何慧

[提要] 新型城镇化需要巨量的资金投入，地方政府必须创新城镇化建设投融资机制才能更好地支持城镇化进程。本文从河南省城镇化存在的问题入手，探讨如何完善投融资机制，以增强新型城镇化建设的资金保障能力。

关键词：新型城镇化;投融资机制;路径

课题来源：本文为河南省教育厅人文社会科学研究项目（2015-QN-225）;河南省社科联调研课题（SKL-2015-3069）;河南省政府决策研究招标课题（2015B228）阶段性成果

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2015年12月8日

一、河南省新型城镇化建设投融资存在的主要问题

（一）基础设施领域投融资需求巨大。由于历史原因，河南省基础设施建设长期滞后，欠账较多，尽管近年来这种状况得到一定程度的改善，但仍无法适应全省经济社会发展的要求。与兄弟省份以及沿海发达省份相比尚有明显差距，且省内豫南、豫北等地基础设施建设发展也不平衡。

（二）投融资市场和制度不健全，融资模式和融资渠道有限。目前，城镇基础设施投资项目的建设管理仍以政府的投资预算管理为主。由于政府预算约束普遍软化，这类项目在部分地区往往存在投资没有按照预算执行的问题。而一些地方又存在着重复建设、铺张浪费等问题，这也在一定程度上加剧了基础设施资金短缺状况。此外，河南省民间资本本身就不算充裕，同时又存在着民间资本进入基础设施领域的门槛较高的制约，这就进一步加剧了资金的缺乏。

（三）政府融资平台监管政策趋紧，平台公司融资难度加大。目前，地方政府融资平台仍是支撑城镇化建设的重要载体。目前，各级政府加大了对各级融资的整顿力度，这就对河南省城镇化建设过程中的资金造成了进一步的影响，特别是城镇基础设施与公共服务等公益性项目的融资严重受限。

（四）土地出让不可持续。目前，土地出让金收入就成为河南省大部分地方的主要财政收入来源，也确实为城镇化建设筹措了一定的资金。然而，这种方式不可持续，逐渐暴露出诸多弊端。一方面城镇土地作为一种稀缺资源，依靠土地买卖收入来满足城镇化建设资金需求，不可能长久;另一方面大量出让土地事实上造就了“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的滚动模式，在这种模式下，房地产开发商和金融机构成为最大受益者，并且造成违规占地、损害农民利益等一系列问题，也在一定程度上推高了城镇房价。这与目前的中央的政策要求也不相符，而过高的房价也提高了城镇化建设成本，需要投入更多的城镇化建设资金，从而形成了一种恶性循环。

二、河南省城镇化主要任务和资金需求

党的十八大报告中多次提及“城镇化”，特别是中央经济工作会议中指出：“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。推进新型城镇化不仅是实现城乡统筹发展的必由之路，而且也是现阶段扩大有效需求、推动经济增长的现实选择，更是我国实现经济转型的关键所在。河南省“十二五”规划要求，坚持统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，紧扣提速、提质主题，以郑州都市区为核心、区域中心城市为节点、大县城和中心镇为基础，加快推进市域城镇化，形成城镇化与工业化、城镇化与新农村建设良性互动的发展格局。

快速发展的城镇化对资金需求提出很高的要求。按照河南省“十三五”城镇化发展规划，今后五年全省城镇化率平均需要提高1.8个百分点，未来到2020年全省城镇化率将达到50%左右，接近东部地区水平。国内外的经验表明，城镇化水平每提高一个百分点，城镇人口将新增1，000多万人。因此，全省城镇化率的提高必将对城市各项基础设施和公共服务形成巨大的需求。据测算，2016年城镇化、新农村建设和生态建设将投资2，000亿元，占全年固定资产投资1.9万亿元的9%，但如果考虑到城镇化涉及的部分重大基础设施建设、保障房建设、产业转型升级等，所需资金将大大增加，初步估算将达到6，000亿元左右，占固定资产投资的40%左右。巨额的资金需要和河南省目前的城镇化资金来源相比，还是需要从根本上完善河南省的城镇化投融资机制。

三、具体操作路径

（一）创建城镇化专业融资主体群。整合组建四大融资平台公司，承担城镇化建设投资人职能。依据城镇化建设中各产业联动发展关系，分农业、工业、服务业和重点公共基建四类：

1、公共基建投资平台。负责具有公益性质的重大项目建设融资，解决城镇化建设中“建新城”和“改旧城”中的资金问题，如县乡公路、城市广场、群众文化设施、廉租公租房等。此类平台可以以各地政府背景的经建投公司为基础，整合类似功能的平台，适当时候可注入部分储备土地、财政资金等资源。

2、园区产业投资平台。负责城镇化过程中各类园区产业的投融资，以园区为节点，辐射带动城镇化进程。如高科技园区、高校园区、各类城郊新区等，侧重于扶持产业发展，以产业带动城镇化。此类平台可以以有实力的园区大企业为主组建，发挥投融资、担保等功能，实际上是将园区的建设以此种方式交由企业市场运作。

3、农业开发投资平台。负责城镇化过程中农业产业投融资，促进现代农业发展，包括投资农业流转土地、特色产业支撑项目、农业生态项目等。此类平台可由政府引导资金、农业龙头企业按股份投资成立，也可由省属大企业集团成立专业农业开发投资公司，在促进农业产业发展的同时实现城镇化推进。

4、服务产业投资平台。负责城镇化过程中第三产业的投融资，解决城镇化中“人”的城镇化问题，如农产品物流、金融组织投资、文化旅游产业投资等。此类平台以民间资本为主成立，对民营流通企业、小额贷款公司、特色产品开发等进行专业投资，在城镇化过程中实现民间资本的开放引导。上述四类平台，也可根据全省城镇化重点城镇族群发展战略在不同区域成立。

（二）扩宽政府融资主体的融资渠道，加强融资模式创新。当前，银行信贷融资依然是城镇化过程中的主要融资渠道。对大型城镇化建设项目可采取主银行贷款制，推广银团贷款。此举可有效解决由银行间的不正当竞争而引发的多头授信、管理失控等问题;同时，在进行融资时也可以更多地转向市场化融资手段，比如引入央企、信用程度较好的民企、台企、外企等战略投资者，扩大直接融资比重，实现融资多元化，促进地方政府投融资主体的健康发展。此外，也应积极利用债券票据市场。加强与开发性金融合作，推动发行城镇投资建设债券、市政建设债券，充分利用银行间交易商协会，降低融资成本，发行中期票据、非公开定向债务工具，尤其是资产支持票据。

（三）激活民间投资。构建可持续的城镇化建设融资机制，关键在于通过政策引导提高政府、企业、社会和个人共同参与城镇化建设的积极性。形成公共投资引领民间投资的新格局。实现“政府搭台，民间唱戏”的投融资效应。将城镇化作为开放民间金融的良好契机，利用BT（建设-移交）、BOT（建设-经营-移交）、TOT（移交-经营-移交）、PPP（公私合营）等方式投资，吸引民营资本进入市政、交通等领域。开展资产证券化融资。对于开发区域大、投资周期多的城镇化产业园区的开发建设，可采用多期模式进行筹集资金，由融资主体成立子公司，面向海外发行证券进行融资，可以大幅度降低融资成本，提升资金周转率，杠杆作用更加明显。用银行贷款等传统融资对园区等大型项目进行第一期开发建设，重点进行基础设施项目建设，优化投资和居住环境，促进土地增值。一期项目开发完成后，将土地和营利性的基础设施打包做资产池进行融资，用来进行园区二期项目的开发。

（四）强化城镇化建设的财税支持。以新型工业化为引领促进三化协调发展，需要不断完善财政政策，增强城镇化的牵引力。一是要加大城建税征收和清缴力度。城建税是为了加强城市的维护建设，扩大和稳定城市维护建设资金的来源开征的一个税种。通过城建税筹集城镇化建设资金，能够形成促进城镇化，加快发展的资金保障;二是加大城镇化的财政支持力度。要对城镇化建设的规划编制予以高度重视，各级财政部门要优先安排资金，支持规划设计，确保规划先行。各级财政部门对纯公共产品项目建设资金要纳入地方预算体系，统筹管理和使用，确保建设资金足额落实。对城镇化建设中的准公共产品项目，要通过适当补贴，制定优惠政策，对投资者予以补偿，保障其合理收益，激发民间资本投资城镇化建设的积极性。加强对城市公用事业、公共服务类产品的成本监管，形成公用产品科学合理的价格形成机制和运作机制。

（五）完善相关政策配套

1、推进农村土地制度改革。农业现代化在很大程度上说是农村的一场产业革命。城镇化过程中要通过城乡土地和集体资产股份化改革。我们归根到底要让农民能够分享到城镇化带来的成果收益，建立市场化的土地使用权流转制度，在赋予农民长期而有保障的土地使用权的基础上，积极鼓励离土进城农民将原承包的土地使用权有偿转让。城镇化过程中，土地是基本要素，没有农业现代化和产业化的发展，城镇化就无法实现。农地确权流转，激活农村三大生产要素，土地才能作为一项优质资源参与配置，增进农村经济活力和效率。需要成立农村土地确权、交易中心，完善要素交易市场。

2、其他配套政策。政府和企业、国有和民营资本在城镇化融资、建设中要共担风险，否则民营资本没底气进入公共建设领域。金融服务中也要建立风险分担机制，完善农业担保、小微担保、保险服务体系，弥补市场发育不足和缺陷。大力完善民间金融的支持政策。支持民间准金融除了融资性担保公司、小额贷款公司、农村资金互助社外，还要规范引导民间资本有序进入其他正规和准金融体系，比如可以规范村镇银行等，这样就可以为城镇化建设提供源源不断的资金。

主要参考文献：

[1]邓玲，张鸥.四川工业化与城镇化互动效应的动态研究——基于VAR模型的实证分析[J].经济问题，2011.12.

[2]梁欣然.我国城市化进程中的金融支持[J].金融教学与研究，2007.5.

[3]马春辉.中国城市化问题论纲[J].社会科学文献出版社，2008.