高见

[摘 要]过去二十多年，中国城镇化取得了举世瞩目的成就，同时也产生了城市交通拥堵、环境恶化、房价过快上涨、农民工难以市民化等问题，文章从马克思城乡关系理论入手，分析问题产生的根源，引入包容性城镇化的概念，并构建出其理论框架。基于包容性城镇化的思路，从户籍制度改革、土地制度改革、绿色发展、投融资模式等方面构建解决城市化问题的政策框架。包容性城市化应成为“十三五”及今后一段时间经济社会发展的主线，是解决各种问题的关键。

[关键词]包容性城市化；马克思主义城乡关系理论；发展模式改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.125

1 引 言

过去二十多年，中国经历了全世界规模最大、速度最快的城市化进程。2011年城市化水平首次超过50%，中国开始进入城市占主导的“城市型社会”，至2015年中国城市化水平已达到56.1%。中国的经济发展和城市化取得了举世瞩目的成就，城市收入和生活水平大幅提升。

取得成绩的同时，城市化也带来了诸多尖锐的问题，如农民工市民化问题、城市交通拥堵问题、环境污染问题、住房问题等。放在人类社会发展的大历史中，这些问题的本质是什么，根源在哪里，中国未来城镇化之路又该如何走？本文从马克思主义的视角进行深入分析，寻找问题的根源，提出解决问题的政策框架。

2 中国城市化存在的主要问题

2.1 农民工市民化问题

据人口普查，2010年非正式迁移人口可能达2.61亿人，还不包括区域内部的人口迁移。本地迁移人口接近9000万，因此，2010年来自农村的总流动人口达2.75亿人，这些人口长期生活在城市，却没有城市户籍，结果是户籍人口城市化率大大低于常住人口城市化率，也被称之为“半城市化”问题。

在中国农民工是一个非常特殊的群体，他们背井离乡，走向城市，在城市发展的过程中，发挥了巨大的不可替代的作用。中国经济发展所谓的人口红利，主要就是来自于农民工低工资水平下近乎无限的供给。但在城市化进程中，受户籍制度和社会保障制度的限制，农民工群体面临着住房、就业、子女教育、社会保障等多方面的障碍，农民工没有真正成为市民，而成为游离在城市的“边缘人”，得不到公平的对待，没有共享城市发展的成果。

2.2 城市交通拥堵问题

尽管城市化带来了诸多益处，但也带来了高成本，尤其是特大城市产生一系列的城市病，交通堵塞问题尤为严重。北京和上海的上下班通勤时间分别为79分钟和69分钟，远高于经合组织平均少于40分钟的通勤时间，也高于韩国（韩国是OECD国家中通勤时间最多的）。小汽车过快增长和公共交通滞后是特大城市交通拥堵的主要原因。

公共交通建设严重滞后于城市化。国家很早提出公交优先发展的战略，但在实践中公共交通设施投资不足，发展滞后，尤其是轨道交通远低于国外城市发展水平，这也充分证明了我国城市化质量较低。全国十大城市中，每平方公里轨道密度仅达到国外主要城市地区的四分之一。

2.3 环境污染问题

快速的城镇化导致了能源需求的不断上升，中国正面临着一系列的环境挑战。政府采取了强有力的措施，在某些领域已初见成效，但空气污染和水污染程度依然严重。水资源短缺让水污染的形势更加严峻，长江以北城市多数存在水资源短缺和水污染问题，很多河流湖泊污染严重。同时，对化石燃料的依赖和不断上升的能源需求也给控制空气污染带来很大的难题，近几年冬天，华北大面积的雾霾天气频发，治理难度极大。这些环境问题严重威胁着人们的身体健康，降低了人民的福祉，而且贫困人口往往受到更显著的影响。环境恶化带来了巨大的经济损失和广泛的社会影响，癌症村等各类社会问题在局部地区频发。

2.4 住房问题

收入增长和城市人口增长推动住房需求增长，需求增长过快致使房价过快上涨。收入的增加刺激了人们对住房的额外需求，而城市人口增长也对住房需求起到了助推作用。在县级市，人口增长并不是土地需求增加的主要刺激因素，主要因素为建筑密度下降和人均住房面积的增加。2000年至2010年，515个城市中增加的建设用地面积仅占总耕地面积的1%，从而使得总建成区面积占到总耕地面积的2.5%，建成区面积的平均直径从9公里扩展至12公里。城市化与改善性住房需求刺激了住房投资。原有城市人口的改善性需求、新城市人口的住房需求加上投资需求，共同推动中国房价的过快上涨。

3 中国城市化问题的马克思主义解读

3.1 马克思主义城乡关系理论

马克思认为城市是生产力发展的产物，是生产力存在的空间形态，并从城乡关系的矛盾运动中揭示历史发展的客观规律，奠定了马克思主义城乡关系理论。马克思认为，古代的城市化是“城市乡村化”，在城乡关系中，乡村占据主导地位，城市是乡村的延伸，城市是农业生产力和生产关系的空间存在。而资本主义的城市化是“乡村城市化”，在城乡关系中，城市占据主导地位，乡村服从于城市，农业只是大工业生产中的一个部门，乡村是资本主义大生产的延伸。城市和乡村的相对地位和相互关系要根据整个社会主导生产方式来确定，这是马克思城乡关系理论的深层次理论依据。

随着中国经济逐渐由传统的农业时代过渡到工业时代，工业化大生产成为全社会的主导生产方式，由此决定了工业在产业体系中占有主导地位，在空间上表现为城市在城乡关系中占据主导地位，乡村围绕城市而存在。这样就不难理解中国的快速城市化过程，大量农民工从农村走向城市是社会生产方式决定的必然结果。这样也就不难理解，农民工在城市化过程中面临的障碍和难度，这是城市主导地位带来的负面影响，是历史性的。

3.2 空间资本化

马克思主义认为，商品是使用价值与价值的对立统一，使用价值是商品的自然属性，价值是商品的社会属性，此为商品的二重性，这是马克思主义剖析资本主义生产关系的起点和切入点。在自然经济体系下，生产的主要目的是创造使用价值，使满足人的物质需求。而在资本主义社会，虽然生产使用价值和价值的过程是对立统一的，但生产的主要目的是追求价值和剩余价值，这是资本的本性决定的。资本主义生产过程，就是追逐剩余价值的过程，就是不断追求资本增值的过程，这是资本主义生产方式的内在逻辑，也称之为“资本逻辑”。在资本逻辑下，社会生产无限扩大与社会有效需求不足并存，这是资本逻辑的悖论，也是资本主义经济危机产生的根源。

自然经济时代，城市主要提供空间的使用价值，而在资本主义经济时代，空间（城市）作为一种重要的资源，逐渐被纳入到资本主义的生产体系之内，城市的目标变成了提供空间的价值。资本逻辑不仅是生产的逻辑，城市作为一种空间产品，也逐渐纳入资本的逻辑体系，空间实现了资本化。城市化现象和规律，也就与资本的逻辑联系在了一起。因此，城镇化现象及其所引发的社会问题，都可以纳入资本主义发展过程进行剖析。资本逻辑和利益博弈主导着城镇化进程，与资本逻辑相伴生的资本过度积累引发一系列城镇化危机。

国家管控并引导着资本流动和空间政策，地方政府直接参与空间生产，按照效率和增值的原则生产建成环境。在工业生产和空间生产的地方竞争模式下，地方尽可能地缩小人口和土地城镇化的成本、扩大土地财政规模。农村依附于以城市为中心的资本循环过程，成为了源源不断地供应土地和劳动力资源的“仓库”。

空间生产一味服从于资本积累，则忽视了社会的公平和正义，特别是容易造成社会贫富差距和城乡差距，这种资本城镇化道路显然不可持续。毋庸讳言，资本逻辑下中国的快速城镇化已经带来了前所未有的问题。农民工市民化、基础设施投资不足、环境污染问题等，就可以理解为空间资本化过程中压缩和降低成本的一种行为逻辑。房地产泡沫化，就可以理解为空间资本化过程中过度追求资本升值的一种行为逻辑。这些问题集中涌现且相互关联，日益威胁人民的安居乐业和城镇化的健康发展。

4 走包容性城市化之路

包容性城市化的概念源于包容性增长。所谓包容性增长就是通过保持适度的经济增长速度，让更多的人共享经济增长的成果，在社会公平、机会均等的前提下追求经济社会的可持续发展，其最大的特征就是经济增长的目的向提高人的生活质量、促进人的思想自由发展回归，是一种真正的科学发展和以人为本的新发展模式。而城市作为城乡空间的主导力量，作为现阶段生产力的空间表现形式，作为多元要素高度集聚的人类居住单元，更应该体现最大的包容性。

包容性城市化是基于传统城镇化存在的问题而提出的概念，应该具有开放、公平、多样、协调四个基本特征。

开放是指城市应该是一个开放的系统，对外积极参与全球分工与协作，成为世界城市体系和产业分工体系的节点，对内积极发挥城市的辐射带动作用，带动区域经济的发展和人民福利的提升。开放的另一层内涵是城市对外来资本、外来人才等生产要素高度开放，为城市经济社会发展源源不断地注入新的活力。

公平是指城市发展体现以人为本，让不同群体在发展机会、收入分配、公共服务、发展权利等方面实现相对的公平。机会均等是现代化城市的魅力所在，是城市发展的内在要求。空间生产应当上升为一种国家战略层面的“空间实践”，服务于社会的公平正义。

多样是指功能多样、产业多样和文化多样，既要有高端高科技的战略新型产业，也要有基本的社会服务业，特别是要有由大量移民构成的文化上的多样性，这是城市真正持续发展的不竭动力。用城市经济学的概念，就是城市既要有基本职能，又要有非基本职能，过于强调任何一方都是不科学的，都是短视的。

协调是指城乡协调、城郊协调、新旧协调、人与自然协调，城市多方力量和空间形态保持适度平衡，而不是处于显著而极端的失衡状态。在城乡关系中，城市虽然占据主导地位，但城乡存在合理的分工，而不是单纯的依附关系，在分工合作中，城乡实现互动发展、协调发展和一体化发展。

包容性城市化是以人为本的城市化，是城乡协调发展的城市化，是人与自然协调发展的城市化。包容性城市化概念是对马克思主义城乡分工理论的继承和发扬，是马克思主义城镇化实践的方向，是降低资本主义城镇化带来的经济社会风险的重要手段，是我国今后一段时期城镇化方针政策的重要内容。拉美国家陷入中等收入陷阱与东亚快速跨越中等收入陷阱，最重要的差别就在于拉美没有实现包容性城市化和包容性增长，收入差距悬殊，造成了大量的贫民窟，这应该引起中国足够的警醒。

5 基于包容性城市化的政策建议

5.1 改革户籍制度，推动公共服务均等化

户籍制度改革十分复杂，因为户籍性质不仅决定了个人在城市的权利，也决定了其在原籍的权利变化。农转非意味着放弃原籍的土地使用权。特大城市和大城市对户口迁移设定了较高的门槛，而中小城市则相对宽松。来自农村的外来人员越来越希望留在大城市，但只有少数人愿意将他们的农村户口改为城市户口。因为，放弃农村户口意味着放弃丧失所有享受的土地权利。外出务工更多的是被当作增加家庭收入的一种方式，而并不是一项长期的决定。另外，即使放弃土地权利的代价不高，外来人口也很难满足当地户口所需要的条件。户籍制度改革面临的一项基本困难是农村户口所享有的土地权利和宅基地权利。大多数城市外来人员将此项土地权利视为城市务工收入不确定性的有效保障。此外，大多数外来人员并不追求在一个地区长期定居，如果就业前景变化，他们就会迁居至其他地区务工。

未来户籍制度改革的方向将是降低城市户口的价值，逐渐取消城市公共服务与户籍之间的关联性。改革户籍制度，逐步取消城乡户籍的分割和限制，设施居住证制度，推动公共服务均等化，特别是医疗、社保、子女入学、保障性住房等，实现农民工市民化，引导农民工真正融入城市阶层。

5.2 改革土地制度，农村建设用地入市

在城镇化快速发展的进程中，建设用地成为稀缺资源，建设用地指标特别是农用地转变为建设用地的指标被严格限制，并通过指标配额在不同层级政府进行分配。这样政府牢牢控制住了土地的一级市场，并通过土地的开发获得巨量的土地增值收益，也是政府预算外财政收入的主要来源。在城市建设中，政府也成为了利益的主体，为追求更高的收益，基础设施投资不足，由此带来的公共服务供给不足，也就成了资本逻辑的必然结果。

未来土地制度改革的方向是让人民均等地享受土地增值收益。具体措施为：对于不同规模的城市，政府政策应保持中立；建设用地指标配额应该取消，取而代之的是一个地方决定的总体规划，由地方决定建设用地的规模；在用途管制的前提下，允许农村建设用地入市，让农民享受更多的土地开发溢价；农民对土地的使用权范围扩大，即允许出售、租赁、抵押并可以延至70年。

5.3 改变发展模式，走绿色发展之路

走绿色发展之路是包容性城市化的内在要求，是今后一段时间我国经济社会发展的必然之路，转向环保型的消费方式与生产方式是绿色发展之路的重点内容。具体政策建议如下。

资源价格体制改革。提高燃油附加税，完全放开燃油市场，由市场定价，鼓励能源节约。推动煤炭价格和天然气价格全面市场化。从供给端入手，放开电价，逐步取消对部分行业的偏袒性定价和歧视性定价。提高终端用户的自来水价格，更好地凸显水资源的稀缺性，引导和鼓励节约用水。

建立环境税体制。提高污染费，逐步向环境税体制转型。实施总量控制，有效实施排放交易体系试点。推动碳定价体系，实施碳排放税，逐渐降低碳排放。同时，进一步提高机动车排放和燃油质量标准。

环境目标控制。建立更广泛的环境目标，强化执行，把环境目标纳入考核体制，让地方政府对环境负责。改进全国的环境数据收集，实施PM2.5数据发布城市全覆盖，发布CO2和其他温室气体等所有主要污染物的信息。

5.4 推动PPP模式，创新投资机制

创新城市基础设施和公共服务设施的投融资体制，大力推广PPP模式，引导民营资本参与投资建设，公私合作，构建伙伴关系，实现利益共享和风险共担，有效缓解基础设施投资不足的困境。在轨道交通建设、水务建设、垃圾处理、环境治理、综合管廊等领域重点实施PPP模式。

参考文献：

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[5]王羚，陈洪杰.专访经济学家、东南大学教授华生：包容性城市化应成“十三五”规划主线[N].第一财经日报，2015-08-25.