■编译／李亚军

社会保险管理成本的影响因素与基准构建

■编译／李亚军

公共社会保障日益面临提高效率和控制成本的压力，尤其是强制性养老金计划。管理成本因时期和计划方案的不同差异很大，在计划进行系统改革时也会出现巨大差异。即使计划规模及其他因子调整后，在不同的国家实行同一类型计划也存在成本差异。本文的目的是构建一个标准化的管理支出指标体系，确保不同类型的养老金计划和强制社会保障制度管理成本比较标准的一致性。我们也关注总成本的构成、各种成本与职能的联系、进入总成本函数的各种因素及其影响强度。最后构建了管理成本支出基准和工作人员需求基准，为决策提供参考。

厘清强制性社会保障和养老金计划管理成本的概念和范围对解决问题非常重要。在很多情况下，很难获得精确的成本数据，只能近似估算，据此分析面临的挑战并设定指导原则。公共养老金在制度、结构和运营上差异很大，因此我们从计划、结构和功能三个维度识别并计算管理成本。

社会保障和养老金计划的管理成本包括常规的直接和间接成本。直接成本包括：开展业务的常规开支、办公室用品和维修支出、人工成本支出、运营或管理资产收费以及一些兼具待遇和成本属性的实物福利支出。间接成本包括各种隐性补贴（机会成本）、无需由计划成员承担的银行代理征缴和发放待遇的收费。无论从哪个维度测算成本都需要包括上述直接和间接成本。

数据与成本分析

国别成本比较。不同国家和机构的数据可获得性和质量差异很大，且不同社会保障和养老金机构发布预算和运营信息的结构和方式亦存在差异，本文将对不同机构发布的核算和成本报告信息进行标准化。

我们收集了全球70个国家100多项公共社会保障计划的数据。这些计划的规模差异较大，最小的福克兰群岛养老金计划仅有600个成员，最大的美国“老遗残保险”（OASDI）计划的活跃缴费成员1.6亿，待遇领取人数5000万。样本中各计划的运行和结构差异也很大，至少10个非缴费养老金计划仅能获得一些孤立数据，而另一些计划则提供了广泛的待遇数据，包括生育、儿童津贴、失业、疾病保险等。

管理成本支出是每个社会保障预算真正不可或缺的组成部分，也是本文重点关注的内容。样本中计划管理成本负担归宿差异很大，有的由计划成员直接或间接承担，有的通过一般预算解决。70个样本国家的运营成本占工资比例的中位数是1%，8个国过了3%。无论是否有财政补贴，多数计划的管理成本由计划成员分摊。

成本结构分析。报告“资本投资和折旧费用”的71个样本国家中，该成本占管理总成本比重的中值仅为5%，某些特殊样本中该比重高达1/3。报告“直接劳动成本”的74个样本国家中，该成本占管理总成本比重中值为57%，波动范围为6%—90%（部分差异由数据口径引起）。报告“养老金资产管理费用”的39个计划中，该费用占管理总成本比重的中值为25%，资产规模和资产管理费用占比没有显著相关性。其他报告的“办公租赁成本”（样本计划31个）、“待遇发放”成本（样本国家30个）占当期管理总成本比重的中值分别为1.3%和5%。提供“个人账户信息通知”（5个样本国家）的相关成本占当期管理总成本的1%—5%。

成本功能分析：税费征缴和待遇发放。本文还在一个小型调查数据的基础上研究了管理成本在征缴和待遇发放职能上的分配情况。从收集到的9家内部征缴机构的数据看，人均待遇发放管理成本比征缴管理成本更密集，前者是后者的3—10倍。该发现对理解人工成本分析意义重大。具体讲，成员数目相同的两个计划，仅负责待遇发放管理的计划较统一负责费用征缴和待遇发放的计划成本更高。必须承认，不同征缴和记录模式不一定必然引起管理成本的差异，但会引起征缴和待遇发放环节管理费用分配差异。落后的计划更多依赖纸质凭证和分散记录经办方式，这使更多的资源必须分配到待遇的申请、审核和给付环节。先进的计划多采用电子化和集中记录的经办方式，资源主要用于建立、记录和维护个人缴费信息。因此，管理成本结构可以反映制度的成熟程度。随着缴费确定型（DC）计划的引入，未来的趋势是强化缴费管理，因为这种计划对前端数据质量要求更高。

成本标准化、实证研究与基准构建

考虑到社会保障和养老金计划在制度设计、规模、运营机构和方式上的巨大异质性，简单地将当期管理成本加总，并换算为统一币种显然是无法直接比较的。为使运营绩效可比较，本文借鉴詹姆斯（James）和帕拉西奥斯（Palacios）在1995年构建的方法对数据进行标准化处理，以克服计划成熟程度、融资方式、待遇慷慨程度、覆盖率、技术水平、运营方式、规模和成员结构（缴费与领取待遇比）差异引起的偏差。

为量化分析各个因素对管理成本的影响，本文建立了三个实证模型，依次讨论计划设计对管理成本的影响、养老金负债对管理成本的影响及基准分析。模型1的因变量为管理成本的对数，自变量包括当前受益人数的对数、当前缴费人数的对数和5个分类变量（哑变量），其中分类变量包括DC计划（与DB计划比较）、私人管理的DC计划（与公共管理比较）、大厅征缴（与代理征缴比较）、综合计划（与单一计划比较）和基本养老金（与补充养老金比较）。此外，还列入了人均国内生产总值（GDP）的对数等控制变量。利用标准化数据进行回归分析的结果显示：⑴受益人和缴费人数的规模经济效应小于1；⑵私人管理计划在短期回归方程中系数为正，且影响显著，表明私人管理与总成本正相关。但在长期回归方程中不显著，部分反映了计划的成熟程度和覆盖率变量的影响；⑶DB或DC计划类型对管理费用的影响不显著；⑷预期大厅征缴会显著增加管理成本，但实证结果不支持；⑸管理成本增速小于人均收入；⑹待遇资格与历史缴费不关联的基本养老金计划的管理成本较低。

表1　管理养老金负债的相关因素与管理成本（模型2）

模型2的因变量为管理成本的对数，自变量为隐性债务的对数、人均资产的对数，较模型1增加了治理能力控制变量，删除了基本养老金变量，其他变量不变（表1）。该模型用管理成本长期驱动因素的影响。果显示，⑴计划越老、越成熟、规模越大，单位负债的管理成本越低；⑵DC计划、私人管理及承担基金管理职能的计划与成本正相关；⑶人均管理成本随着账户规模扩大而下降；⑷大厅征缴与高管理成本关联；⑸治理能力与管理成本负相关，导致管理成本增速低于人均收入。⑹综合计划会提高管理成本。

模型3方法采取两阶段回归法，第一阶段回归目的是获得所需工作人员数量回归残差（表2），第二阶段以资产管理的显性直接成本的对数为因变量（表3），以模型1和模型2中显著影响管理成本的变量（包括受益人数平方的对数、缴费人数平方的对数、人均GDP的对数、所需工作人员数量回归残差、大厅征缴、综合计划）并加入需要进行资产管理为自变量进行回归。该模型是本文的最重要模型，并用于设定成本基准进行模拟。

基于模型3回归结果，在情境模拟基础上，比较了中等规模（50万受益人）和较小规模（10万受益人）计划的人均管理成本和人均所需工作人员情况，并设置了参考基准。结论如下：⑴人均管理成本随计划的规模扩大而下降，10万受益人计划的人均管理成本为50万受益人计划的1.5倍，随着规模进一步扩大，人均成本可进一步下降25%。⑵分别对高成本情境（大厅征缴、综合计划并负责管理基金）和低成本情境（代理征缴、单一计划且无需进行基金管理）进行模拟，在人均GDP相同情况下（如1.5万美元），50万受益人计划的人均成本基准处于50—200美元之间，10万受益人计划的人均成本基准处于75—300美元之间。⑶人均所需工作人员亦随计划规模的扩大而下降，10万受益人计划人均所需工作人员是50万受益人计划的1.5倍，随着规模进一步扩大，人均所需工作人员可进一步下降30%。⑷通过对高、低成本情境进行模拟，人均GDP相同情况下，高情境人均所需工作人员是低情境的3倍。

表2　养老金管理所需工作人员（模型3　第一阶段）

管理成本成为改革的重要方面

随着各国养老金制度覆盖面的扩大，尤其是将强制缴费扩展到低收入和非正规就业群体时，管理成本成为改革的重要方面。新技术为扩展、监控和记录铺平了道路，而基础设施（包括金融服务）的改善则提供了更高的可及性。

比较并建立管理成本基准有利于评估不同组织运营公共养老金计划的效率，为确定改革战略方向、选择组织模式、权衡建立各种新业务的内容提供指导。对运营效率的深入研究往往会促进复杂组织转型，流行的措施有削减冗余人员、采用更先进的技术、公共机构共担某些功能和服务外对制度、程序和人员进行最优投资决策时，了解各种运营方式对养老计划管理成本的影响非常重要。

第一，要树立管理社会保障计划的规模经济和范围经济的重要性的意识，包括征缴和待遇管理。第二，应该始终寻求与现有机制的协同效应。第三，私人管理的计划比公共管理的计划成本高，但差异可能在长期内消失。第四，考虑到对先进技术的要求，养老金计划债务（无论DC还是DB）基金化必然引起费用上升。第五，经济发展水平对管理成本有很大影响，由于利用先进的技术、基础设施和体制的优势，发达国家的社会保障计划管理效率更高。最后，无论从长期还是短期看，公共机构的治理能力是所有计划运营效率的重要预测指标。（文献来自《国际社会保障评论》Oleksiy Sluchynsky，“Benchmarking administrative expenditures of mandatory social security programmes”）■

表3　公共养老金计划影响成本的关键变量对管理成本的影响（模型3　第二阶段）

译者单位：山东工商学院公共管理学院