■文／本刊记者　向春华

让社会保险法“活”起来

■文／本刊记者向春华

《社会保险法》实施5年来，复议诉讼案件虽然绝对数量仍很少，但案件的增幅较大。这反映出以《社会保险法》为核心的社会保险法律制度体系开始越来越多地发挥作用。与这一趋势相适应，社会保险相关部门需要采取更积极的应对之道。

社保部门出庭应诉成“常态”

李晓钟自从调任江苏省扬州市人社局副局长兼社保中心主任后，作为医疗、工伤保险的分管负责人和经办负责人，他的一项重要工作就是代表作为被告的人社局和社保中心出庭应诉，“当分管业务发生争议诉至法院时，分管负责人应出庭应诉。这是根据市委市政府的要求，市人社局确定的一条工作规则，行政负责人出庭应诉已成‘常态’”。

广州市荔湾区社会保险基金管理中心主任刘曙光对此亦深有感触。根据当地政府规定，单位每年的第一宗行政诉讼应有行政负责人出庭应诉；当年行政诉讼案件超过5宗，行政负责人至少应出庭应诉2宗。“我们实际出庭率还高于这项规定，行政负责人出庭已经‘常态化’。”刘曙光作为一把手“踊跃”出庭还有一个不得已的原因：既懂法律又懂专业的人才匮乏，而且单位暂时还未聘请法律顾问。“诉讼结果具有示范性，牵一发而动全身，出庭应诉要求法律知识和业务知识都精通。”

2014年新修订的《行政诉讼法》第三条规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”而在此前，行政负责人出庭应诉制度施。党的十八届四中全会对全面法治国作了战略部署，强调要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。李晓钟表示，行政负责人出庭应诉不仅是执行法律的具体要求，也是一项政治任务，“在法庭上说的每一句话都会被记录，不仅对案件的处置会产生影响，也代表了社会保险行政部门和经办机构处理事务的法治水平，代表着政府机构在对待公民、用人单位等诉求时的态度。既要维护社会保险行政、经办机构行为的合法性、正当性，又要适应司法审查的特点和要求，对于提高行政负责人自身的法律意识、规范行政主体行为、提高行政行为合法性水平、宣传社会保险法律政策均具有重要意义，有利于实现建设法治国家、法治政府、法治社会的战略目标。”

多位受访行政负责人认为，作为分管或业务领导，对行政主体的具体行政行为负有把关职责，通过出庭应诉增进法律素养，对行政主体今后具体行政行为的合法性、规范性会产生显著作用。行政负责人出庭应诉还有利于破除“官本位”思想以及官僚作风，有利于实现亲民、为民的执政理念，真正践行“法律面前人人平等”的法治精神。亦有专家指出，随着法治的健全，未来社保法律争议会越来越多，社保行政负责人出庭应诉在实现“常态化”的同时，更应当注重出庭的质量和价值，应当专注于社会影响大、示范性强、对后续政策实施存在重要关联等案件的出庭应诉。对于常规的、没有难点的普通案件，可以依法委托相应的工作人员出庭应诉。

社保争议数量种类逐年增多

从各地统计的数量看，《社会保险法》出台之前以及刚刚实施时，社保机构只有零星的行政复议、行政诉讼案件发生；而在《社会保险法》实施一段时间即2012年以后，社会保险法律争议特别是行政诉讼有较大幅度上升。以扬州市为例，从2011—2015年，扬州市人社局共发生行政复议9件、11件、14件、7件和11件；被行政复议6件、5件、7件、10件和7件；行政诉讼3件、5件、10件、15件和32件。

从争议类型看，在《社会保险法》实施以前，主要是工伤认定争议；在《社会保险法》实施以后，非工伤认定争议开始产生，涉及类型广泛。扬州市人社局2011年7月1日至2016年5月31日，收到对下级机关的复议申请58宗，其中工伤认定49宗；被上级行政机关复议39宗，其中工伤认定32宗；行政诉讼75宗，其中工伤认定65宗。广州市社保基金管理中心2011年1月至2016年5月，发生行政诉讼案件为9宗，其中社保稽核业务2宗，养老待遇核定、发放业务2宗，社保关系转移业务1宗，工伤生活补助标准1宗以及个人信息变更业务1宗，另有2宗因为主体不适格，经法院审查后驳回原告的起诉。广州市荔湾区2011年至2016年发生42宗行政复议、行政诉讼案件，其中社保待遇类案件21宗，包括养老保险待遇13宗、高级职称待遇8宗；稽核类案件16宗；办理程序类案件5宗。

扬州市社保中心副主任李红枫分析，这与社保法以及配套系列法规、规章的颁布实施，对经办服务合法性要求提高以及社保覆盖面扩大有密切关系。在保护参保人权益的同时，规范了社会保险的运行依据及程序，对社保机构（包括征缴机构）从征缴、稽核到待遇的发放等各个环节的行为予以约束，法律风险也相应增加；参保人数增多也直接导致争议数量递增的可能性。

刘曙光表示，参保人维权意识增强也是争议增多的重要因素。“现在，劳动者基本上都明了社会保险对个人的意义，如觉得自己的社保利益被侵害，懂得拿起法律的武器保护自己。这既是法治的发展，也是社会保险事业发展的体现，其意义应当肯定。”

业内人士认为，随着覆盖面的扩大、社保法律体系的进一步完善以及社会主体权利意识的提升，社会保险争议案件将会更多地发生。一方面，社保机构应坦然面对这一趋势，认识其发生的必然性；另一方面，也要谨慎应对，从人力培养与准备、专业素养提升、经办行为实体与程序的规范化等诸多方或减少无效争议的发生，避免行的浪费，这有利于更好地保护社会主体的社会保险权益，促进社会保险事业更加健康地发展。

依法行政与依法经办

社保法律争议日益增多的发展趋势要求行政部门和经办机构更加严格地依法行政和依法经办，李晓钟认为，这既是依法治国背景下的时代要求，是维护参保人员合法权益的必然要求，也是管理好社保基金、发展社保事业的基本要求。扬州市人社局自2011年7月至今，在已经结案的58宗行政诉讼案件中，56宗被维持，仅2宗被撤销。这和严格贯彻依法行政和依法经办原则是分不开的。

广州市社保中心副主任梁智也表示，自社保法实施以来，市社保中心始终把依法行政作为重点工作来推进，加强各项业务标准合法性审核工作，不断推进业务流程的优化，依法行政的结果就是行政行为的合法性。2011年至今，广州市社保中心发生的9宗行政诉讼案件，全部得到维持，胜诉率百分之百。

广州市荔湾区2011年至今发生42宗行政复议、行政诉讼案件，仅1宗败诉。这宗败诉案件中,社保中心之所以没有受理当事人的补缴诉求，依据是用人单位提供了与当事人的法院调解书——“上诉人××与被上诉人×公司就双方之间的劳动关系不再另行主张权利，不再相互提起诉争”，并据此出具答复“关于你的社保方面诉求，已在广州市中院达成民事调解，如有异议请你继续循法律途径解决”。发生诉讼后，法院从调取的双方当事人的民事案件卷宗认定，原法庭庭审时已明确告知双方社保问题不属于法院审理范围，据此判决撤销社保中心答复。对于该案件败诉，究其原因，一是法院调解书不明确，对于社保问题是否包括在内没有显示；二是社保机构在处理该补缴问题时，无法了解民事案件审理情况，也无法调取法院卷宗，“案子输得有点憋屈”。

无论是行政负责人还是负责具体办理复议、诉讼案件的工作人员均表示，依法处理社会保险事务还要善于引导当事人走法律程序。“即使我们的处理事实清楚，法律适用正确，但有些当事人只要其诉求没被满足就坚持认为自己的权益受到了损害；一些当事人对法律和社保专业知识缺乏了解，对社保法律和政策理解存在偏差，难以与我们达成一致意见；也有一些当事人确实存在生活困难等实际情况，希望我们能够‘特事特办’。如果按照法律程序处理，在复议机构、司法机关的居中审理下，‘真理越辩越明’，多数问题会得到理解。个别案件，法院判也就判了，即便双方当事人不认同法院的处理结果，也是一个了结。”面对一些拒绝走法律程序的当事人的不合理诉求，专业人士认为应当坚守法律原则，不宜因为有压力就网开一面。若违背法律规则和原则，因人办事、循情变通，且不说极易滋生腐败、滥用职权，即便出于正当的目的，表面上看似保护了特殊个体的利益，实质上也损害了法律的公平性和严格性，最终会损害法律的权威，也会给社会保险的运行和基金安全埋下隐患。

依法行政、依法经办离不开执行人员的努力和奉献。经办力量和经办经费不足，是基层社保机构普遍反映的问题。无论是工伤认定还是社保稽核，均需要第一时间到现场调查，否则就可能面临法律风险。在取消公车后，相较于办公室工作人员，工伤认定、稽核部门工作人员拿着相同的车补，谁还愿意多出现场？在参保人员急剧增多，经办业务量大幅增加的背景下，是否能够按照科学的标准配置工作人员？未来《社会保险法》更好地实施，绕不开人员这道槛。

社保法体系需要更完善

谨慎应对社保争议，社会保险法律体系自身的完备性是非常重要的，这是保障依法行政、依法经办的基本前提。良好而完备的法，可以避免或减少争议的发生，否则不仅难以避免法律争议的发生，甚至会“刺激”争议的发生。

扬州市所属的高邮市人社局党组书记王宏旭坦承，《社会保险法》的出台和实施意义重大，但也存在过于原则、操作性不强的问题，再加上配套体系建设没有跟上，导致现实中一些问题的解决无法可依。比如说，《社会保险法》第十七条规定“参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金”，但未规定具体的领取对象、领取条件、领取标准，又没有配套政策规定，无法操作。特别是一些通过政策性补缴进入养老保险统筹的人员，在缴费不久后病亡，其遗属无法领取抚恤金，从而产生矛盾。

作为社会保险法律体系内核的社会保险顶层设计的不足以及与现实的脱节，也导致实践中的诸多问题。王宏旭介绍说，高邮是羽绒制造之乡，最多时达600家服装加工企业，6万从业人员，但相当多是小微企业甚至手工作坊，少者几人，多者十几、几十人，要全部参加五险，几乎没有可能。随着劳动者法律意识的提高，离职就可能向社保部门投诉。投诉就必须查处，但不少业主一没资金，二没固定资产，无法履行法律责任。查处无果，个人不满意，人社部门也很被动，“问题本质在于，这些小微企业的保障义务是否必须和规模以上企业相同，能否允许保障模式的多样性”。

广州市荔湾区社保中心颇为困惑的一个问题就是，用人单位没有为劳动者参加社会保险的争议超过两年时效，社保机构应不应该处理？对此广东省内就有两种做法，深圳市对超过两年的均不受理，其他地方不受两年限经办机构的角度考虑，超过两年的争议，时间越长，认定越困难。而有的企业也以超过两年为由，不服稽核整改，并提起诉讼，给经办机构造成工作困难。

司法和行政的制约与平衡

《社会保险法》作为社会保险的基本法，其功能的真正实现不仅体现在对社会保险相关部门、个人、用人单位等社会主体的规范和约束，更重要的是司法的适用和实现。只有在司法机关普遍了解、掌握和准确适用之后，《社会保险法》才真正成为一部适用于全社会的法。司法与行政的制约与平衡，对于实现社会保险法治具有重要意义。

一方面，行政权力自身存在扩张的倾向，需要接受司法的审查与制约，这是现代法治的基本内涵，社会保险工作人员的法律修养仍有待提高，司法的介入和制约，有利于推进社会保险的法治化进程。

另一方面，司法机关及其工作人员对社会保险专业知识也比较缺乏，而仅仅依靠法律专业知识是无法正当合理地裁判社会保险争议的。我国司法等机关不够独立、容易遭受社会压力而在法律上无限度让步的现象时有发生，不仅损害法律尊严，也对社会保险事业的发展造成不利影响。例如在工伤认定中，有的交通管理部门居然认定某只狗（无主狗）的主人承担交通事故的主要责任，以便受伤者不承担主要责任而可以申请工伤认定。

社会保险行政主体如何与司法机关形成共识，在法治的框架下实施社会保险行政行为、规范社会保险行政行为，是社会保险法治进程中的永恒话题，地方也对此进行了有益尝试。例如，扬州市人社局经常与法院系统进行座谈，研讨争议问题，以取得法院理解并形成共识，但分歧仍然存在。广州市社保中心反映，他们曾多次接到全国各地部分法院的协助执行函，要求协助划扣参保人的养老金甚至个人账户款项到法院的指定账户，社保中心根据及时足额发放养老金的规定，建议法院到职工养老待遇开户银行划扣，但法院拒绝接受。在更高层级展开行政与司法的沟通，并形成全国统一的执法尺度，仍需长期不懈的努力。■