向明亮

(湖北理工学院 长江中游矿冶文化与经济社会发展研究中心，湖北 黄石 435003)



南京国民政府初期的矿业劳工政策初探*

向明亮

(湖北理工学院 长江中游矿冶文化与经济社会发展研究中心，湖北 黄石 435003)

国民党执政以后，矿工的生活没有实质改善，矿工运动成为影响政权稳定的异动力量。国民政府在“劳资协调”的话语下出台了一系列矿业劳工保障政策，以实现执政目标。这些措施在稳定社会秩序方面达到了一定的效果，但并没有使矿工的整体社会福利得以提升。当矿工运动触及到政权稳定的底线时，国家权力往往起了决定性的作用。在这一过程中，矿工群体与国民政府渐行渐远。

南京国民政府；矿业；劳工政策

1927年国民党取得政权以后，“工人中之最苦者，莫如矿工”[1]91，矿工与资方因经济利益不同而引发的纠纷、罢工遍及各地，演化为严重的社会问题。稳定政权和控制社会是执政党执政后首要考虑的问题，以奉行三大政策为圭臬的国民党人，无论是出于发展经济、实现劳资合作的施政纲领，还是与中共争夺矿工、挤压中共在矿工群体中的生存空间的考虑，都要求其改善矿工待遇，以调适劳资之间紧张的关系。

目前学界对于南京国民政府的劳工政策给予了很大的关注，也取得了丰硕的研究成果，但对于国民政府劳工政策出台的动因、执政后通过何种方式来管控社会的异动力量以达到“为我所用”的目的，以及这些举措的效果等内容的相关研究尚处于起步阶段。本文拟以矿业为例，对国民政府的劳工政策进行深入分析，以深化民国时期劳资关系史研究。

一

随着近代工业的发展，到20世纪20年代末，中国矿工人数激增。据章季闳估计，1929年中国矿业就业总人数为103万，其中煤矿工人人数最多，占80%以上[2]。国民党政权建立以后，矿工遭受的苦难更为深重，原来在大革命时期所争得的条件，被资本家完全推翻，工人的工资不但没有提高，相反被普遍降低。1928年中国30个现代化煤矿工人的平均日工资是0.47元，江苏的贾汪煤矿和河南中原煤矿平均工资最低，分别为0.22元和0.21元[3]230，开滦煤矿的平均日工资(0.48元)甚至达不到卜凯所调查的河北诸县农业平均日工资(0.5元)[4]309。在资本家和封建把头的勒索下，矿工处境悲苦，疲于生计。1928年，山东枣庄的中兴煤矿“工人生活非常困苦，每天一个工人只能吃一餐饭——高粱煎饼，余则喝凉水”[5]318。

在工资低廉、入不敷出的同时，工人的劳动时间不但没有减少，相反大多延长了，劳动条件恶劣，重大工伤事故接续不断。仅1928年3月，淄川华坞岭矿发生透水事故，淹死矿工102人；4月5日，安徽宣城水东煤矿发生爆炸，死亡148人；4天以后，抚顺煤矿大山坑发生透水事故，透水达80万立方米，淹死工人482人[6]234。

处于弱势地位的广大矿工，对新政权的建立无比失望，在理性手段解决自身权益问题无望时，往往会采取一些非理性手段来达到目的，怠工、罢工、捣毁机器往往是矿工与资方对抗的重要手段。仅1928年1—3月，先后有北票、安源、抚顺、淄川、井陉、西安、正丰、烈山等矿工人罢工。面对风起云涌的矿工运动，新生的国民党政权感觉两难：抑之，有悖于孙中山的三大政策；纵之，则生产停顿，经济损失惨重，社会秩序永无宁日。如何处理这一棘手问题，是摆在执政党面前亟待解决的难题。

此外，矿工由于人数众多，一直成为各派力量争夺的重点。与国民党宣称中国社会无阶级之分，意在消除令其烦忧不已的阶级斗争不同，共产党则以阶级斗争相号召，并把矿工运动作为职工运动的中心。大革命失败以后，共产党逐渐意识到“矿工为中国主要产业工人，亦即中国无产阶级的重镇”，因此“现在党应当重新建立矿工运动的基础”[7]412。1927年春，中共五大通过了《职工决议案》，内中不无遗憾地指出：“矿工运动在此二年中仅唐山曾有一度之发展，但党对于矿工甚为淡漠，……我们只注意了城市的工人运动，未注意矿工，此后对于抚顺、开滦、山西、山东、焦作各矿工，本党应积极去做，以树立矿工运动之基础。”[7]62

1929年2月，中华全国总工会第二次扩大会议强调：“矿工工人与铁路、海员同为中国最重要的产业工人。”为指导矿工运动，会议通过了《矿工运动决议案》，指出：“只有加紧矿工工作的指导，具有最大决心去领导矿工的斗争和组织广大的矿工群众，……才能树立全国矿工运动的深厚基础。”[8]248在稍后召开的中共六届二中全会上，会议重申矿工等产业工人“是职工运动的中心工作，是党的无产阶级的主要的基本力量，若是不能积极地建立这一工作，这是非常大的错误”。会议进一步明确了矿工运动的重要区域，即“以唐山、本溪湖、抚顺、福中、中兴、淄博、六河沟、象鼻山等为中心，唐山五矿为最主要的中心”[9]303。

20世纪20年代以后，西方劳工社会保障制度和理念已经传入到中国，通过国家立法解决劳动风险和劳资争议以缓解社会震荡的思想已得到中国知识界、劳工界和政界的普遍认同。国际上，国际矿工联合会和国际劳工大会均极力呼吁改善矿工待遇、缩短矿工劳动时间，也对国民政府形成一种外在压力，促使其重视矿业中的劳动保障问题。

二

奠都南京以后，面对风起云涌的矿工运动，国民政府筹谋如何从源头上消弭动荡秩序的工潮。镇压不但无法获得政治合法性，反而把矿工推给了共产党，要使劳资相安、社会稳定，必须从速制定相关矿业劳动法规，从法律上保障矿工的相关权益。1928年底，在起草《矿业法》之前，虞和寅、范柏年等委员不约而同地提到立法精神要体现对矿工的保护原则。虞和寅认为：“欲调和劳资冲突，应改善工人待遇。”[10]范柏年亦提出要把“提高矿工生活、改良待遇及辅助矿工之合法组织”作为立法出发点[11]。

本着“劳资协调”的精神，国民政府在其后制定《矿业法》《工厂法》《工厂法施行条例》《工厂检查法》《矿场法》等一系列法规时，均有安抚矿工、提高矿工待遇的立法规定。在《矿工法》尚未出台时，国民政府通令各省暂准援用北京政府时期颁布的《矿业保安规则》《矿工待遇规则》《煤矿爆发预防规则》等，从而构筑起比较系统的矿业劳动保障制度。这些制度内容包括：

1)关于工作时间及休息、休假。《矿场法》第8条规定：“在坑内工作之矿工除以监视为主之工作外，每日工作时间以八小时为限。”[12]《工厂法》第4章专门规定了休假制度，“凡工人每七日中，应有一日之休息”，“凡政府法令所规定应放假之纪念日，均应给假休息”，“凡工人在厂继续工作满一定期间者，有特别休假”[13]40。

2)关于工资制度。《工厂法》第20条规定：“工人最低工资率之规定，应以各厂所在地之工人生活状况为标准”；第22条规定：“工资之给付应有定期，至少每月发给二次；论件计算工资者，亦同。”《矿场法》第15条规定：“矿业权者于歇业或破产时，应尽先清偿所欠矿工工资。”

3)关于劳动保护与卫生设备。《矿场法》第19条规定：“矿业权者为防止水患、火灾、沼气或煤尘之爆发，土石、煤块之崩坠及其他灾变，应有各种安全设备并有其他适当处置。”第26条规定：“矿业权者须置备防止职业病发生的设备，并将预防方法指示矿工并限其遵行。”

4)关于工人津贴、抚恤与福利。《工厂法》第九章规定了矿工伤病津贴与残废津贴，对于死亡矿工，“除给与五十元之丧葬费外，应给与其遗族抚恤费三百元及二年之平均工资”。《工厂法》第39规定：“工厂在可能范围内，应提倡工人正当娱乐。”

为推动上述劳动法规实施，加强对矿场的生产监督，1931年5月，国民政府颁布了《矿业监察员规程》，其中第4条规定：矿业监察员监察的事项包括矿业保安、矿业工程设施事项等[14]，虽然大部分规定是关于矿业本身，但矿场能保持安全，矿业工程设施适当，无疑有利于矿业劳动者。《工厂检查法》颁布后，1934年，中央工厂检查处呈请实业部饬令检查员检查工厂时，对该区域内合于《工厂法》第1条规定之矿场，一并检查。实业部核准后，以部令通饬各省市主管厅局遵办[15]655。

矿工群体有生产、生活等经济需求，同样也有组织团体等政治要求。当劳工因待遇或雇佣问题与资方发生纠纷时，矿工除了怠工或罢工外，再无他途与资方相抗衡。北京政府时期，禁止工人结社、罢工，违者处以徒刑或罚金。1924年，孙中山以大元帅身份公布了《工会条例》，其中第14条规定：“工会在必要时，得根据会员多数决议，宣告罢工”，这是中国第一个承认工人阶级有成立工会和罢工自由的工会法。国民政府成立后，于1928年7月通过了《工会组织暂行条例》，随后又通过了《特种工会组织条例》，将矿业纳入到特种工会之列[16]。

需要指出的是，北京政府虽然开创了中国矿业劳工保障立法的先河，但众多的法律条文只是停留在纸面上，国民政府不仅用法律来强行规定矿主对矿工生存所负有的义务，而且通过工厂检查制度来推动劳动保障立法的实施。这其中，取得的成绩最为突出的是工伤保障制度，如工伤治疗、残废抚恤及死亡抚恤等。此外，在劳工福利事业方面也有显著的成绩。

三

1927年“四一二”政变发生以后，国民党开始在城市里镇压或削弱工会的活动，而在矿山，情况则不完全相同，国民党“把政治和工会组织的现代思想传入曾与广泛的政治潮流相隔离的矿山。从前，只有在萍乡和开滦才有这种思想的影响，这种影响在当时增加了工人的希望”[6]253-254。

在国民政府统治前期，出现了一个组织工会的高潮，矿业工会先后在井陉、六河沟、长城、临城、贾汪、富华等矿建立起来。不过，国民政府在矿业所推行的各项保工政策，在表达扶助矿工、改善矿工生活、解放矿工的话语背后，也深刻隐含了控制矿工、整合社会的企图。1928年11月，国民政府颁布《工会法》，其中第23条规定：“劳资间之纠纷非经过调解仲裁程序后于会员大会以无记名投票，得全体会员三分之二以上同意不得宣言罢工”，以加强对罢工的限制。同时，国民党在矿厂中大量收买工会会员，建立起许多御用的黄色工会，它的主要作用是帮助国民党消灭工人的罢工斗争。1929年，在开滦煤矿，国民政府与资本家串通，共同推举所谓的“工会委员”，成立了“开滦五矿工会联合办事处”和“唐山市总工会”。工会成立后，“内部意见分歧，迭起纠纷”、“环境突然转变”，矿方趁机向工人压迫，减低工资，任意开革工人，“一年之间，五矿外工无辜而被开革的，近三千左右”[17]。

在山东中兴煤矿，中央政府曾多次对工会进行“改组”。中兴煤矿工会始成立于国民革命军入鲁后的1927年，最初工会分立为外工会和内工会，二者争持不下。1928年8月，国民党中央民训会派员整理，将内外工会同时取消，改组为枣庄矿区工会整理委员会。1929年，中央党部更换了整理委员，后由山东省党部派员收回该工会，改组为枣庄煤矿工会。此后，国民党党部以“所派委员，煽惑工人，反动有据”为名，多次整理该会。直到1930年12月，中央党部表示满意，此时的工会活动仅局限在工人教育、卫生、娱乐和其他福利事业上[18]83。

征诸史料，20世纪30年代，许多工会在被政府批准之前，经过了多次解散和重建。国民政府把工会看成是抑制工人运动、阻止共产党渗透的阵地，当工会不能实现这一目标时，则严加取缔，相反，则予以支持。1933年的开滦、1935年的焦作工会解散，即是各级政府直接促成的。1936年陕西米脂县煤矿工会的建立，其目的是为了提高产量、减低成本，阻止共产党在工人中的影响，则得到当地政府的大力支持。

1930年代，国民政府以“三民主义”为大旗，整理各地工会，足以表明其控制矿工运动的强烈愿望，矿工的生存渴望被巧妙地掌控在国民政府手中，他们丧失了进一步谋求自身解放的余地，矿工运动也因此在一定程度上得以规控，1934—1937年间全国矿业劳资纠纷案件有了比较明显的下降，如表1所示。

表1 1934—1937年全国矿业劳资纠纷的总数与百分比

从表1中不难看出，1934—1937年矿业发生的纠纷次数在急剧减少。不论是劳资争议和罢工的总件数，还是占全国劳资纠纷案件的百分比，都有显著的降低，从1934年的33件下降到1937年的4件，百分比从21.53%下降到1.98%。当然，矿业劳资纠纷案件减少的原因很复杂，但不能否认，国民政府“施惠与控制” 两手策略的目标——调和劳资冲突、维护社会秩序稳定的初衷基本实现。由此，国民政府矿业劳工政策的实施，不能简单地认为是现代政府致力于民生福祉的文明形象塑造的反映，在更深的层面上，体现了近代集权政府对异动力量强烈的整合、控制企图。

四

在某种意义上说，施惠与控制两种手段，在对待矿业劳工问题的根本出发点上，其本质是一致的，即都是为了消弭劳资冲突、维护社会稳定而推行的政府行为。秩序的维护是衡量社会保障制度是否有效的基础性标准，而福利增进则成为衡量社会保障制度是否公平正义的价值标准。社会稳定与公平正义是社会保障制度的两大基石，但问题是，社会稳定是否就一定意味着社会公平？矿业劳资冲突的消弭是否意味着矿工整体福利已经得以增进？

举凡近代矿业劳资争议，核心问题不外乎工资待遇、劳动条件与雇佣问题等。从工资上看，据《中国矿业纪要》的调查：1927年，抚顺、开滦、中兴、萍乡、鲁大、井陉、北票、六河沟等30个现代煤矿，工人的工资平均每天(按8小时换算)是0.465元；1928年，由于抚顺、烟台煤矿以日金为单位，较之银本位此数稍高，平均为0.598元[19]79-80。1933年，“像鼎鼎大名的萍乡煤矿，从五千多工人减至三千多，工资从三角减至一角五分，然而一角五分的工资，工人还不能每日列作收入，工人每月实际收入约只有两元光景”[20]265。1934年矿工的平均工资每天仅为0.468元，相对于1927年基本未动，相较1928年则下降不少。学者陶镕成曾对国民政府时期矿业劳动工资变迁进行过长期考查，得出结论：在1931以前，各矿山工人实际所得还能相当保持工资率的标准，有时还能超过工资率，并且一般工资率在1929年以前还表示着逐年增加的情形，但是在1929年以后，实际所得就趋向于较工资率减低的路途，到1931年以后，“工人的实际所得已有不足维持生活的情形”[21]。

且不论工资低廉，入不敷出，近代矿工在工资待遇方面尚有一种特殊的痛苦即积欠工资。1932年，河北井陉煤矿积欠工资10万元，奖金7万～8万元；正丰矿积欠工人9个月工资；裕繁铁矿积欠工人12个月工资[22]；1933年，安徽水东煤矿，矿方积欠工人6个月工资，矿工马祥发声泪俱下地说：“因为没饷而饭不能不吃，先典衣服，后借钱用，当衣要利钱，借钱要保人又要利钱，现在当无可当，借无可借。”[3]231

劳动条件方面，国民政府虽然在矿场中推行了检查制度，然而，由于矿业方面检查人员极度缺乏，检查经费难以落实，以致“政府对矿厂与工厂设施检查程度相差甚远”，矿工的生命安全毫无保障。1931年，抚顺煤矿发生火灾，致使3 070名工人葬身火窟，事故震惊中外。1935年，山东淄川鲁大煤矿发生淹水惨剧，536名矿工因来不及升井而葬身矿底，“家属环坑呼号，哭声震天，并有投河自尽者”[23]。1933年，焦作福公司王封大井和馒头山协记煤矿公司相继发生透水事故，造成重大的人员伤亡和经济损失，舆论哗然，纷纷把矛头对准政府的工厂检查制度：“如果两矿场事前对挖矿工作能加以审慎，何至有洪水横决之事？即不然，则对于排水设备如抽水机、水闸、水池、水沟等一切救护器具能多加注意，亦何至不可施救？而今则事变一来，束手无策，坐视劳动者葬身水窟，伊谁之咎，不言可知。”[24]

雇佣制度方面，南京国民政府时期，失业问题极其严重，1931年后，随着资本主义世界经济危机的波及，外煤大量倾销，国内各工厂相继停业倒闭，用煤量减少，煤价因之大跌，为节省开支，许多矿场转嫁损失，辞退和开除大批工人。当时，虽然没有失业登记制度，但通过1933年《中国劳动年鉴》的调查，我们可以概见一斑：河北开滦煤矿因为请假和无故开除工人2 600多人；萍乡煤矿因为业务不景气裁员3 000人；山东鲁大公司借口“整理矿务”，辞退和开除工人947人；山东潍县坊子煤矿裁减工人3 500人，等等。调查涉及的23个矿业公司，总计失业工人为20 410人[20]281-283。失业工人无以为生，在业工人也惶惶不可终日。由此可见，国民政府的矿业劳工政策在稳定社会秩序方面，产生了一定的效果，但并没有使矿工的整体社会福利得以提升。

五

矿工群体是近代产业工人队伍中人数最多的群体， 矿业工人罢工也是1927年以前中国社会最为激烈的劳资矛盾之一。国民党自诩为包括矿工在内的民众谋利益的政党，以解除矿工的痛苦为职志，逐步推行矿业劳动保障制度。相对于此前，这些制度对矿工而言，不啻为保护自身权益的护身符。至少，法律在工资待遇、工时、利润分配、福利等方面的强行规定，使矿工在与资方发生纠纷时，多了一层法权与道义上的凭籍与支撑。此外，工人利用国民党劳资协调的施政纲领向政府施压，在“三民主义”的话语背景下，迫使政府出手让资方让步。1933年，在河南焦作李封煤矿的罢工纠纷、开滦煤矿的停工纠纷、长城和正丰煤矿的怠工纠纷、六河沟矿工索薪运动中，矿工们痛述自身的惨况以寻求政府的支持和援助，政府也以调停人自居，站在矿工一方，逼迫资方保障矿工的权益，“以弥纠纷”[25]。

但是，我们也要看到，矿工在获得政府施惠的同时，却丧失了进一步谋求自身解放的余地。南京国民政府在颁布一系列法规赋予矿工各项权利的同时，却以一种权力控制取代另一种权利控制。矿工除了受包工头和矿方的监督外，国民政府还以“整理”为名，组建官办工会或御用的黄色工会，工人要想成功开展斗争变得十分困难。当矿工运动触及到政权稳定的底线时，政府大多站在矿方一边，采取非常手段“果断”处理之。1932年3月，山东中兴煤矿矿工因待遇问题宣布罢工，经地方政府调解无效，于是省府调动军警前往镇压，以通共嫌疑逮捕工人50余名，囚禁于峄县县政府，这样就铲除了那些不愿按政府意志办事的矿工[26]195。此外，1930年代，在开滦、焦作、烈山、磁县等地的劳资争议中，国家权力起到了决定性的作用，政府往往以逮捕罢工领袖的办法，来达到平息劳资冲突的目的。在这一过程中，矿工群体与国民政府渐行渐远，在社会先进思想的传播下，他们逐渐强化了对自身以及对国民政府与资本家的体认，并将共产党号召的阶级斗争当做自己的政治信仰。

注 释

① 表中数据根据国际劳工局中国分局《最近两年中国劳资争议统计》、《民国二十五年中国劳资争议统计》、《民国二十六年我国之劳资争议统计》等有关资料整理而得。具体参见《国际劳工通讯》1936年第21号，1937年第4卷第4期，1938年第5卷第9期。

[1] 河南省总工会工运史研究室. 焦作煤矿工人运动史资料选编[M].郑州：河南人民出版社，1994.

[2] 章季闳.中国就业人数的估计[J].社会科学杂志，1930，9(2):74.

[3] 薛世孝.中国煤矿工人运动史[M].郑州：河南人民出版社，1986.

[4] 托马斯·罗斯基.战前中国经济的增长[M].杭州：浙江大学出版社，2009.

[5] 山东省档案馆.山东革命历史档案资料选编(第1辑)[Z].济南：山东人民出版社，1981.

[6] 蒂姆·赖特.中国经济和社会中的煤矿业(1895—1937)[M].北京：东方出版社，1991.

[7] 中央档案馆.中共中央文件选集(第3册)[A].北京：中共中央党校出版社，1983.

[8] 中华全国总工会中国职工运动史研究室.中国工会历史文献(第2辑)[A].北京：工人出版社，1981.

[9] 中央档案馆.中共中央文件选集(第5册)[A].北京:中共中央党校出版社，1983.

[10] 虞和寅.矿业法草案大纲(1)[J].矿冶，1928,2(6)：117-141.

[11] 范柏年.矿业法草案大纲(2)[J].矿冶，1928，2(6)：141-153.

[12] 实业部.矿场法[Z].实业部公报，1936(289)：14-17.

[13] 中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编(第五辑·第一编：财政经济(5))[A].南京：江苏古籍出版社，1991.

[14] 实业部.矿业监察员规程[Z].国民政府公报，1931(775)，部令：7-8.

[15] 实业部中央工厂检查处.中国工厂检查年报[Z].南京:实业部中央工厂检查处印，1936.

[16] 特种工会组织条例[J].中央党务月刊，1928(2)，法制：25-26.

[17] 绿藤.对于开滦煤矿最近罢工之感想[J].劳工月刊，1934,3(3):45-52.

[18] 刑必信.第二次中国劳动年鉴(第2编)[Z].北平:社会调查所，1932.

[19] 侯德封.中国矿业纪要(第4次)[Z].北平：实业部地质调查所，1932.

[20] 实业部劳动年鉴编辑委员会.民国二十二年中国劳动年鉴(第1编)[Z].台北：文海出版社，1990.

[21] 陶镕成.中国矿业劳动者的一研究[J].劳工月刊，1936，5(2)：29-58.

[22] 林颂河.民国二十一年之劳动界[J].社会科学杂志，1933，4(2):162-224.

[23] 淄川鲁大煤矿惨剧[J].劳动季报，1935(6):125-129.

[24] 凡白.中国工厂与矿场之检查问题[J].劳工月刊，1933，2(8):33-44.

[25] 六河沟煤矿工潮[J].劳动季刊，1936(9):165.

[26] 实业部劳动年鉴编辑委员会.民国二十一年中国劳动年鉴(第2编)[Z].台北：文海出版社，1990.

(责任编辑 尹春霞)

The Labor Policy of the Mining Industry in the Early Periodof Nanjing National Government

XIANGMingliang

(Research Center for Mining and Metallurgy Culture & Socio-economic Development in the Middle Reaches of the Yangtze River, Hubei Polytechnic University，Huangshi Hubei 435003)

After the ruling of Guomintang,the miner's life has not been improved,miners' movement influenced the regime stability.Under the context of "labor-management coordination",Nanjing national government made a series of security policies for the miners to realize the governing goal.Although these measures had some effect on stabilizing the social orders,the overall social welfare of the miners were not improved. When the miners' movements touched the bottom line of the regime's stability,the state power often played a decisive role.In this process,conflict between the miners and Nanjing national government arose.

Nanjing national government;mining industry;labor policy

2016-04-20

国家社科基金年度一般项目“近代中国矿业劳工问题研究(1895—1949)”，项目编号：15BZS079；湖北省社科基金项目“民国时期中国矿业劳工问题研究”，项目编号：201417。

向明亮，副教授，博士，长江中游矿冶文化与经济社会发展研究中心研究员；研究方向：矿业史、劳工史。

10.3969/j.ISSN.2095-4662.2016.04.001

K107

A

2095-4662(2016)04-0001-06