孙琳

【摘要】目前，在跨境人民币结算规模快速增长背景下，本外币监管政策差异存在的政策套利空间，不仅带来了跨境资金流动风险，也在一定程度上弱化了监管部门的监管效率。因此，为更好地实现主体监管的政策目标，应尽快实现本外币监管一体化，实现对跨境资金的全面、有效监管。

【关键词】本外币监管  一体化  跨境资金  政策建议

近年来，随着人民币国际化不断深入，跨境人民币结算业务的快速推进，跨境人民币业务规模快速增长，目前这种本币由人民银行跨境管理部门（以下简称“跨境办”），而外汇由外汇管理局（以下简称“外汇局”）分开监管、各自为政的格局，不适应不合理之处表现的越来越明显。如何在推进跨境人民币结算的过程中，实现本外币监管政策协同作用，防范异常跨境资本流动的冲击，值得我们思考。

一、本外币监管分离对日常业务影响不断增大

（一）外汇政策简政放权成果已使大部分外汇业务比跨境人民币业务更加便利

近年来，外汇局紧紧围绕着“五个转变”的要求，在经常项目、资本项目外汇管理方式进行了深层次的简政放权改革，从2012年的货物贸易政策改革至2015年的直接投资改革、外汇资本金意愿结汇改革，外汇管理的各项政策均实现了大幅度的便利化改革，企业可以通过银行直接办理，无须再向外汇局办理外汇登记或审核批准手续，便利化程度大大提升。而现行的跨境人民币业务，部分仍需在人民银行跨境办进行备案。以外商投资为例，《外商直接投资人民币结算业务管理办法》（中国人民银行公告[2011]23号）规定“外商投资企业（含新设和并购）需在领取营业执照后10各工作内向注册地中国人民银行分支机构申请办理企业信息登记;已登记外商投资企业在发生重大变更后应在经工商行政管理部门变更登记或备案后15个工作日内向注册地中国人民银行分支机构进行报送”。跨境人民币的备案制与外汇政策的充分简政放权之间出现了便利性倒挂的现象。

（二）本外币监管政策口径悬殊，不利于外债宏观审慎监管

部分业务本外币管理两个监管部门标准不同，各自为政，不利于跨境资金流动的有效调控。以资本项下外债管理为例，目前，跨境办负责人民币外债管理，外汇局负责外币外债管理及全口径数据统计;这种本外币差异化管理的现状，难以适应外债宏观审慎监管。一是登记管理政策衔接不畅。跨境办口径为“人民币负债，由境内结算银行在人民币跨境收付信息管理系统（RCPMIS系统）中办理登记，不纳入现行外债管理”，这可能造成企业超规模借用外债以及外汇局外债数据统计的缺失。二是规模管理存在问题。外汇局短期外债按余额管理，跨境办人民币则按发生额计入投注差总规模管理，易出现办理人民币外债业务执行标准不一的现象。三是人民币外债监测难以实现。资本项目信息系统监测功能已逐步完善，RCPMIS系统后台监测功能尚未开发完全;且人民币外债不需结汇，其特殊性易被企业违规挪为他用;此外，外币外债管理法规相对完善，外汇局可依据《外汇管理条例》进行处罚，而跨境办人民币外债违规行为处罚条款不明确，管理缺少抓手。

（三）企业利用差异化政策实现无风险套利，离岸转手买卖成主要渠道

2015年以来，随着美元强势升值和中国经济增速放缓，人民币贬值趋势下的套利交易愈加盛行。在人民币离岸价格低于在岸价格的情况下，不乏银行协助企业将境外美元融资结汇后，假借“跨境人民币融资”之名流入境内。以2016年1月下旬境内外汇差维持在300个基点左右为例，在境内用在岸价购得1亿美元，再迅速将1亿美元转至香港，在香港以离岸价抛售美元，短期内便获利300万元人民币。而通过本币结算或本外币交叉结算的离岸转手买卖，已成为跨境资金异常流动的主要渠道。离岸转手买卖外汇收入需纳入待核查账户管理，应在企业进行相应转手买卖对外支付后方可结汇或划转。但对于跨境人民币结算管理而言，基本没有限制，这在一定程度上激发了离岸转手买卖项下人民币结算量的猛增。

二、对推进本外币监管一体化的建议

（一）完善监管跨境资金流动的机构设置，明确外汇管理部门职责权限

明确人民银行、外汇局、商务、海关等部门在跨境资金监管中的职责。新的监管机构设置，建议打破现行的本外币分币种管理、检查的模式。其中，人民银行负责综合考评银行跨境业务、金融产品创新以及内控管理;外汇局负责国际收支统计监测及经常项目和资本项目业务的综合管理。同时，要进一步明确外汇局的职责权限，赋予外汇局检查与外汇收支相关的企业和银行人民币资金的权利，对跨境本外币业务实施统一的监管、检查和处罚。

（二）在宏观审慎框架下，建立健全跨境资金流动监管的政策法规

为更好地支持本外币一体化跨境监管体系，需要突破按币种分割管理的模式，从跨境资金角度出发，修订和整合现有的本外币政策法规。以外债宏观审慎为例，将人民币外债纳入外债管理，统一外债管理办法，统一管理部门，由外汇局负责对本外币外债进行统一管理。同时，实现中外资企业平等借债，统一外债按余额管理，额度按照企业净资产的一定倍数核定，引入宏观审慎系数和风险权数，外汇局可根据国际收支形势及国家产业导向对宏观审慎系数和风险权数进行动态调整，实现宏观审慎监管目标。

（三）加强本外币一体化监测分析，消除套利空间，防范跨境收支风险

近年来，人民币利率和汇率市场改革进程不断深化，特别是2015年8月11日人民币中间价报价制度出现了重大的改革，境内外汇率差将逐步缩小，人民币汇率进一步市场化，汇率运行将进入均衡状态。为顺应不断加快的外汇管理政策、汇率制度改革的进程，外汇管理部门应加强全口径项下本外币一体化监测分析。主动将人民币纳入日常监测分析视野，增强对境内外利差、汇差变动的敏感性，理清跨境资金异常流动的主要渠道和操作手法，结合辖区外汇收支形势，及时对重点银行和企业进行风险提示。

（四）本外币监管一体化未到位前应加强部门间信息的沟通和共享

在本外币监管一体化改革还未到位的情况下，外汇局和人民银行跨境办两部门间应加强协调，通过定期沟通监管政策、互换监管信息、共享数据资源，探索联合监管方式，提升协同监管能力。一是事前沟通，做好银企涉外业务咨询答复工作。外汇局和跨境办应了解双方政策差异及监管重点，在答复银行和企业咨询时尽量做到两部门统一口径，避免因本外币政策差异影响履职效果。二是事中协调，对银行本外币错配等创新融资产品进行联合监管。针对银行出现的离岸在岸联动、币种错配的创新产品，外汇局和跨境办双方应积极配合、协调一致，在“展业三原则”的监管框架内，明确监管目标，形成监管合力。三是事后数据共享，强化跨境资金流动本外币监测分析。对重点企业、重点行业的跨境跨市场业务，共享国家外汇管理局应用服务平台和RCPMIS系统数据，联合监测分析，全方位把握辖区涉外收支形势，共同防范异常跨境资金流动风险。