■文／郑功成

关于尽快修订《社会保险法》的议案

■文／郑功成

编者按：

在今年全国人大会议期间，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成与30余位全国人大代表联名提出《关于尽快修订〈社会保险法〉的议案》（议案文号0578）。经议案发起人授权，本刊全文刊载该议案。

修订《社会保险法》的必要性与紧迫性

《社会保险法》是社会保障领域中最为重要的法律，自2010年制定并于2011年正式实施以来，对于促进我国社会保险改革起到了非常重要的作用。但因当时背景特殊，立法既有滞后的一面，也存在着一些不足与缺陷。伴随“十二五”以来社会保险改革与发展情况变化，《社会保险法》的不足与缺陷及其不良效应也日益显现，客观上已经成为严重影响深化改革并可能导致这一制度体系难以走向成熟、定型的法律障碍。

《社会保险法》存在的问题与主要缺陷表现如下：

萧军∕摄

第一，一些立法内容已经明显滞后于社会保险改革发展形势。如：《社会保险法》第20—22条规定农村养老保险、城镇居民养老保险，这二项制度实际上已经合并，法律中的概念都不存在了；再如城乡居民基本医疗保险在许多地方已经统一，2016年1月国务院还发布了整合城乡居民医保制度的文件，但在立法中仍然是城乡分割，第24条保留的新型农村合作医疗显然已经不合时宜；还有工伤保险、失业保险均无积极预防功能，制度功能受到了损害；法律规定公务员与参照公务员者由国务院另行规定，现实则是其已建养老保险制度；还有建立护理保险属于应对人口老龄化的合理举措，势在必行，需要填补，法律中并无相应的规范等。所有这些，表明现行《社会保险法》中的一些内容确实已经跟不上社会保险改革与发展形势了，不修订法律不仅无益推进改革，也直接损害着法律的严肃性与权威性。

第二，法律中的一些规定尚未真正得到贯彻落实。如，社会保险费实行统一征收的规定，至今仍未实现；基本养老保险基金全国统筹、其他社会保险项目实行省级统筹，仍未见实质进展；社会保险基金预算制还未真正落实；养老金正常调整机制还未建立；社会保险信息公开披露机制还未得到确立，参保人的知情权和监督权也就无法得到保证；社会保险监督委员会作为法律规定的一项重要内容，并未得到尊重，其作用同样尚未发挥。特别是对社会保险领域中的违法行为制裁不力，各种骗取养老金、医保基金等行为很少得到刑事惩治，使法律的威慑力大打折扣。这些现象表明，现行法律规定还需要尽快完善，更需要有相应的法律条文来保证法律的贯彻实施。

第三，法律中有的规定过于原则，实际上无法操作。如，法律规定，个人可以监督单位缴费情况，但现实却是连按照何种标准缴费都缺乏知情权，如何监督？“视同缴费”是法律的重要规定，关系到亿万劳动者的基本社会保险权益，但“视同缴费”的对象、标准及其与待遇挂钩等如何操作，缺乏具体规定；政府的兜底责任是否无限，以及如何负责和分责，均缺乏明确规定；职工医保中的个人账户已经被诟病多年，如何处理却在法律中被完全回避了；养老保险统账结合之结构比例缺乏明确规定，故而还在不时引发重大分歧，面临颠覆社会保险制度互助共济本色的风险。还有现在用医保基金购买商业性的医疗保险，还允许商业保险公司赢利，这种做法显然违背了现行法律的规定，即使要变革也应当有法律依据；而拖欠社会保险费的现象一直禁而不止，关键的问题同样是法律规制对违法者的惩治不具可操作性，等等。

第四，法律中有的规定与改革取向相悖。如，社会保险基金存入财政专户，和社会保险基金需要投资运营的改革取向相悖，也与新的预算法明确要求减少财政专户、统归国库的宗旨相悖；所谓进城务工的农村居民、征地农民的社会保险规定，与城乡统筹和制度一体化进程相悖；缴费满15年之规亦与延迟退休的政策取向相悖；退休人员不缴纳医疗保险费之规与这一制度可持续发展相悖；还有法律中规定养老金待遇可以分段计算，但现实政策却是通过养老保险关系的地区转移而决定在退休地计发养老金。所有这些，均表明现行立法还存在着与改革取向不一致的地方，事实上构成了深化社会保险改革的法律障碍，这从一个侧面也反映了它的时代局限性。

综上，现行《社会保险法》还比较粗糙，留下了时代局限性，法律的不完善，既是当时改革实践尚不成熟和无法形成高度共识的结果，亦为推进改革朝着正确方向发展埋下了隐患。近年对社会保险相关改革的一些争议，表明立法之缺陷与模糊并不利于社会保险事业的健康发展。

鉴于《社会保险法》还比较粗糙，实施中的困惑与问题不少，这是客观事实。因此，在全面依法治国和加快促使社会保障体系尽快成熟、定型的时代背景下，要按照良法善治的标准来推进我国社会保险制度的改革与发展。为此，需要牢固确立法制意识，尽快让《社会保险法》成为良法，再在良法规制下让社会保险步入善治阶段。应当尽快启动修订法律的程序。

修订《社会保险法》的思路与要点

针对现行《社会保险法》，修法的重点是要解决一些根本性问题。包括：一是必须打破分割，统一制度。不能再让社会保险制度在地区分割与群体分割的非正常状态下发展，它应当成为公平的法定劳工成本和公平的参保对象权益。二是必须十分明确地规定政府对社会保险制度的财政责任，包括是兜底责任还是分担缴费或支出责任，中央与地方财政的责任分担等。三是进一步明确社会保险的管理体制与经办机制，为其正常运行与发展提供正常的组织保障。四是必须进一步明确规范具体运行，为社会保险制度的经办提供可供操作的依据。五是必须进一步强化监督，确保制度安全、高效，包括立法机关的监督，社会监督等。

具体的修法建议包括：

第一章总则

修：第二条中将生育保险并入医疗保险，新增护理保险；

第六条中应当增加各级人大及其常委会对社会保险制度及基金的监督。

第二章基本养老保险

修法要点：本章应当重新架构，按照一般性规定、公职人员基本养老保险、企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险分别进行规范。针对现有条文中的内容应当做如下必要修订：

第十条删除第三款即“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”，在第一款中将“职工”改为“机关事业单位工作人员、企业与社会组织职工”；增加新的第三款，即农村居民和城镇未就业的劳动者依法参加城乡居民基本养老保险。

第十一条应当明确规定社会统筹与个人账户的比重。

第十三条应当进一步理清政府的财政责任，除继续承担并明确精算“视同缴费年限”的支出外，还应当调整政府对基本养老保险基金支付不足的补贴责任。

第十六条缴费15年应当调整为30年，但需要规定过渡期，如对接近退休的老年人可以有照顾性政策。

第十七条应当改为国家建立遗属保险金制度等。

第十九条在全国统筹后应当不存在个人跨统筹地区的情形，但对全国统筹前跨统筹地区就业的仍然应当分段计算养老金。

第二十条、二十一条、二十二条应当删除。

第三章基本医疗保险

修法要点：本章应当重新架构，按照一般性规定、职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险、大病保险或再保险等分别进行规范。针对现有条文中的内容应当做如下必要修订：

第二十三条：职工应当扩展到公职人员、城乡居民。

第二十四、二十五条重组为城乡居民基本医疗保险。

第二十六条修订为公职人员、职工、城乡居民的基本医疗保险待遇标准按照国家规定执行。

第二十七条取消退休后不缴费的规定，代之以所有人均须终身缴费，但已经退休的人员可以执行原有政策。

第二十九条对支付方式与分级诊疗做新的规定。

第四章工伤保险

修法要点：本章主要修订内容为：一是应当将工伤保险的覆盖范围从职工扩展到一切受雇劳动者；二是应当加入工伤预防的内容；三是增加工伤康复的制度安排；四是完善先行支付后的追偿机制规定，确保这一有利于工伤受害者的法律规定落到实处。

第五章失业保险

修法要点：本章主要修订内容为：一是应当将失业保险的覆盖范围从职工扩展到一切受雇劳动者；二是增加失业预防的制度内容；三是增加失业预防的制度安排；四是增加失业人员培训的制度安排。

第六章生育保险（改为护理保险）

修法要点：取消本章现有内容，将现有相关内容并入医疗保险一章，只作为一项待遇，不再单独缴费、独立核算。

将本章改为护理保险：应当规定护理保险的覆盖范围、参保条件、享受待遇的资格与评审、缴费标准、统筹层级，以及待遇支付等。

第七章社会保险费征缴

修法要点：重点是统一社会保险费征缴机制，全国由一个机构统一征收；进一步明确申报、征缴、记账等程序，对不依法缴费（包括不缴纳、拖延缴费、降低缴费基数等情形）的管制措施等。

第八章社会保险基金

修法要点：重点是明确社会保险基金的公共性、独立性、非财政性，明确基金统筹层级并确保得到贯彻实施，明确基金预算制度；取消财政专户制度；明确投资政策；对全国社会保障基金的性质、来源、管理及运转、投资等进行明确规范。

第九章社会保险经办

修法要点：明确社会保险经办机制采取独立法人化，按照养老保险、医疗保险（含工伤保险、护理保险）分别建立经办机构，明确经办机构的职责任务，明确对经办机构的报告制度等。

第十章社会保险监督

修法要点：重点是明确立法机关对社会保险制度的监督，包括基金收支监督、投资监督及制度运行的全方位监督；明确社会保险行政部门的监管职责与问责制度；明确信息披露机制并接受社会监督；明确社会保险争议的调解仲裁处理机制等。

第十一章法律责任

修法：重点是强化管理部门的法律责任；强化经办机构的责任化用人单位或雇主的责任；明确对违法者的法律处罚等。

第十二章附则

修法要点：取消第九十五条、第九十六条；

将第九十七条修订如下：外国人在中国境内就业的，按照双边协定处理社会保险事务；没有双边协定的，参照本法规定参加社会保险。■