张玉磊

（淮阴师范学院 法律政治与公共管理学院，江苏淮安 223001）

公共政策与公共管理

跨界公共危机与中国公共危机治理模式转型：基于整体性治理的视角

张玉磊

（淮阴师范学院 法律政治与公共管理学院，江苏淮安 223001）

当代公共危机由于其跨界特征极大地增加了对其治理的难度。然而由于在价值选择机制、组织协调机制、体制运行机制、信息沟通机制和社会契约机制等方面存在不足，当前中国的公共危机治理模式在目标、主体、结构、流程、工具、资源等方面呈现一定的碎片化特征，无法有效治理跨界公共危机，公共危机治理模式转型迫在眉睫。作为一种以整体性为取向的治理理论和工具，整体性治理理论为中国公共危机治理模式转型升级指明了方向，整体性治理成为跨界公共危机治理的模式选择。公共危机整体性治理模式具有主体多元性、层次多重性、交叉多向性、统分结合性、动态适应性等基本特征。应急联动机制、利益协调机制、监督约束机制是其三大运作机制。当前构建公共危机整体性治理模式在治理能力、组织结构、协调机制、利益均衡、责任归属等方面面临着巨大挑战，需要根据整体性治理理论的要求，结合公共危机治理实践，从理念、体制、结构、机制、流程、技术、保障、环境等方面采取系统化的整合策略。

跨界公共危机 治理模式 碎片化治理 整体性治理 转型

一、研究缘起：当代公共危机的跨界性及其治理难题

（一）跨界公共危机的概念与特征

现代社会是一个具有高度流动性和强关联性的复杂性社会，依据美国学者查尔斯·佩罗的“正常事故理论”，现代社会变得更加具有错综复杂性和紧密耦合性，前者是指“不熟悉、非预案的、非预测的事件出现在系统中，并且难以可见、不可立即理解”，后者是指“现代社会系统之间高度依赖，一个部门的改变可能带来其他部门的迅速改变”。①Charles Perrow，Normal Accidents：Living with High-Risk Technologies，Academy of Management Review，1985，10（2）：366-368.社会系统复杂性使得当代公共危机除了具备传统公共危机的突发性、不确定性、不可控性、破坏性等基本特征外，又呈现出高度复杂性、深度不确定性、鲜明跨界性、极强复合性等新特征。其中，公共危机形态从单一型向复合型发展的趋势尤为明显。这种复合型特征既表明公共危机引致因素的复杂性和多样性，又深刻表明公共危机的跨界性，跨边界传播已经成为现代公共危机的本质特征。②杨安华、童星、王冠群：《跨边界传播：现代危机的本质特征》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2012年第6期，第5-15页。跨界公共危机涉及诸多领域，不仅影响事发领域还扩展到更多领域，影响范围也从事发地域扩展到周边地区甚至其他国家。比较典型的如2011年日本福岛大地震，影响范围不仅从日本本土扩大到周边国家和地区，影响领域也涉及核电、通讯、食品、交通运输、物资供给等诸多领域。表1是跨界公共危机的分类及典型案例。

表1　跨界公共危机的分类及典型案例

界定“跨界公共危机”需要首先理解“边界”、“跨界”的含义。在不同的学科体系和语境中，边界具有不同的内涵和外延，而对边界最通常的理解是地理空间边界，即边界作为一条自然或人为的空间界线，把地理空间划分成了不同类型和特征的区域，如国家边界、省市边界等。因此，所谓“跨界”，就是跨越不同边界，跨界治理就是跨越不同边界的治理。全球化浪潮和区域一体化发展使得公共安全、环境保护、资源开发等公共事务由过去单一行政区域内的问题演变成复杂的跨区域、跨部门的公共议题，跨界治理由此产生。关于跨界公共危机，理论界目前尚没有一致认可的定义，其称谓也没有统一，主要还有跨域公共危机、脱域公共危机、复合公共危机等称谓。国内学者一般将跨界公共危机定义为发生及影响跨越单一行政区域，治理主体需要跨区域跨不同职能部门合作才能有效治理的公共危机类型。③王刚、姜维：《跨界危机及其治理结构创新》，《学术论坛》2014年第4期，第21-24页。

然而，上述概念并不能全面反映跨界公共危机的全部特征。与传统公共危机相比，跨界公共危机一般具有如下特征：第一，在地域上，跨越行政边界。跨界公共危机通常会对相邻或不相邻的行政区域造成影响，涉及多个地方政府和部门甚至影响到国家与国家，对公共危机的行政管辖权难以确定，主要表现为：横向上，跨界公共危机需要不同区域政府展开横向合作；纵向上，需要不同层级政府与部门进行协调应对。第二，在领域上，跨越功能边界。跨界公共危机一般会经过领域间相互关联的介质（信息、技术、资源等）从原发领域向相关领域扩展而引发相关领域内的危机，从而涉及多个领域，威胁多个生命维持系统、功能或基础设施，即具有鲜明的涟漪效应和溢出效应。第三，在时间上，跨越时间边界。与传统公共危机一般具有清晰的发生和结束的时间节点不同，跨界公共危机一般没有明确的起点和终点，通常具有很长的“潜伏期”，在相当长一段时间内对其波及领域产生影响，或在经过一段时间后再以其他形式“重出江湖”，对其治理需要具有可持续性。跨界公共危机往往同时具备上述三个方面的特征，即具有复合性特征。当一个地域或领域爆发公共危机，就会如“一粒石子投进池水中引起阵阵涟漪”一般在地域内扩散或领域间蔓延，甚至是同时态复合进行。因此，这种跨越地理边界、时间边界、功能边界、具有“牵一发而动全身”链式“滚雪球”效应的公共危机，一般被称之为跨界公共危机。

（二）跨界公共危机对传统公共危机治理模式提出了挑战

在社会复杂性条件下，公共危机愈来愈呈现跨界特征，而跨界公共危机由于发生、演化的高度不确定性和复杂性极大地增加了对其治理的难度，使传统的以地域为边界、应对单一性公共危机为主的治理模式陷入困境并产生了严重的碎片化问题，尤其是传统公共危机治理模式的组织结构在应对跨界公共危机时面临很强的结构性障碍。①A.Boin&M.Ekengren，“Preparing for the World Risk Society: towards a New Security Paradigm for the European Union.”Journal of Contingencies and Crisis Management，2009，17（4）：368.其实，跨界公共危机属于典型的跨界公共问题，跨界公共危机治理属于跨界治理的范畴。随着全球化、工业化、城市化和区域一体化的持续推进，区域间联系日益紧密，跨界公共问题大量出现并日益凸显。由于跨界公共问题在本质上具有不可分割的公共性和跨越地域的外部效应，加之资源稀缺性和组织间依赖性的客观存在，任何行政区域政府或政府职能部门在面对跨界公共问题时，其治理能力都是有限的。传统的囿于行政区划、依靠政府主体、各自为政的碎片化治理模式，显然无法有效治理日益增多的跨界公共问题，跨界治理成为必然选择。同样，跨界公共危机使得传统的公共危机治理模式受制于结构性障碍而陷入困境，对其治理需要相关治理主体打破传统的组织边界，通过府际间的纵向联系、政府职能部门间的横向联系以及社会力量的整合和有效协调才能实现。图1和图2分别是基于常态公共危机构建的组织间网络和基于跨界公共危机构成的组织间网络。②郭雪松、朱正威：《跨域危机整体性治理中的组织协调问题研究——基于组织间网络视角》，《公共管理学报》2011年第4期，第50-60页。例如美国设立专门的应急管理机构国土安全部来保障纵向各级政府之间的协调运行以及各政府职能部门之间的有效运转，实现公共危机治理行动的整合；澳大利亚等国通过采取“通盘考虑”法以治理跨界公共危机。因此，公共危机的跨界性决定了对其治理必须是整体的系统治理，相互配合的协同治理，共同分担的合作治理，这就对基于常态公共事务管理建立起来的传统公共危机治理模式提出了挑战。

图1　常态公共危机治理的组织结构图

图2　跨界公共危机治理的组织结构图

二、中国情景：公共危机治理模式的碎片化特征及其生成机理

“碎片化”一词最早萌芽于18世纪的英国，原意为完整的东西破碎成诸多零块，最初用于后现代主义对现代性的反思，现泛指针对所研究领域存在的问题零散、不统一、治理失效等现象的描述。跨界公共危机增加了对其的治理难度，已经成为世界各国面临的新课题，在中国也不例外。然而，当前中国公共危机治理模式呈现一定的碎片化特征，无法有效治理跨界公共危机。因此，有必要对中国公共危机治理模式的碎片化特征及其生成机理进行深入分析，以找到符合中国国情、能够有效治理跨界公共危机的治理模式。

（一）当前中国公共危机治理模式的碎片化特征

中国在长期公共危机治理实践的经验积累中，已经初步形成了以“一案三制”为基本框架的应急管理体系。所谓“一案三制”的“一案”是指制订修订应急预案，即对公共危机治理进行原则设定与纲目指引；所谓“三制”，一是领导体制，即“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的应急管理体制，二是运行机制，主要包括监控与启动机制、处置与协调机制、运行与评价机制、监督与补偿机制，三是应对法制，即以《突发事件应对法》等为主的非常态法律体系建设。①糜晶：《模式调适与机制创新：网络时代政府公共危机治理研究》，苏州大学2014年硕士学位论文。当前以“一案三制”为基本框架的公共危机治理模式，在实践中的运行是比较成功的。然而，这种基于常态公共事务管理和建立在科层官僚体制基础之上的公共危机治理模式，与跨界公共危机治理存在一定的逻辑错配，在价值导向、组织结构、权责搭配、制度规范、资源配置和治理方式等方面陷入了碎片化的现实悖论中，在跨界公共危机治理中存在一定程度的治理失灵。金太军指出由于政府采取传统的“人治”理念、官僚体制和垄断式管理模式来治理风险社会的公共危机，降低了我国公共危机治理的绩效，甚至形成了公共危机治理低效或失灵的“路径依赖”。②金太军：《政府公共危机管理失灵：内在机理与消解路径——基于风险社会视域》，《学术月刊》2011年第9期，第5-13页。具体来讲，当前中国公共危机治理模式的碎片化特征主要体现在以下几个方面：

1.治理目标碎片化：“不出事”逻辑

治理目标是公共危机治理模式的重要构成要素，中国公共危机治理目标的碎片化表现为政府在公共危机治理中奉行“不出事”逻辑。“不出事”逻辑主要用来形容地方政府在基层治理中消极和不作为，遇事不讲原则的策略主义和有问题消极不作为的“捂盖子”之举。③贺雪峰、刘岳：《基层治理中的“不出事逻辑”》，《学术研究》2010年第6期，第32-37页。“不出事”逻辑是支配地方政府公共危机治理行为的重要逻辑，在其指导下，地方政府及其官员的公共危机治理目标异化，即公共危机治理目标不是从根源上消除社会风险因素，而是为了追求政绩而采取权宜性治理策略，尽量避免公共危机不在本届领导任期内和不在本部门、本行业内爆发。“不出事”逻辑导致的另一个严重后果是公共危机治理缺乏战略治理的关怀和视野，公共危机治理目标是静态的而不是动态的、片面的而不是系统的、被动的而不是主动的、封闭的而不是开放的、消极的而不是积极的。

2.治理主体碎片化：政府一元治理

分布在政府、市场和社会领域的公共危机治理主体都具有各自的功能优势或劣势，跨界公共危机的复杂社会属性决定了任何单一治理主体都无法对其进行有效治理，理想的公共危机治理主体结构应是政府内部各层级、各部门以及政府与外部其他社会主体协调联动、合作治理。然而中国的现实情况却是：政府出于可控性的考量，借助垄断权力承担起几乎所有的公共危机治理任务，漠视和排斥企业、社会组织、公众等其他治理主体，导致公共危机治理对政府的路径依赖。这种带有浓厚行政主导色彩的公共危机治理模式，使得政府在面对跨界公共危机时往往“力不从心”，而其他治理主体参与公共危机治理的意识不强、能力不足。

3.治理结构碎片化：组织结构裂化

根据《突发事件应对法》的规定，中国现行的应急管理体制以行政管辖权为基础，以专业划分为依据，以统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理、条块结合为基本原则。该应急管理体制对各类公共危机进行条块分割式的响应和处置，不同职能部门配置的权责与资源各不相同。表2是中国中央政府部分职能部门的应急管理机构。当前中国应急管理体制的制度设计，原意在于通过分工、分散治理提高效率，有利于应急处置中的命令统一和资源整合。然而，实践中这种部门分割型应急管理体制往往只强调“分类管理、分级负责、属地管理”而忽视“统一指挥、综合协调、条块结合”，在治理跨界公共危机时其适应性越来越差：一方面公共危机治理部门化倾向严重，部门分割导致部门间在公共危机治理中的职能交叉、责任模糊、各自为政，严重制约了资源整合和快速反应能力；另一方面公共危机治理实践中条块分治现象严重，“条”与“块”之间缺乏有效的沟通渠道和联动机制，部门间协同性较差，常常出现属于“条”管理的公共危机“块”不干预或属于“块”管理的公共危机“条”不干预的现象，在应对跨界公共危机时，难以开展高效的协调联动。

表2　中国中央政府部分职能部门的应急管理机构

4.治理流程碎片化：治理重心异化

根据自组织临界性理论的沙堆模型和社会燃烧理论，公共危机发生的内在机理实质上是一个从量变到质变、社会系统逐渐被破坏、系统正熵增加的过程。前者认为公共危机的发生是风险因素在未得到有效控制下不断积累并相互作用，当达到临界性状态超出社会所能承受的临界值时，公共危机事件就会突然爆发即所谓的“沙崩”；后者认为只有当风险因素积聚到一定程度，即达到“点火温度”时公共危机才会爆发。因此，从动态视角看，任何公共危机都不是突发的而是有一个包含潜伏期、发展期、爆发期以及恢复期在内的特定生命周期。因此，公共危机治理是全流程的治理而不是个别环节的治理。然而，当前中国公共危机治理在流程上呈现碎片化特征，即将公共危机治理等同于应急管理，“重事后被动治疗轻事前预防”，政府只专注于公共危机的应急处置，而对公共危机发生前的预警监测和发生后的善后修复重视不够，这样的治理是典型的被动撞击式和事后救火式模式，致使公共危机治理难以形成完整的系统流程。

5.治理工具碎片化：行政手段主导

跨界公共危机的复杂性决定了对其治理有赖于协调机制、整合机制和信任机制，治理工具相应地应该走向多元化，必须采取行政、市场、法律等多种手段。然而长期以来，中国公共危机治理遵循传统公共行政范式下的权力和权威，治理手段单一，严重依赖行政手段，自上而下、控制与命令为主，具有明显的刚性特征，其直接体现就是政府习惯于采用运动式治理。由于采取运动式治理能够在短时间内迅速实现一定的公共危机治理目标，使得地方政府及其官员在政绩冲动下具有强烈的机会主义动机，从而忽略公共危机治理的客观规律而选择此种治理工具，甚至对此形成“路径依赖”。作为一种非常态的治理工具，运动式治理由于缺乏对公共危机引致因素的长期性和动态性追踪，只能在一定程度上消解而无法从根本上消除公共危机，治标不治本。

6.治理资源碎片化：资源保障不足

跨界公共危机的有效治理依赖于物质、信息、制度等资源的充分利用，这些资源的投入程度和效用发挥是跨界公共危机治理的重要保障，而当前中国跨界公共危机治理资源是碎片化的：（1）资源分布碎片化。目前各类公共危机治理资源分散于各级政府部门之中，分属于不同的系统和部门，但政府部门间资源共享与互补机制缺乏，分散于各部门的资源无法有效整合，出现“资源孤岛”现象。（2）信息碎片化。由于政府信息公开机制不健全和执行不到位，而公共危机治理又缺乏信息共享平台，相关信息透明度不够，加之一些部门不愿放弃对公共危机信息的主导权和优先权，导致跨界公共危机治理过程中难以实现信息资源共享。（3）制度碎片化。当前虽然也颁布了较多的与公共危机治理相关的制度规范，但这些制度规范往往是针对不同领域制定的专项法律法规（如《中华人民共和国安全生产法》、《地质灾害防治条例》、《中华人民共和国水污染防治法》等），其适用范围狭窄，条块分立，不同法律法规之间缺乏衔接性和协同性，甚至出现部分法律之间矛盾冲突的现象，具有明显的部门化色彩，而且不同部门对于同一项制度规范也会制定不同的规章、条例等，加之缺乏可操作性的政府间协调联动的制度规范，导致跨界公共危机治理过程中政府及其部门在其职能权力范围内各行其是，相互间缺乏协调联动。

（二）中国公共危机治理模式碎片化的形成机理

对于当前中国公共危机治理模式存在的碎片化问题，已经开始引起学界的关注和研究，如刘超指出当前中国地方公共危机治理在认知、资源与权力分布、政策制定与执行等方面均表现出明显的碎片化特征；①刘超：《地方公共危机治理碎片化的整理——“整体性治理”的视角》，《吉首大学学报（社会科学版）》2009年第3期，第78-81页。赵军锋、金太军指出目前中国应急管理在信息、结构和制度三个层面存在着严重的碎片化倾向；②赵军锋、金太军：《政府协调治理：我国突发事件应急管理创新探讨》，《青海社会科学》2011年第6期，第6-10、16页。郭雪松、朱正威指出中国跨域危机治理中存在着较为严重的碎片化问题，并以组织间网络视角在应急管理组织层面对碎片化成因进行了分析；③郭雪松、朱正威：《跨域危机整体性治理中的组织协调问题研究——基于组织间网络视角》，《公共管理学报》2011年第4期，第50-60页。韩志明指出“闹大事件中行动者之间的互动关系及其演化轨迹深刻反映出治理体系碎片化的问题”；④韩志明：《公民抗争行动与治理体系的碎片化——对于闹大现象的描述与解释》，《人文杂志》2012年第3期，第163-171页。陶鹏、童星指出中国灾害公共预警管理模式的碎片化倾向严重，需要构建整合模式进行整合优化等。⑤陶鹏、童星：《从碎片到整合：灾害公共预警管理模式的嬗变》，《中州学刊》2013年第6期，第60-65页。由此判断，当前中国公共危机治理模式是碎片化的，而该模式的形成有着复杂的生成机理：

1.价值选择机制：公共利益的方向偏离

公共危机治理的根本目标是消除社会风险因素，更好地实现公共利益。但当前中国公共危机治理的价值选择机制却在一定程度上偏离了公共利益，其深层次原因是政府部门的“经济人”理性、官僚制组织模式以及中央—地方的分权模式：由于“经济人”理性，政府部门及其官员也倾向于自身利益的最大化，从而囿于部门利益使权力和利益部门化，导致公共危机治理行动的地方主义、部门主义，地方利益、部门利益僭越公共利益，公共危机治理难以完全指向公共利益的最大化；建立在官僚制基础上的公共危机治理组织体系，在提高工作效率的同时，也形成了各自的部门价值和文化，造成了权威和资源分布的碎片化，同时也导致组织功能上过度分散化，并出于“经济人”理性而在履行职能时采取利益最大化策略，由此形成了“各自为政，争权夺利”偏离公共利益的行为；当前中国政府结构在纵向上并不完全是制度性的单一制，而是某种形式的中央—地方分权模式，即中央政府放松了集中控制权，并选择与地方政府分享权力，中央权力呈现分散化状态。①王向民：《碎片化政府是公共事件发生的重要因素》，《探索与争鸣》2013年第12期，第57-60页。然而，地方政府作为独立主体有着特殊利益需求：对地方政府有利的政策，地方政府极力争取并高效执行；对地方政府不利的政策，地方政府则竭力抵制。因此，由中央—地方分权模式导致的权力碎片化进而引发了地方政府将部门利益凌驾于公共利益之上。

2.组织协调机制：官僚制主导下的组织体制

建立在官僚制理论基础上的现代行政组织体制，由于过于强调分权及专业化，容易导致机构裂化和权力碎片化，进而产生治理碎片化问题，治理跨界公共事务能力降低。与既有的行政组织体制相一致，中国公共危机治理模式的组织体制也依据官僚制组织理论建立，它依照职能分工原则，以相应政府职能部门为依托，纵向维度自中央到地方分层，横向维度则依据职能的不同而形成分科。每个层级的地方政府负责本区域内的公共危机治理，而地方政府的每个职能部门又负责属于本部门职能范围内的公共危机治理。图3是中国公共危机治理模式的官僚制组织结构，A-E代表其决策体系自上而下分层，A层国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构，地方各级（省、市、县、乡镇）突发公共事件应急管理工作行政领导机构分别对应B、C、D、E层，B1-B2、C1-C2、D1-D2-D3-D4、E1-E2-E3-E4表示由于行政层级和区域不同而形成的分科。在官僚制组织体制主导下，中国公共危机治理模式很难建立起整合性战略，公共危机治理碎片化问题由此产生，并表现为纵向碎片化与横向碎片化。纵向碎片化是指在中央、省、市、县、乡镇之间出现跨界公共危机时，单一层级政府独立应对以及某一层级政府失灵时难以协调公共危机治理责任；横向碎片化即相同层级的政府与部门之间在治理公共危机时出现合作困境。正如金太军所述：政府官僚体制应对公共危机的基本路径为系统的制度设计、相关机构设置和职能分工。然而，上述路径很可能陷入目的与手段倒置的怪圈之中，分别为规章怪圈、机构怪圈、分工怪圈，从而引发“有组织的不负责任”局面。②金太军：《政府公共危机管理失灵：内在机理与消解路径——基于风险社会视域》，《学术月刊》2011年第9期，第5-13页。

图3　中国公共危机治理模式的官僚制组织结构

3.体制运行机制：“切割式”的行政区行政模式

行政区划是对行政区域的划分，是国家进行区域管理的基础，建立在行政区划基础上的行政模式就被称为行政区行政模式。作为封闭社会与自发秩序的产物，行政区行政模式有三个基本特征：其一，在治理价值导向上，切割各行政区之间的共同利益结构，对整体和区域性公共事务缺乏治理动力；其二，在治理主体选择上，排斥其他社会主体参与公共事务治理，形成“全能政府”形态；其三，在公共权力的运行向度上，追求体制内的纵向权力控制，忽视横向权力的互动以及政府内外各权力主体间的互动。①沈承诚、金太军：《“脱域”公共危机治理与区域公共管理体制创新》，《江海学刊》2011年第1期，第107-112页。行政区行政模式存在诸多弊端，如僵化的行政区划管理导向、单一的治理主体、“金字塔”式的权力结构等，其最大弊端是激励区域内地方政府作出囿于局部利益的行为选择，是典型的“切割式”行政模式，难以有效治理跨界公共事务。行政区划也是中国行政权力配置与划分的基本依据，行政区行政模式就成为政府的重要治理模式，公共危机治理模式深受行政区行政模式的影响。然而跨界公共危机具有很强的跨域性、复合型、扩散性和广泛性，并不仅仅局限于一定区域内，对其治理需要打破行政区划设置，有效调动各种资源，开展多部门协同、多区域合作、政府与社会联动。因此，建立在行政区行政模式基础上的公共危机治理模式，因与跨界公共危机的衍生、扩散机理错配而愈发不适应，遂陷入碎片化的现实悖论当中。

4.信息沟通机制：信息孤岛的客观存在

治理跨界公共危机需要治理主体开展合作治理，此时信息在治理主体间的共享程度和传递状况在某种程度上就决定了跨界公共危机治理的成败。然而，中国跨界公共危机治理存在严重的信息孤岛现象。“孤岛”本意是描述某个岛远离大陆，周围没有其他岛屿的状态，后泛指由于无法沟通、交流而形成各自独立的现象。随着信息社会来临，信息作为一种治理资源的重要性日益彰显，但由于部门主义、条块分割、职能分工、标准不统一等原因给信息流动、协调和整合制造了重重困难，进而产生信息壁垒，“信息孤岛”由此形成。在跨界公共危机治理过程中，面对高度不确定性的决策环境，及时有效的信息沟通是有效决策的基础。然而，中国公共危机相关信息分布和掌握在不同层级的政府和不同职能的政府部门之中，不同治理主体拥有的都是不完全、不断变化的信息片段，而公共危机数据系统建设和政务公开制度的不完善使得即使这样的碎片化信息也无法共享。同时，政府的协作与开放观念不强，信息传递和沟通仅限于政府内部，其他社会治理主体难以与政府共享信息。因此，中国跨界公共危机治理存在严重的信息孤岛现象：从横向上看，表现为政府层级间、职能部门间、政府与社会组织间的信息割裂；从纵向看，表现为历史数据分散、利用率较低。②谭爽、胡象明：《大数据视角下重大项目社会稳定风险评估的困境突破与系统构建》，《电子政务》2014年第6期，第2-9页。信息孤岛严重制约了信息资源在公共危机治理主体间共享，阻碍了公共危机治理主体间协调联动，加剧了公共危机治理的部门利益梗阻。

5.社会契约机制：社会资本阙如

作为社会资本理论研究的重要问题，社会信任因其具有协调社会关系的功能而被认为是最重要的社会资本，且社会信任水平的高低与社会稳定有着非常紧密的联系。当前，以信任为核心的社会资本阙如是导致中国公共危机治理碎片化的重要原因，这是因为跨界公共危机需要多元主体合作治理，而合作治理以多元主体间的信任为前提。当前中国跨界公共危机治理中信任缺失表现为：一是政府内部治理主体之间缺乏信任。在政治锦标赛体制下，地方政府及其部门往往出于自身利益考虑治理公共危机，缺乏对其他部门的信任甚至“心存芥蒂”，不敢或者不愿与其他部门进行合作治理。二是政府与其他社会治理主体间缺乏信任。政府的自闭性特征导致政府对其他社会主体治理公共危机缺乏信任，其他社会治理主体很难实质性地参与公共危机治理。同时，政府的“经济人”特征使其倾向于将部门利益置于公共利益之上，严重削弱了政府公信力，甚至陷入了“塔西坨陷阱”之中，导致其他社会治理主体又缺乏对政府的基本信任。政府与其他社会治理主体间的这种互不信任，导致跨界公共危机的合作治理难以实现。

三、整体性治理：跨界公共危机治理的理论基础与模式选择

跨界公共危机不同于传统公共危机的复杂性特征使其在酿造社会悲剧的同时，也考验着人类智慧和治理能力，并改变着社会治理模式。整体性治理理论作为对碎片化问题的战略性回应和问题解决方式，为我们提供了一个审视公共危机治理模式碎片化的解释范式，也为中国公共危机治理模式转型升级指明了方向。

（一）理论基础：整体性治理理论概述与跨界公共危机治理的契合

针对跨界公共事务的涌现与社会治理碎片化之间日益加剧的矛盾关系，公共管理领域对此进行了理论回应并形成了三种主要的解决路径，即信息技术的路径、组织结构的路径和管理过程的路径。①蒋俊杰：《我国城市跨界社会问题的整体性治理模式探析——以上海市长宁区社会管理联动中心为例》，《中国行政管理》2015年第3期，第61-65页。三种改革路径虽然各有优势，但都未能提出系统性的解决方案，而缘起于20世纪90年中后期英国的整体性治理理论，对跨界公共事务治理具有重要的理论意义与应用价值，也与跨界公共危机治理高度契合。

1.整体性治理理论概述

整体性治理理论针对传统官僚制和新公共管理理论产生的碎片化问题，采取整体主义的思维方式，着眼于政府内部机构的整体性运作，以“问题解决”作为政府活动的逻辑起点，借助协调机制、整合机制、信任机制等的建立和落实，通过职能调整、机构合并、流程重塑、资源整合等措施，推进整体性政府构建和实现跨界公共事务的整体性治理。具体来讲，该理论的基本内容包括：（1）以公民需求和问题解决为治理导向，向公民提供无缝隙而非分离的整体性服务；（2）强调合作性整合，主张治理层级、治理功能、公私部门的三大治理面向整合和政策、规章、服务、监督四个层面的治理行为整合；（3）注重协调目标与手段的关系，构建整体性政府模式；（4）重视信任、责任感与制度化，实现公共议题合作治理；（5）依赖信息技术，推进公共治理透明化和整合化。

作为一种应对复杂社会问题的现实回应，整体性治理理论契合了公共事务尤其是跨界公共事务治理的现实需要，而作为治理理论的一个重要分支，整体性治理理论在极大程度上深化和提升了治理的理论内涵和实践意旨，不仅重塑了治理理念，更是推进了治理模式变迁，具备了内在的科学性与外在的可实施性，并逐渐形成了一套比较成熟的公共行政理论体系与实践模式，成为当前西方最前沿的治理理论和公共管理改革实践的理论参照，并由此成为公共管理领域传统官僚制和新公共管理范式之后出现的第三种公共行政典范，整体性治理模式也成为适应网络时代要求的新型政府治理模式。表3是公共行政三种典范的比较。

2.整体性治理理论与跨界公共危机治理的契合

跨界公共危机治理作为一个协同、动态、持续、整合的管理过程，与以整体性为取向的整体性治理理论具有高度的契合性：（1）治理理念契合。跨界公共危机治理不仅要求提高效率，更要追求公共性，而整体性治理注重调和工具理性与价值理性的关系，它修正了传统官僚制过于追求效率的“理性”精神和新公共管理倡导管理主义的功利取向，又吸收了它们在公共服务供给方面的有益做法，试图建立注重政府整体价值和绩效的文化哲学。（2）治理主体契合。跨界公共危机治理需要构建一个基于功能与资源互补的多元主体参与的网络治理体系，而整体性治理反对政府部门存在的视野狭隘、部门主义和各自为政的弊端，强调政府层级间、政府内部各部门间以及公私部门间的整合，从而将整个社会治理主体联结起来。（3）治理机制契合。跨界公共危机治理需要治理主体间进行有效的协调与整合，为此需要建立以协同为核心的治理机制。整体性治理主张加强政府内部各层级、部门间以及政府内外组织间的协作，通过协调机制、整合机制和信任机制的建立和落实，实现跨机构、跨部门的整体性运作。（4）治理结构契合。跨界公共危机治理需要打破传统的官僚制组织结构，建立一种扁平化、弹性化、虚拟化的治理结构。整体性治理主张充分运用现代信息技术进行组织结构的纵横向与功能的整合，建构一个超越分工、动态化、整体型的网络治理结构，从根本上克服官僚制组织结构的缺陷。（5）治理流程契合。跨界公共危机治理需要建立“源头预防、过程控制、应急处置、善后修复”相结合的全流程治理模式，而整体性治理主张以流程为中心对行政流程进行再造，反对以职能为中心把业务流程划分为若干小段的做法，以全局最优为目标来设计和优化流程，建立公共服务完整、连贯、无缝隙的整体性运转流程。（6）治理工具契合。只有充分借助信息技术才能有效治理跨界公共危机，而整体性治理作为一种适应信息时代变革的治理模式，将信息技术作为最基本的治理手段和技术支撑。

表3　公共行政三种典范的比较

（二）模式选择：公共危机整体性治理模式的基本特征与运作机制

公共危机整体性治理模式以整体性治理为理论基础，在各种资源要素支持下，力图通过相关体系构建、机制整合以及制度完善，克服传统公共危机治理模式治理跨界公共危机时存在的碎片化问题，实现跨界公共危机的整体性治理。公共危机整体性治理模式不仅是技术层面的进步与更新，更是对传统公共危机治理模式的改造与重塑，代表着公共危机治理全新的哲学理念、制度安排、整合流程和科学方法。表4是公共危机整体性治理模式与传统公共危机治理模式的比较。

1.公共危机整体性治理模式的基本特征

公共危机整体性治理模式具有如下基本特征：（1）主体多元性。公共危机整体性治理模式在承认各个治理主体资源优势与功能互补的前提下，通过理顺政府组织内部纵向和横向关系，借助一定的制度和信息平台，引入私营组织、社会组织、公民等多元主体，构筑了一个多元主体参与的协作网络。（2）层次多重性。公共危机治理整体性治理模式包含三个层次：一是纵向层面的垂直型协作治理，包括中央政府和地方政府、上下级地方政府间的合作治理；二是横向层面的水平型协作治理，即不同地方政府之间的伙伴协作治理；三是跨部门协作治理，即地方政府与私营企业、社会组织和公民社会的战略性伙伴关系。这种层次多重性可以用图4的“立方锥”来表示。（3）交叉多向性。公共危机整体性治理模式的组织结构纵横交错，每个治理主体都是其中的一个节点，分别具有不同的利益偏好和政策目标，并能够充分表达各自诉求并在行为上相互制约，从而在相互渗透、交叉互动中形成分布均衡的空间网络结构。（4）统分结合性。公共危机整体性治理模式具有高度的组织性和灵活性，它根据跨界公共危机的层次、性质、程度、影响范围以及持续时间等不同而采取统一行动、集中反应，以等级权力为依托，实行集中决策领导、分级分类指挥、统一监督执行。（5）动态适应性。公共危机整体性治理模式是一个开放、具有非线性特征的动态适应系统，它不是某个核心机构协调作用下由各个节点形成的静态工作网络，而是各个节点之间在空间上呈离散状态，并遵循协同学规律，在网络节点的信息互动与传播过程中不断建构、解构与重构，从而实现资源整合，进而保持持续开放的动态系统。①杨志军：《城市公共危机治理：体系结构与框架战略》，《中共天津市委党校学报》2012年第5期，第63-69页。图5是公共危机整体性治理模式实施系统。

表4　公共危机整体性治理模式与传统公共危机治理模式的比较

2.公共危机整体性治理模式的运作机制

图4　公共危机整体性治理“立方锥”

图5　公共危机整体性治理模式实施系统

公共危机整体性治理模式的运行必然涉及多元治理主体间的合作关系和多中心集体行动的制度安排，因此，采取什么样的运作机制以实现合作治理就成为最核心的问题。具体来讲，公共危机整体性治理模式的运作机制主要包括：（1）应急联动机制。所谓应急联动，就是相关职能部门采取联合行动治理公共危机，而应急联动机制主要是指通过信息技术的运用将相关职能部门纳入统一的指挥调度系统，以实现部门间的统一行动与相互配合，它一般包括战略规划、联合监测、信息互通、协作执行、资源共享等内容，其高效运行依赖于完善的组织架构、缜密的预测预警机制、快速的协同应对机制、合理的资源共享机制等。应急联动机制是公共危机整体性治理模式最基本的运作机制，具有应急幅度的跨区域和跨部门、应急过程的快速指挥和联合行动、应急结果的规模收益和集成效应等特点。中国自2002年南宁市建立第一个城市应急联动系统开始，一些地区特别是在长三角、珠三角等区域合作比较活跃的地区，已相继建立起突发公共事件应急联动机制。（2）利益协调机制。利益是实现整体性治理的内在驱动力，科学合理的利益协调机制能够有效化解治理主体间的矛盾，减少合作中的部门主义、机会主义行为，增强整体性治理网络的凝聚力，提升整体性治理运行效率。利益协调机制也是公共危机整体性治理模式不可或缺的重要机制，主要包括利益驱动、利益约束、利益分享、利益表达、利益激励、利益补偿等内容。（3）监督约束机制。由于目标差异性、资源有限性以及环境不确定性，公共危机治理主体间的合作存在着诸多风险。因此，治理主体的合作范围和方式、利益冲突的协调手段和程度等都需要进行界定和规范，这就是公共危机整体性治理模式的监督约束机制。完善的监督约束机制是公共危机整体性治理模式的重要保障，它有利于维持公共危机治理主体间合作的稳定性，降低合作的不确定性，把治理主体的个体利益间冲突、个体利益与区域整体利益间的矛盾控制在一定范围内。目前中国一些地方政府已经联合出台了一些合作协议和制度框架，但这些合作协议以宣言、规划、倡议书等缺乏约束力的形式为主，甚至还停留在地方政府领导的口头承诺上。表5是中国地方政府间公共危机治理合作创议案例。

表5　中国地方政府间公共危机治理合作创议案例

需要特别强调的是，公共危机整体性治理并没有固定的模式，其模式设计必须考虑诸如政治体制、法律框架、行政文化等情景因素，需要与当地的历史传统相一致，并且随着经济社会的发展变化，公共危机整体性治理模式还会呈现不断演进的趋势。总体来讲，当前中国公共危机整体性治理模式呈现以下演进特征：（1）治理主体的地位呈现从不平等到日益平等的趋势；（2）治理组织呈现权力与职能不断扩张的趋势；（3）治理类型具有从府际合作、公私合作到全方位合作不断拓展深化的趋势；（4）治理动力呈现中央政府主导作用式微、地方政府主动性不断增强的态势；（5）治理范围从单一区域到跨区域甚至到全国的趋势；（6）跨域治理的协作伙伴类型呈现日益深入和实质化的特征。①张成福、李昊城、边晓慧：《跨域治理：模式、机制与困境》，《中国行政管理》2012年第3期，第102-109页。

四、模式构建：中国公共危机整体性治理的现实挑战与路径选择

安东尼·吉登斯指出：使当代人们陷入安全困境的，并不是风险和威胁本身，更多地是制度对变化的反应迟钝。我们需要重构我们曾经有过的制度，或者建立全新的制度。②刘建军：《建立安全社会：对中国的挑战》，《21世纪经济报道》2005年3月2日。转型期中国公共危机治理模式的碎片化与跨界公共危机治理的不相适应，亟需推进公共危机治理模式变革，而强调系统性、整体性和协同性的整体性治理模式，成为中国跨界公共危机治理的模式选择。作为一种全新的治理模式，公共危机整体性治理模式的构建面临着诸多现实挑战，需要以整体性治理理论为指导，采取系统化的整合策略，在现有的制度框架和治理模式下扎实推进。

（一）中国公共危机整体性治理模式构建的现实挑战

菲利普·库帕在剖析21世纪公共行政面临的挑战时指出：“事实上，复杂性已经使公共行政陷入困境，如今，合作危机成了人们普遍关注的难题。所谓合作危机，就是因一个项目的计划、协调与运作涉及同一活动领域的多个组织而带来的困难。”③［美］菲利普·库帕：《二十一世纪的公共行政：挑战与变革》，王巧玲、李文钊译，中国人民大学出版社2006年版，第92页。作为一种治理形态，合作治理面临着目标不一致、分割式协调、资源无法共享、利益难题、沟通障碍、监督困境、能力不足以及关系稳定性差等挑战，而公共危机整体性治理模式的本质就是一种合作治理，其构建并有效运转同样需要一定的现实条件。

1.治理能力的挑战

公共危机整体性治理模式对治理主体的能力提出了较高要求，然而当前中国公共危机各治理主体的能力尚显不足：（1）政府能力不足。当前中国政府公共危机治理能力不足的原因一方面是现行体制的制约，如条块分割的组织体制、事后救火式的应急机制、缺乏社会协同的网络体系等，另一方面是政府人员尚不具备公共危机治理相关的知识和能力结构，进而导致政府在治理公共危机时“虽须臾不曾懈怠，但却时有捉襟见肘”。（2）社会主体能力不足。社会主体的发展规模与行动能力是公共危机整体性治理的前提，然而当前中国社会主体尚难以有效承接政府职能转变中剥离出来的公共危机治理职能，原因主要有：一是历史环境因素影响。受传统“家国一体”的社会结构、以血缘或地缘为中心的社会网络关系等因素影响，中国缺乏社会自治传统，公民社会发育不充分。二是制度瓶颈。目前中国政府对社会组织实行限制性管理体制，社会组织发展的法律政策缺失尤其是登记制度不合理，公众参与制度阙如。加之政府对公共危机治理的社会培育缺失，社会主体的风险防范意识和主动参与公共危机治理的程度较低。

2.组织结构的挑战

整体性治理模式的组织结构是一种扁平化的网络结构，它能够在较短时间内迅速将分散的资源聚集起来，发挥合作治理主体的比较优势更好地实现治理目标，但是这种组织结构是低约束的，很容易导致组织的凝聚力和稳定性受到重创，其原因是传统官僚制维系组织凝聚力和稳定性的基础是等级制度所赋予的合法性，在不超出人们预期的范围内公众一般能够接受这种权威领导；整体性治理维系组织凝聚力和稳定性的基础不是建立在权威之上，而是组织之间的共同目标、治理能力、资源依赖和相互信任，但这些因素很不可靠，具体表现为：（1）治理主体间目标差异。整体性治理中虽然各治理主体面临相同问题并有着共同利益，理应以整体利益为行动出发点，但各自目标和预期收益存在较大差异，个别治理主体可能为实现自身目标而置整体目标于不顾而发生机会主义行为。（2）治理主体间能力不同。治理能力是对治理主体拥有资源、行业地位、影响力等的综合评价，能力强的治理主体处于整体性治理网络的核心位置，而能力弱的治理主体则有可能被边缘化。在整体性治理初期，各治理主体在获得收益的同时掩盖了固有矛盾，但随着收益增长趋缓甚至倒退，能力强的治理主体就会凭借自身优势资源保持固有收益，导致弱势治理主体利益受损甚至退出整体性治理网络。（3）治理主体间资源依赖性弱化。整体性治理有效运行的重要基础是治理主体间的资源依赖，在资源相互依赖性的基础上治理主体间达成合作意向。但随着整体性治理的深入，治理主体通过频繁的交流学习导致相互间依赖性降低，而相互间竞争性却不断强化。（4）治理主体间信任困难。在整体性治理中，由于各个治理主体在价值观念、组织目标、组织文化、拥有资源等方面存在较大区别，相互信任就变得异常困难，加上缺乏有效的协调机制，治理主体间的矛盾往往多于合作。

3.协调机制的挑战

由于公共危机治理主体间存在很强的异质性，各治理主体的行为目标、方式和逻辑各不相同，这就对协调机制提出了较高要求。但由于治理主体很难在真正意义上实现权力平等和共享，公共危机整体性治理的协调机制面临挑战，这是因为：（1）政府自闭性。政府本身是一个相对封闭运行的系统，具有排斥外部力量的倾向，这使得公共危机治理中政府不愿意与其他治理主体共享权力，甚至认为其他治理主体不仅起不到应有作用，反而会增加政府负担。（2）其他治理主体角色意识不强。受中国传统文化和全能型政府治理模式的影响，其他治理主体缺乏自身在公共危机治理中的角色认知，参与公共危机治理的自觉性和主动性不高。（3）治理主体地位差异。在公共危机治理过程中处于优势地位的政府或准政府部门拥有强大权威，控制着资源流动和分配，而处于弱势地位的其他主体则缺少话语权最终有可能沦为附属，伙伴关系无从谈起。（4）信息难以共享。信息共享是协调机制运行的必备要素，然而目前中国公共危机治理主体间缺乏信息互通、共享的平台，信息沟通机制不畅。（5）权力结构性缺陷。中国高度集权又高度分权的公共危机治理模式产生双重效果：一方面，高度集权使中央政府能够快速有效地集中全国力量对付特大自然灾害等国家公共危机；另一方面，高度分权又使地方政府以行政区划和行政权力级别为边界，对跨界公共危机进行分割治理，难以自主形成跨界公共权威，甚至还会引起彼此间的对立与冲突。

4.利益均衡的挑战

从某种程度上讲，整体性治理实际上就是多元治理主体通过合作追求利益最大化的过程，而利益均衡是维持合作的前提和基础。利益均衡是指将多元治理主体间的利益矛盾保持在一定限度之内而利益诉求又能得到满足的一种相对稳定的态势。整体性治理每前进一步，都蕴含着多元治理主体的利益重新调整和再分配，需要找到新的利益平衡点并通过相关制度设计维持利益均衡。然而，整体性治理中利益均衡的实现并非易事，这是因为：（1）多重利益目标难以统一。实践中多元治理主体的利益诉求非常复杂和多元，个体利益与整体利益、私人利益和公共利益、经济利益和环境利益经常发生冲突。（2）治理主体贡献度难以划分。建立在资源依赖基础上的整体性治理很难清晰界定各治理主体在治理网络中的贡献度，加之收益并不总是能够量化，增加了利益冲突的可能性。（3）治理主体地位不对等。整体性治理中处于强势地位的治理主体，往往通过掌控的资源影响治理决策的制定和执行，将其引向对自己最为有利的一面以获取更大利益，而弱势治理主体很难表达利益诉求以致自身利益无法得到保障。（4）整体性治理的外部性。整体性治理的对象一般是跨界公共事务，这就产生了外部性问题，即对有的治理主体具有较强的正外部性，使其获取较大收益；对有的治理主体呈现弱外部性，获取收益有限；甚至对有的治理主体是负外部性，不仅没有收益还造成了损失。外部性导致了治理主体间的利益冲突，特别是当整体性治理威胁到某个治理主体的利益时，那么该治理主体极有可能抵制整体性治理行为。

5.责任归属的挑战

责任性问题是网络化政府最艰巨的挑战之一，建立在治理主体共享权力和利益、共担风险和责任基础上的整体性治理，同样由于责任划分困难而难以对治理主体进行有效的监督约束，这是因为：（1）整体性治理是运用公共权力对公共事务的治理，这种公共性使得责任本身就存在很大程度的模糊性；（2）整体性治理是一种多元主体的协作治理，协作治理本身就使得治理主体间的责任难以进行划分和认定；（3）与建立在权威命令基础上的科层官僚制相比，整体性治理是治理主体基于平等、自愿原则而作出的行为选择，由于它刚性约束不足，也使得治理责任难以划分。构建公共危机整体性治理模式的一个核心问题就是权力—责任机制的构建和调适，然而由于跨界公共危机的地域、时间和功能边界难以界定，危机源头和管理权限难以认定，导致责任归属变得模糊不清，各个治理主体在跨界公共危机治理中的责任划分也就成为一个棘手难题。

（二）中国公共危机整体性治理模式构建的路径选择

作为一项复杂的系统工程，公共危机整体性治理模式内容丰富、结构复杂、体系严密，代表着一种新的价值理念、组织结构、运行机制、治理流程和技术手段，其核心在于以常态化的制度设计治理跨界公共危机。当前中国跨界公共危机的整体性治理尚处于起步阶段，应根据整体性治理理论的要求，结合公共危机治理实践，采取系统化的整合策略，推进中国公共危机整体性治理模式的构建。

1.理念更新：强化公共利益和公共责任

理念指导行动，是行为模式选择的内在驱动和逻辑线索，任何治理模式的创新均以理念更新为先导。整体性治理在理念上强调以公共性为价值基点，让政府职能回归公共服务，并特别强调责任的重要性。因此，构建公共危机整体性治理模式必须以革新治理理念为逻辑起点，树立公共危机治理的公共利益和公共责任导向。为此，首先应强化公共利益意识，坚持民生优先。应在跨界公共危机治理中摒弃“管理驱动”逻辑和运动式治理方式，大力加强社会建设，保障和改善民生，推进社会体制改革，完善公共服务体系，建构均衡的利益格局，降低风险产生、积聚以及被激活的概率，从根源上避免公共危机发生。其次，强化公共责任意识，培养对公共危机治理的整体性认知。在跨界公共危机治理过程中，应该基于公共责任进行全方位整合，特别是政府作为社会秩序维护者要不断强化公共责任意识，树立公共危机整体性治理的战略思维，摒弃部门主义的狭隘意识，在整体性治理框架下跨越区域、组织和部门界限协同行动。

2.体制重塑：形成多元主体参与的治理网络

体制主要是指组织模式和主体间权力关系的制度建构，公共危机整体性治理模式的运行需要相应的体制支撑，它要求形成一个政府主导、市场参与、社会协同的网络治理体制。图6是公共危机治理的政府、市场、社会三维互动框架。为此需要采取以下措施：首先，对于政府来说，要在公共危机治理中打破官僚制理念的束缚，跳出“等级分工”、“各自为政”、“封闭发展”等思维，加强政府系统内部不同区域、不同级别、不同部门的合作。同时，要打破政府封闭性的束缚，加强对市场、社会主体参与公共危机治理的引导与调整。其次，对于社会主体来说，通过强化与政府的合作意识和加强内部的整合协调，不断提高公共危机治理的角色意识和能力，充分发挥自身行动灵活、服务方式多样、覆盖范围广等功能优势。最后，合理界分多元主体间的权责关系。要完善以《中华人民共和国突发事件应对法》为核心的公共危机治理相关法律法规，根据权责对等原则，对各主体在公共危机治理中的地位、权利、责任、途径、范围等作出明确规定，保证各主体能够合法地参与公共危机治理并形成有效的监督制约体系。

图6　公共危机治理的政府、市场、社会三维互动框架

3.结构整合：构建以联合为特征的组织结构形式

公共危机整体性治理模式的运行需要一定的组织载体，为此需要建立一套与之相配套的组织结构。中国目前碎片化的公共危机治理组织结构迫切需要对其进行优化，而优化的途径就是整合，即把建立在职能分工基础上的组织结构模式，整合为以联合为特征的组织结构模式。当前组织结构的整合主要应在机构设立和权力配置方面实现突破，当务之急是在国务院统一领导下，建立从中央到地方具有高度统一性和权威性的常态化公共危机治理综合协调机构，赋予其更多的指挥、领导、组织和协调职能。由于设立新机构与当前国家精简机构改革的宗旨和整体性治理要求的组织结构扁平化不符，一个可行思路是进行大部门制式改革，即在充分尊重不同部门各自分工与专业化的基础上，采取跨部门职能整合重组的方式，在已有的政府应急管理部门基础上，整合既有的应急机构及其职能，建立从中央到地方的公共危机治理组织框架。具体措施是将分散在各个行业主管部门与国家应急相关机构中的具有类同综合管理职能的机构，整合到国家应急管理委员会，包括现有的国家应急管理办公室、各部委的应急管理方面的职能机构以及其他相关应急机构等。与国家应急管理会员会的建立相对应，地方政府通过整合分散于地方各职能部门的应急职权，将各地已建立的应急管理办公室升级为地方性应急管理会员会。其中，国家应急管理委员会的主要职能是负责公共危机协调方面的制度建设和平台建设，在公共危机治理过程中拥有动用一切可用资源的权力。各级地方应急管理委员会主要负责协调和监督本区域内的公共危机治理活动，促使各个治理主体按照协议开展公共危机治理行动。

4.机制革新：建立以协调为核心的运作机制

构建公共危机整体性治理模式的关键在于多元治理主体间的协调联动与有效整合，它需要多元治理主体间形成运作良好的协调机制，保障多元主体间的冲突得到协调、功能差异得到整合，从而降低交易费用，克服“集体行动困境”，最终实现公共危机治理的整体性目标。为构建公共危机整体性治理模式的协调机制，可以从两个方面加强建设：（1）建立高效的沟通协商机制。首先，建立组织化的沟通协商机制。各种官方或非官方的公共危机治理协调机构应定期召开联席会议，加强组织内部的工作沟通和日常事务沟通，就跨界公共危机治理相关议题展开充分的探讨和交流，确保多元主体间沟通协商的常态化和有效性。其次，开辟多元沟通协商渠道。应开辟多样化的沟通协商渠道，为公共危机多元治理主体提供沟通和交流平台，如建立地方政府间具有实质性的合作对话交流制度，政府与企业开展联谊活动，政府运用现代信息技术通过网上论坛、电子邮件、手机短信、微博、微信等方式与公众进行非面对面地交流等。（2）建立均衡的利益协调机制。要在正视各治理主体追求正当利益的基础上，创新公共危机治理的利益协调机制，建立有效的制度安排和激励机制。可以采取的主要措施是改革目前自上而下的单一转移支付体制，建立复合转移支付体制，实现财政分税制下中央政府与地方政府之间权力集中与权力下放的平衡。另外，为使治理主体有效履行公共危机治理合作协议，需要对各主体参与公共危机治理提供追求整体性目标的正向激励，如对各个治理主体给予必要的资金支持和社会支持，把公共危机治理合作协议履行与官员晋升、物质激励、设立合作贡献奖等方式相结合。

5.流程再造：重塑全过程并重的治理流程

不同于传统公共危机治理模式只重视公共危机的应急处置而轻视事前预警和善后修复，公共危机整体性治理模式将公共危机治理看作是一个包括事前预警、应急处置、善后修复等阶段组成的完整流程，每个阶段都非常重要。因此，构建公共危机整体性治理模式必须进行流程再造，实现公共危机的全流程治理。鉴于公共危机破坏力强、处置难度大的特点，决定了对其最好的解决办法是“使用少量钱预防而不是花大量钱治疗”，将公共危机治理的关口前移。因此，公共危机流程治理的重中之重就是加强预警体系建设：（1）完善公共危机预警信息管理系统。完善的信息管理系统是公共危机预警取得成功的基础，为此需要建立覆盖整个社会面的信息网络平台，完善预警信息研判机制；建立信息共享机制，完善预警信息传播系统；建立预警分级管理制度，完善预报警示系统。（2）构建公共危机预警指标体系。科学完善的预警指标体系是公共危机预警系统的基础，应不断提高公共危机预警指标设置的合理性和科学性。（3）优化公共危机应急预案体系。针对当前公共危机应急预案体系建设中存在的结构不合理、分类不完善、操作性不强、动态管理滞后等问题，应采取应急预案编制程序法定化、加强应急预案动态管理等措施。（4）完善公共危机预警运行保障体系。主要是建立高效的预警指挥系统；完善各项群众权益维护机制；健全矛盾纠纷排查调处工作机制；加强预警体系的法制建设和责任追究。

6.技术支撑：打造信息共享的网络平台

整体性治理要求信息平台由根据各部门、各行业不同需求的分散式向跨部门、跨行业领域、跨应用系统的集成整合式转变。因此，只有在技术层面打造信息共享的网络平台，实现信息的分割管理向网络共享转变，公共危机整体性治理模式才能有效运行。为此，可以采取以下措施：（1）建设应急预案数字化平台。该平台具有信息集成、资源配置、方案生成、数据检索等功能，并与应急指挥硬件平台兼容，可以加强各预案之间的联动衔接并为应急决策提供参考。图7是应急预案数字化平台。（2）完善信息共享机制。首先，畅通信息沟通渠道。在公共危机信息的纵向沟通方面，完善各级政府公共危机信息报告、内部考核和外部监督制度，建立以“上传下达”为核心的纵向信息联动机制；在公共危机信息的横向沟通方面，由各地方政府应急管理协调机构牵头，以协议或制度等方式形成固化的公共危机信息共享渠道，建立以“信息共享”为核心的跨界信息联动机制。①曹海峰：《重大突发事件应急管理联动机制建设路径探析》，《中州学刊》2013年第12期，第14-18页。其次，加强信息整合。一方面整合现代和传统的信息传播手段，建立覆盖网络、电视、广播、报刊、电话、无线电通信等传播渠道的公共危机信息网络。另一方面整合包括政府、媒体和社会三个层面的信息传播：政府要坚持公共危机信息公开，推进并优化电子政务建设，完善新闻发言人制度；媒体要加强自律管理，正确引导社会舆论，客观公正地传播公共危机信息；社会公众要积极履行公民义务，既杜绝散播谣言又避免政治冷漠。

7.制度保障：建设以法治为核心的制度体系

完善的制度体系能够有效降低治理主体的机会主义行为，是公共危机整体性治理模式实现的根本保障。当前，制度建设的重点包括以下几个方面：（1）完善公共危机整体性治理的法制体系。首先，完善《中华人民共和国突发事件应对法》。2007年11月实施的《中华人民共和国突发事件应对法》是中国公共危机治理领域位阶最高的法律，然而其规范的是属地管理模式下的公共危机，因此，应依据整体性治理思维对其进行完善，对公共危机的等级确定、处置程序、应急联动、资源共享、责任划分、利益协调等进行明确规定。其次，建立公共危机协调联动方面的法律法规。应结合国内外公共危机治理协调联动的成功经验，将公共危机治理协调联动的内容和程序以法律形式进行规定。最后，加强公共危机治理相关法律法规的配套衔接。针对当前公共危机治理相关法律法规相互分离、缺乏统筹规划的状况，应依据《中华人民共和国突发事件应对法》拓宽单项法律的适用范围，使各项法律之间能够相互配套衔接。（2）健全公共危机整体性治理的监督体系。要充分利用立法监督、司法监督、行政监督以及新闻媒体、公众等各种监督力量，加强对治理主体履行公共危机治理合作协议的监督，使治理主体的行为受到制度约束，避免治理过程中出现偏差。（3）明确公共危机整体性治理的责任制度。首先，明确责任分工。对于纵向政府间责任划分，既要强调上级政府的领导责任，又要突出下级政府的责任自主性和履职积极性；对于横向政府间责任划分，要明确各职能部门职责，避免出现职能不清、权责不明、推诿扯皮等现象。其次，抓好责任落实。政府要健全公共危机治理责任落实机制，对责任予以细化，将责任逐项分解到各部门，并融入部门的岗位责任制中。再次，强化问责机制。在明确责任的基础上强化公共危机治理的责任追究，对问责主体、范围、程序等进行详细规范。治理主体之间可以事先在合作协议中订立违约责任条款，对在公共危机治理过程中不积极进行信息共享、协调联动行动迟缓等行为，依法追究当事人的违约责任。

8.环境营造：培育以信任为核心的社会资本

制度经济学认为，制度由社会认可的正式制度、非正式制度和实施机制组成。其中，正式制度是指人们有意识地创造的一系列法律法规、政策规定等；非正式制度主要包括价值观念、伦理规范、道德理念、风俗习惯、意识形态等。公共危机整体性治理模式需要在正式制度和非正式制度的共同作用下才能正常运行，其中正式制度是指已经颁布的从中央到地方的公共危机治理法律规范体系，非正式制度是指公共危机治理各主体在实践中无意识形成并被遵守的各种行为规范。在推动公共危机整体性治理模式构建的非正式制度中，培育以信任为核心的社会资本尤为重要，为此可以采取以下措施：首先，构建政府的信任机制和承诺机制。要加强政府信任度的建设和管理，同时加强对政府的信任度评价，不断提高政府公信力水平。其次，培育合作文化。公共危机治理主体要深入理解合作文化的内涵并能根据合作理念进行自我管理，使合作文化融入到每个治理主体的思维方式和行为习惯中。在此基础上，为了规范公共危机治理主体行为，保持合作文化的持续性，应当把合作文化融入制度体系中。如在考核制度中将合作意识、合作能力和合作绩效等指标纳入考核指标体系，奖励优秀的合作项目和典型的合作事例，惩罚不利于合作的行为。再次，对公民进行信任教育。要通过多种渠道并采用多种方式对公民个人进行信任教育，将公民信任教育作为社会发展的一项重要工作并发展成为一种长效机制。

（责任编辑：徐枫）

The Trans-boundary Public Crisis and the Transformation of China Public Crisis Governance Pattern：Based on the View of Holistic Governance

ZHANG Yulei
（School of Law and Politics and Public Administration，Huaiyin Normal University，Huai’an 223001，China）

The holistic governance pattern of public crisis has characteristics of subject pluralism，hierarchy multiplicity，multi-crossover，combination of centralization and decentralization，dynamic adaptability and so on.Meanwhile，the holistic governance pattern of public crisis has three operation mechanisms，including integrated emergency response mechanism，interest coordination mechanism and supervision and restraint mechanism.Constructing the holistic governance pattern of public crisis confronts great challenges in many aspects of governance ability，governance structure，coordination mechanism，benefit equilibrium and responsibility belonging at present，so we need take systematic integration strategies from idea，system，structure，mechanism，process，technology，guarantee and environment，according to the requirements of holistic governance theory and combining with the practice of public crisis governance.

trans-boundary public crisis；governance pattern；fragment governance；holistic governance；transformation

江苏高校哲学社会科学基金资助项目“跨界公共危机的整体性治理研究：以长三角地区为例”（2016SJB810006）；江苏省社会科学基金青年项目“健全重大决策社会稳定风险评估机制研究”（15ZZC004）；江苏服务型政府建设研究基地项目“江苏重大决策社会稳定风险评估实施经验及优化对策研究”（16SSL046）。

张玉磊（1982-），男，河南延津人，管理学博士，淮阴师范学院法律政治与公共管理学院讲师，研究方向：公共管理创新与危机管理、社会治理与社会稳定风险评估。

C93

A

1008-7672（2016）05-0059-20