任建超 韩 青

（中国农业大学 经济管理学院，北京 10083）

欧盟食品安全应急管理体系及其借鉴

任建超 韩 青

（中国农业大学 经济管理学院，北京 10083）

从欧盟食品安全管理体系设置、与成员国之间的食品安全信息交流渠道、不同成员国之间的食品安全应急管理体系设置等方面，对欧盟食品安全应急管理体系进行了分析，并结合欧盟经验，对我国食品安全应急管理体系建设提出了相应的政策建议。

欧盟；食品安全；应急管理

完善的食品安全应急管理体系是实现食品安全的重要保障。与我国各地区经济发展不平衡的国情相似，欧盟面对的是20多个经济水平差异悬殊的国家，协调各国完善食品安全监管需要面对更多困难。纵观世界各国各地区的食品安全监管体系，欧盟建立了当今世界上最完善的食品管理体系，欧盟组织及其成员国在食品安全管理，尤其是食品安全事件应急管理方面的经验值得学习和借鉴。

一、欧盟食品安全管理体系及其与各成员国之间的信息交流渠道

（一）欧盟食品安全管理体系

欧盟范围的食品安全政策最早追溯至1962年的欧共体共同农业政策，它为促进成员国农业生产提供了统一行为准则。该政策下的农产品收购价格补贴、进口农产品差价补贴、农产品出口补贴促进了欧共体粮食生产数量的成倍增加。单纯强调食品供应数量带来的负面效果是化肥与杀虫剂广泛使用，造成的环境严重污染引起欧共体内部对共同农业政策改革的呼声。1987-1996年间，欧共体先后颁布实施了《单一欧洲法令》、《罗马条约》和农业环境项目，在很大程度上改变了对环境保护的漠视，促进了食品质量安全水平的提高[1]。1996年，疯牛病在整个欧洲的蔓延暴露了食品安全管理中存在的不足，食品安全危机管理一直处于真空状态。为恢复消费者的食品安全信心，欧盟委员会转变食品安全管理理念，开始审视传统食品安全政策，重新制定食品安全管理法律和改革食品安全管理机构。

1997年颁布的《食品安全立法总原则》绿皮书，为欧洲食品安全改革指明了方向，以绿皮书为基本框架，欧盟出台了多部食品安全法律法规。2000年，欧盟发表《食品安全白皮书》，将食品安全作为欧盟食品法律法规的主要目标，形成新的食品安全法律框架。其中，涉及食品安全应急管理的法规主要有三个：(EC)178/2002号条例覆盖了“从农场到餐桌”的整个食品链，为后来出台食品法和成立欧盟食品安全局和食品和饲料快速响应系统网络确立了指导原则和工作要求；(EC)178/2002号条例为判断生产的食品和中间产品是否符合饲料与食品法、动物健康福利法规的提供了官方标准；2004/478/EC号委员会决议提出对食品/饲料危机管理采取一个通用计划。(EC)178/2002号和(EC)478/2002号条例为欧盟框架内的食品立法奠定了核心法律基础，同时也被许多缺乏国家级核心食品法律的成员国直接引用。

欧盟食品安全监管机构包括欧盟和成员国两个层次，如图1所示。在欧盟层面上，风险评估与风险管理职能分属不同机构，食品和饲料风险评估主要由欧盟食品安全局负责，评估结果均在EFSA网站公开，风险管理由欧盟委员会负责，风险交流职能由风险评估和风险管理主体共同承担。欧盟委员会负责向欧盟理事会和欧洲议会提供立法建议和议案，欧盟理事会负责制定食品安全基本政策，欧洲议会是欧盟食品安全监管立法的参与机构，同时也是食品安全管理的监督、预算和咨询机构。

图1 欧盟食品安全管理机构框架图

欧盟食品与兽医办公室通过审计及其它相关职能确保相关部门准确执行食品安全立法、动物卫生与福利调查和植物卫生检验检疫等职能。欧盟参考实验室同国家参照实验室，以及政府控制实验室，共同构成检测和控制食品和饲料中残留物质的实验室网络。其中，欧盟参考实验室由欧盟委员会认定，负责向各成员国国家参考实验室提供分析和参考方法、组织培训来自于发展中国家的员工和专家、在食品和饲料分析方面协调与非欧盟国家实验室之间的工作安排。欧洲食品安全局下设管理委员会、风险评估小组和科学小组以及信息发布机构，经费完全由欧盟预算提供，独立于欧盟委员会、欧洲议会和欧盟成员国，从源头上保证了食品质量安全监督的公正透明[2]。

（二）欧盟与成员国在食品安全应急管理上的信息交流渠道

欧盟成员国之间的食品安全应急管理机构设置和应急管理法规存在很大差异。欧盟《食品安全白皮书》规划了全新的食品安全法律框架，各成员国在此框架下修订了各自法律法规，并在欧洲食品安全局的督导下调整本国原有食品安全管理体系，把食品安全监管职能集中到了一个主要部门。截至目前，许多成员国已经具备食品危机发生时用于风险评估、风险管理和风险交流的文本预案。

为应对跨国食品安全事件，欧盟成员国均设有相应食品安全管理机构作为与欧盟食品安全局的联络点和食品和饲料快速警报系统（RASFF）的对接点。其中，RASFF系统是欧盟内部33个成员国监管部门之间进行信息交换的工具，每个成员有一个RASFF对接点。当其中一个成员国出现源自食品或饲料的风险信息时，就立刻通过RASFF系统告知欧盟委员会。需要采取紧急行动时，成员国还需要告知委员会是否撤回或召回了相关食品或饲料产品等详细信息，委员会随后立刻通过RASFF对接点把通告信息传递给所有其它成员国[3]。

二、成员国之间的食品安全应急管理机构及体系对比

（一）不同成员国之间的食品安全应急管理机构设置

完整的风险分析框架包括风险评估、风险管理和风险交流三个部分[4]。风险评估是基于科学知识和科学方法风险分析,属于自然科学的研究范围。评估结果提交给政府风险管理部门后，风险管理者负责把风险评估结果与社会、经济、文化和道德等因素相融合，选出符合风险管理要求的优先选项并做出决策。风险交流是指风险评估者、风险管理者、消费者以及其它利益群体之间交换与风险有关的信息和看法[4,5]。欧盟成员国食品安全风险评估和风险管理体系总结如表1。

由表1可知，欧盟28国中，绝大部分成员国选择在制度和体制设置上把风险评估与风险管理分开，这有助于明确部门职责，提高相关职能部门的工作效率，符合国际惯例。比利时、芬兰等国虽然有区分，但不是很彻底，两部门之间存在很多相互交叉之处。从体制分离与风险评估结果公开的关系上看，绝大部分风险评估和风险管理分离的成员国会选择公开风险评估结果，这对提升风险交流效果和提高人们的风险认知水平具有重要作用。

表1 欧盟成员国食品安全风险分析现状统计

选择公开风险评估结果和区分风险评估和风险管理职能的国家主要是包括丹麦、荷兰、法国等在内的欧洲农业强国，这些国家的农业产值相对较高，比较重视食品安全风险管理，已经形成了完善的食品安全管理体系。超越了部门局限的基于管理目标的管理体系有助于食品安全问题的及时发现和解决。

（二）不同成员国之间的食品安全应急管理对比分析

1.应急响应预案

15个欧盟成员国有指导风险评估、风险管理和风险交流的正式文件，文件类型涵盖合作协议、国家应急预案、协议，标准操作流程，法律法规和意外事故预案，这反映了食品安全应急管理机构组织结构差异。针对不同类型的食品安全危机，大多数成员国都只有一套协议文件，少数国家有针对食品和饲料的不同协议。在这些协议中，部分成员国根据不同的危机类型采取相应应急管理办法，也有成员国主张针对不同危机类型采取一套通用应急预案。考虑到不同类型食品安全事件涉及到的利益相关者存在差异，有成员国根据危机类型或危机严重程度采用不同协议。

2.食品安全事件的分级与定义

有的成员国把食品安全事件分为通报、事故、严重事故和危机等4种类型，也有成员国根据食品安全事故严重程度分为三级，还有的根据本国食品安全事故定义把事故分为低级、中级和高级。此外，也有成员国根据事前定义的初步措施和准则决定是否激活其应急管理计划。初步措施包括收集用于决策的信息，自然灾害或事故发生的时间和地点、暴露的人口规模、风险范围及复杂性、可能造成的潜在影响等。

3.食品安全风险信息交流

有效的风险交流对保持不同主体之间的相互信任、增强消费者的食品安全信心等具有重要作用。以欧盟食品安全局为首的欧盟15国调查结果显示，被提及最多的信息渠道分别是食品和饲料快速应急系统、国际食品安全局网络（INFOSAN）和媒体。尽管所有成员国都承认欧盟食品安全局的交流指南非常有用，但绝大部分认为该指南不适合危机时期的信息交流，因此有成员国把交流指南融入国内交流指南或交流协议文件。畅通的信息渠道是充分获取信息的保障，所有成员国都认为危机事件中与消费者的交流越早越好，最受青睐的交流渠道是网页、其次是社交媒体、电视、印刷媒体、广播最受轻视。

4.部门协作

在食品安全事件应急管理中，部门协作主要依赖有关危机管理的文件、机构间协议、合作协议、危机管理总部或突发事件应急预案。欧盟中11个成员国拥有独立的危机管理主体。德国、意大利和西班牙均有一个去中心化的区域性政治组织负责危机管理工作，当危机范围超出负责区域，中央主管机构参与协调管理。

随着欧盟内部贸易的日益扩大，食品安全事件越来越容易跨越国境，同时影响到多个国家，在这种情况下，所有成员国都同意欧盟委员会采取干预措施。如果事件仅限于一国境内，成员国对于欧盟委员会是否应该干预持不同意见，部分小国应急管理经验和资源不足，认为委员会可以在应急响应、情报信息、协调等方面起到积极作用，甚至采取直接干预措施，然而，部分大国认为委员会不应该直接干预。

三、欧盟食品安全应急管理体系的启示与借鉴

（一）增加食品安全应急管理的透明度

欧盟成员国之间的对比分析表明，信息公开是农业强国采取的主流措施，代表着未来食品安全风险交流的趋势。在我国，食品安全事件应急处置阶段的信息发布主体是中央宣传部和新闻办组成的新闻宣传组，食药监管总局新闻宣传司的职能也主要是舆论引导和科普宣传与推广，缺乏针对食品安全应急管理的信息披露机制。为保障公众的知情权，避免信息真空造成的谣言流行和消费者恐慌，需要从部门体制建设和制度完善等方面提高食品安全应急管理工作的透明度。

（二）加强食品安全风险评估和风险交流建设

食品安全风险评估与风险交流分别属于不同的职能，是食品安全应急管理的重要组成部分。以丹麦、荷兰和法国为首的欧盟农业强国把大量资源用于食品安全风险的评估和相关研究，对食品安全风险评估尤为重视。我国食品安全风险评估、风险应对管理和风险交流均由国家质量监督检验检疫总局、农业部和食品药品监督管理总局共同负责，卫生和计划生育委员会下属的国家食品安全风险评估中心承担风险评估和风险交流的职能，在职能和体制上没有明显区分。

（三）完善统一权威的食品安全应急管理机构

2013年食品安全管理体系改革后，农业部主管的初级农产品与食药总局负责的食品之间，依然存在职能交叉，食品安全风险评估、风险管理和风险交流职能还没有完全理顺。借鉴欧盟经验，应当继续优化我国食品安全应急管理机构设置，明确和细化应急管理机构各部门职能，建立能够负责整个食品安全应急管理工作的管理体系，同时超越部门界限，成立职能涵盖风险分析各个方面的常设性应急管理机构。

[1]郭家宏.欧盟食品安全政策述评[J].欧洲研究, 2004(2).[2]EFSA.About Efsa[J/OL].[2015-06-01].http://www.efsa.europa.eu/en/aboutefsa

[3]Henning.K J, et al.Eu Food Safety Almanac[DB/OL].[2015-05-27].http://www.bfr.bund.de/cm/364/eu-foodsafety-almanac.pdf.

[4]WTO.Food Safety Risk Analysis: A Guide for National Food Safety Authorities[M].Roman: 2006.http://www.fao.org/docrep/012/a0822e/a0822e.pdf

[5]FAO, WHO.The Application of Risk Communication to Food Standards and Safety Matters[R].1998.http://www.fao.org/3/a-x1271e.pdf

TS225.1

A

1003-1154(2016)01-0029-03

10.3969/j.issn.1003-1154.2016.01.010

北京市自然科学基金项目（9152012）；中国农业大学基本科研业务费专项基金项目；生猪产业技术体系北京市创新团队产业经济研究项目.