因其主要在于提供诉愿人救济，相对于行政程序，具有相当之制度差异，从此点作用观察，其本质亦与行政诉讼相类[8]52。总而言之，行政救济制度的建立，其目的不仅在于权利救济的实现，还在于依法行政管控功能的发挥，所以我国台湾地区诉愿规定的功能定位更加合理，把过度重视救济功能的目光适当转向了依法行政的管控。

5.韩国行政复议制度的功能演进

韩国的行政复议制度产生于1951年出台的《诉愿法》。这部《诉愿法》除了对诉愿事项采取了概括主义的规定之外，其他均类似于日本的《诉愿法》，被认为是对日本《诉愿法》的简单模仿[10]。为韩国独立的行政复议制度提供重要支撑的是1980年制定颁布的《第五共和国宪法》。该宪法第108条第3款规定：作为裁判的前审程序，可以进行行政审判。1984年12月韩国公布了《行政审判法》，该法的立法目的是权利救济和行政监督，但更重要的还是将重点放在了对国民权利、利益的救济上，其最大的特色在于建立了复议委员会制度。行政审判委员会具有较高的独立性，并吸收了行政系统以外的人士担任委员，复议机关必须按照委员会的决议作出复议决定。此外，还完善了复议的审理程序，“准司法化”的思想贯穿始终。

韩国的行政复议制度，最初模仿日本将其功能定位指向了“救济”，但是由于种种因素的影响，长时间内并没有充分发挥救济的制度功能。在后来的历次改革中，韩国的行政复议制度均将目标朝向了救济功能的实现、独立，以及公正性的提高上，逐渐实现了行政复议功能的平稳过渡。

二、行政复议功能演变的主流进路

世界主要发达国家和地区行政复议功能演变的历史，对我国行政复议改革具有重要的借鉴意义。从以上国家和地区的复议功能演变过程中，可以初步得出复议功能演变的基本规律，而这些规律将指导我国在进一步的复议改革中正确定位我国的行政复议功能，从而深入影响复议制度的设计，发挥行政复议在保障人民权利方面的重要作用。

1.立法目的的影响逐步让位于社会变迁的实践需求

行政复议制度设计之初立法目的的影响固然强大，正如德国的行政复议制度本身就带有被人民持有偏见和抵制的基因，在长期的法治发展过程中也遭受了其他国家所无法容忍的障碍。但是，原始功能定位对制度的影响力远没有基因遗传对生物的影响力那般顽固和持久。制度是社会的产物，随着社会的变迁必然发生“基因”的变异。就世界各国和地区的行政复议功能演变而言，行政复议功能较为一致地转向了以救济为主的功能定位。“解决行政争议和与行政相关的民事纠纷，已成为行政机关职能的一部分。”[11]

2.功能定位比性质之争更能解决制度设计的现实困境

就行政复议应当扮演的角色而言，我国学者尚未达成共识，并由此引发了司法化*参见沈开举《委任司法初探——从行政机关解决纠纷行为的性质谈起》，沈开举、郑磊《论我国行政复议改革的逻辑起点和现实路径》，周汉华《行政复议制度司法化改革及其作用》，沙金《论中国行政复议制度的司法化改革》《行政复议法修改及其司法化改革》，方军《论中国行政复议的观念更新和制度重构》等。和反司法化*参见梁凤云《也谈行政复议“司法化”》，杨海坤、朱恒顺《行政复议的理念调整与制度完善——事关我国<行政复议法>及相关法律的重要修改》等。的争论，甚至延伸到了行政机关行使的复议权到底是司法权还是行政权的层面。随着社会发展朝着复杂化、多元化的方向渐行渐远，由此引发了社会分工由精细化向合作化的转变。行政机关不仅承担起部分解决争议的职能，而且还出现了大量的公法私法化现象。“立法行为、统治行为和司法行为同样不是行政行为。在这里，标准不是组织形式，而是其功能形式。”[12]因此，在职能复合地带，权力性质本身很难被给出定论，且难以对制度设计起到直接引导作用。而对于功能定位，学者却能根据法律实践的需求逐渐达成共识，并将之直观地体现在制度建构之中。

3.社会实践的需求使得行政复议的救济功能逐渐凸显

随着社会矛盾的增多，矛盾涉及的专业性和技术性的增强，法院面临巨大的解决纠纷的压力。行政机关担负起解决因自身行为产生的争议，已成为法治发展的必然趋势。从2002年至2012年全国范围内行政复议与行政诉讼的收案量来看，前者的数量一直明显少于后者；而美国、韩国、日本等，二者的比例却大相径庭，美国是24∶1，日本大约为8∶1，韩国约为7∶1[13]。因此，在传统行政法尚未全面发展，行政权的运用限于传统行政法领域，行政纠纷数量有限的情形下，过于强调内部监督功能的复议制度并未显现出严重的弊端。而随着社会的发展、行政权的不断扩张，行政争议的数量大幅增加，反思行政复议的功能定位，构建以救济功能为主的行政复议制度已然成为法律实践的迫切需要。

4.救济功能与监督功能的关系是主次关系而非非此即彼

从以上各国和地区行政复议功能的演变历程来看，救济功能与监督功能并非绝对的相互排斥关系，而是根据社会发展的需求逐渐形成了不同时代的主次关系，甚至还有可能发展为同等重要的合作关系。强调行政复议的救济功能并非就要彻底摒弃其内部监督功能，而是要根据实践需求“配制出治疗社会疾病、药物含量恰到好处的良方”。“理想中的行政复议制度既应当是自由穿行于‘效率’与‘公正’两座高峰间的‘隧道’，也应当是沟通两者的‘桥梁’。”[14]即便监督功能与救济功能在具体制度设计上存在一定的紧张关系，也应当尽可能地进行协调，以使二者形成符合实践需要的“最佳比例”，从而趋利避害实现复议效用的最大化。

三、我国行政复议功能演变的进路

我国行政复议制度建立以来，取得了不小的成绩，但也暴露出了许多弊端。其弊端主要体现在复议机构缺乏独立性、公正性，复议程序过于行政化，复议效率低下、效果滞后等方面，行政复议没有能够发挥出其迅捷、高效解决行政纠纷的制度优势，反而逐渐丧失了公众的信任。然而，在过去的几十年里，我国行政复议的功能定位并非处于停滞不前的状态，而是随着法治实践的发展潜移默化地朝着主流方向演变。

1.我国行政复议功能定位偏差产生的弊端

总体上看，我国行政复议制度的弊端在实践中表现为：“行政复议案件过少，起不到为法院减负的作用；行政复议维持率高，行政复议的公正性被质疑；行政复议效力低下，救济效果滞后。”[15]12-13这些弊端产生的根本原因在于行政复议功能定位出现了偏差，因而附带着复议机构缺乏独立性，复议程序缺乏公正性，复议范围比较有限，以至于行政复议制度在法律实践中并未充分发挥其应有的保护公民权利、减轻法院负担和有效自我监督等作用[4]62。*弗里德赫尔穆·胡芬教授认为，复议程序的功能和意义已经发生了相应的变化，用新的眼光来看，它被一再强调的功能主要有：对公民的法律保护，行政的自我监督，为法院减轻负担。在相关制度的竞争中，它也明显处于劣势。就我国而言，最有效的行政救济手段主要有三，即行政复议、信访和行政诉讼。行政相对人对三种救济方式享有选择的权利，而在相对人选择的过程中明显能看出行政复议处于劣势。我国每年受理的信访案件总量达上千万件，而复议案件每年还不到10万件。与行政诉讼相比，行政复议的诸多弊端为人们所诟病，因而得不到广大人民群众的认可。解决不了实践中产生的问题，得不到社会大众的广泛认可，行政复议制度已经步入了不改革就难以生存的困境。

2.我国行政复议功能的演变过程

自我国行政复议制度建立以来，其功能定位在制度设计之初确有偏差，然而这种偏差并非错误，而是在当时的具体国情与时代认识局限性共同作用下产生的结果。在过去的20多年里，我国的法治建设并没有让这一偏差放任自流，而是在制度构建中不断进行调整，并取得了一定的成效。从《行政复议条例》到《行政复议法》，再到《行政复议实施条例》，行政复议的功能定位都在潜移默化地发生着变化。

表1* 参见1990年颁布的《行政复议条例》、1999年颁布的《行政复议法》、2007年颁布的《行政复议法实施条例》。

(1)《行政复议条例》确立了我国行政复议制度的原始功能定位

立法目的是法律制度的灵魂，其内容和次序体现出立法者对该法律制度的功能定位。为了配合《行政诉讼法》的实施，国务院于1990年颁布了《行政复议条例》，标志着我国统一的行政复议制度建立。由于该立法本身带有附属性，因此并没有受到过多关注。与1989年颁布的《行政诉讼法》相比，《行政复议条例》的立法目的明显具有“内部监督”的功能定位倾向。从上表来看，“维护和监督行政机关依法行使职权”，“防止和纠正违法或不当的具体行政行为”，均是内部监督功能的体现，且次序也排在前两位。“保护公民、法人和其他组织的合法权益”次序排在最后。《行政复议条例》的立法目的并未提到“解决行政争议”这一侧重救济功能属性的内容，可见立法者也许将“保护合法权益”这一根本立法目的的实现寄希望于行政复议的内部监督功能之上。《行政复议条例》颁布之初，在一定程度上起到了监督行政权，保护人民合法权益的作用，复议案件大量增加，某些地方甚至超过了行政诉讼的受案量。但是随着行政复议制度弊端日益显露，复议案件的数量又呈现出逐渐下降的趋势。“行政复议制度的行政性过强，在制度设计上过于强调内部的自我监督，忽视纠纷的解决，忽视对相对人权益的保护无疑是最重要的因素。”[15]11因此，我国行政复议制度设计之初的功能定位是内部监督。

(2)《行政复议法》的颁布充分展现了最初立法目的的深入影响

从《行政复议条例》的立法目的显然不同于行政诉讼法的状况来看，其是因《行政诉讼法》而生，曾被当作行政诉讼制度上一个并不起眼的附件，但其明显具有“独立”的倾向[16]。1999年《行政复议法》的颁布，使得行政复议摆脱了对行政诉讼的依附，成为一种独立的法律制度，而这一摆脱似乎具有刻意划清界限的意图。在国务院向全国人大常委会所作的《关于<中华人民共和国行政复议法(草案)>的说明》中开宗明义地指出：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。”行政复议制度应当“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不便搬用司法机关办案程序，使行政复议司法化”。在《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政复议法>的通知》中，再一次强调：“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。”“事实上将行政复议制度与现有的行政监察、层级监督和信访制度相提并论。”[17]从行政复议法的条文中也可以明显体会到，立法者是按照行政活动来设计复议制度。因此，《行政复议条例》对我国行政复议制度的原始功能定位，在“基因遗传”作用的影响下，更加深刻地体现在了《行政复议法》上。

(3)《行政复议法实施条例》的颁布将复议功能的重心逐渐转向了救济功能

随着《行政复议法》的贯彻实施，再加上21世纪初房屋拆迁、土地征收等行政活动引发了大量的行政争议，将行政复议定位为行政机关内部自我纠正错误的制度，容易在老百姓心中留下“官官相护”的不良社会形象，影响人们对通过行政复议获得救济的信心。2007年《行政复议法实施条例》(下简称《实施条例》)的颁布应当说是对此作出了回应。从立法目的来看，首次出现了“解决行政纠纷”的字眼，并在次序上排在第一位。把“建设法治政府”，“构建社会主义和谐社会”纳入到《实施条例》的立法目的中来，体现出了监督制约行政权，保护人民合法权益的立法意图。这一转变反向印证了行政复议制度设计之初的功能定位的确存在偏差，也回应了社会实践对于复议救济功能的众多期盼。然而，由于《行政复议法》本身并未修改，《实施条例》的调整作用就相当有限。因此，在法律层面彻底澄清行政复议制度的功能定位乃是当务之急。

3.我国行政复议功能未来演变的进路

(1)既独立、公正又高效、便捷地保护人民的合法权益是行政复议制度改革的理想目标

我国正处于改革开放的深水区和攻坚期，社会矛盾复杂繁多。随着行政权的不断扩张，行政纠纷的数量大幅增加，专业性、复杂性明显增强，传统的纠纷解决渠道面临着巨大压力，公民的合法权益得不到及时有效的救济，给社会造成了诸多不稳定因素。就全世界范围来看，行政复议制度的功能一般包括保障人民合法权益、监督行政机关依法行使职权、减轻人民法院的负担。从行政复议的主要功能来看，其原本就不是纯粹的内部监督制度抑或纯粹的救济制度。我们也根本不需要在行政系统内部另设一套纯粹的内部监督制度或者纯粹的救济制度。行政系统内部的层级监督乃属行政之特性，再另立山头无疑是多此一举。从权力分立的角度而言，行政系统内部增设一套纯粹的救济制度，无疑打破了权力制约与平衡的良好状态。因此，行政复议制度本身就应当是一种“混合物”，这一混合物的各种成分相互协调，共同发挥作用。充分激发行政复议制度中“行政性”要素的作用，发挥行政机关具有的专业性和效率性优势，以使人民的合法权益得到及时有效的救济；充分激发行政复议制度中“司法性”要素的作用，发挥相对独立的行政复议机构的独立性和公正性优势，以使人民的合法权益得到平等、公正的处理，是行政复议制度改革的理想目标。

(2)协调行政复议的救济功能和内部监督功能以达到最佳比例是复议改革的根本之道

行政复议改革并非是要将行政复议制度完全司法化，这一思路不仅违反了权力制约与平衡的宪政理念，而且与我国现行的司法体制严重冲突。行政复议改革的根本之道乃是调和行政复议内部监督功能与救济功能的紧张关系，并根据法律实践的需要确定二者的“最佳比例”。过度强调行政复议制度的内部监督功能，已经给我国的法律实践造成了诸多弊端，如社会矛盾多、复议案件少、法院压力大，人民对行政复议制度逐渐丧失信心，我们不得不及时作出调整。过度强调行政复议的救济功能，忽视行政复议“行政性”要素作用的发挥，势必导致行政复议解决数量庞大的行政纠纷的能力相当有限，而且还会打破权力之间的平衡，造成严重的社会后果。因此，应当根据社会实践的需要，适当调整二者的比例，在行政复议功能的刻度尺上找到最佳的契合点。

(3)世界潮流和中国道路均一致朝向了救济功能为主、内部监督功能为辅的改革方向

当今世界主要发达国家和地区的行政复议制度改革更侧重于行政复议机构独立性和公正性的增强。就行政复议功能演变的历程来看，主要经历了三个阶段，第一个阶段是内部监督功能为主，过度强调行政复议的“行政性”；第二阶段是内部监督功能为主，重心逐渐向救济功能转移；第三个阶段是救济功能为主，内部监督功能为辅。即便一些国家和地区最初就确定了行政复议作为一种救济制度而存在，但在制度设计之初，其“行政性”要素也占据了绝对多的比例，在之后的功能演变中不断调整，才有了今天的模样。从我国行政复议功能演变的过程来看，已经历了前两个阶段，并正向第三个阶段演进。行政复议的功能定位决定了行政复议制度未来的基本形态，能否充分发挥行政复议应有的主要功能，还需要在功能定位正确的前提下，在具体的制度设计中实现。

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