李文 宋华

摘要论述安徽省生态建设投融资机制现状及缺陷，分析比较了浙江省宁波市和西部草原生态建设投融资机制特点，并借鉴成功经验，结合安徽省自身实际，提出生态建设投融资创新机制：采用BOT模式以及建立专项基金来扩大融资渠道，并配合企业，建立“企业+农民”的生态建设投资体系，以期系统全面地推动生态建设工程，促进社会经济全面转型。

关键词生态建设；投融资机制；创新；安徽省

中图分类号S-9文献标识码A文章编号0517-6611（2016）04-275-03

Innovative Investment and Financing Mechanisms for Ecological Construction in Anhui Province

LI Wen， SONG Hua（Economics School of Anhui University， Hefei， Anhui 230601）

AbstractThe present situation and defects of investment and financing mechanism of ecological construction in Anhui Province was elaborated， the characteristics of investment and financing mechanism of ecological construction in Ningbo City and grassland of western China were analyzed and compared. By referring to the successful experience， combing with reality of Anhui Province， an innovative investment and financing mechanism for ecological construction was proposed： using BOT model and the establishment of special funds to expand financing channels， the ecological construction investment system of “enterprise+ farmers” was built， so as to comprehensively promote the ecological construction project and promote the comprehensive transformation of social economy.

Key wordsEcological construction； Investment and financing mechanism； Innovation； Anhui Province

安徽省第九次黨代会把打造生态强省确立为美好安徽建设的三大战略目标之一。打造生态强省是推动安徽省科学发展的战略重点，也是加速安徽崛起的战略部署，更是改善民生的战略举措[1]。生态建设的正常运行不能脱离成熟有效的生态建设投融资机制，目前，安徽省生态建设进程缓慢，投融资机制落后。因此，如何发展新型生态建设投融资机制成为安徽省生态建设的首要问题。笔者在分析、比较宁波市和西部草原生态建设投融资机制特点的基础上，结合现阶段安徽省生态建设实际，建立了以融资多元化为方向，政府引导为原则，当地农民、企业为核心的新型生态建设投融资机制，以期为有效推进该省生态文明建设提供决策参考。

1安徽省生态建设政府投融资机制

1.1安徽省生态建设政府投融资现状

1.1.1政府投入增加。2013年以来，安徽省不断加大对生态建设的财政投入，致力于加强生态环境保护。2014年省级投入11.5亿元奖励补贴资金用于秸秆禁烧和综合利用，改善空气质量。同年9月，安徽省下达节能与生态建设专项计划资金4 950万元，用于开展2014年省级生态文明试点示范创建地区创建工作。同年，省政府正式启动省内跨市界大别山区等重点生态建设区水环境生态补偿机制，稳步推进新安江水环境生态补偿试点工作。2014年安徽省级项目支出安排情况见图1。

1.1.2政府税收优惠。为加快生态建设，安徽省政府在加大财政投入的同时，也实施了一系列税收优惠政策以鼓励企业进入生态建设行列。2014年，安徽省政府通过优化生态建设税收结构，实施生态建设相关企业税收优惠政策，保障生态、环保等重点领域项目的建设；通过实施鼓励绿色消费的财政税收政策，监督企业减排治污，并运用财政补贴等方式，建立健全生态建设的鼓励机制[2]。同时，省政府继续完善部分生态建设区生态补偿机制，予以资金支持，加大重点生态功能区（如大别山区、巢湖等）转移支付力度，并加快推进生态建设进程，对生态建设区进行全面支持和全方位保护。

1.2安徽省生态建设投融资机制缺陷

1.2.1投融资渠道单一。安徽省生态建设所面临的主要困境是融资困难，没有资金一切生态建设工作都无法开展。生态建设面对的是处于生态脆弱环节的地区，仅靠政府的投入远远不够。作为一项公共建设项目，生态建设具有公共财政的公共性和非盈利性。安徽省生态建设资金供给仅靠政府支撑，由财政出资进行生态建设，不仅加重了税收负担，而且会起到事倍功半的效果，使得资金投入运作效率低下。同时，安徽省生态文明建设坚持“政府主导，市场调节”原则，使得企业的介入较困难，政府不能提供有效的融资平台和融资途径，企业等外界资金注入较少，政府资金融入就会变得困难。

1.2.2 监管不力，投资重点不明确。安徽省虽然对生态建设制订并实施了相关的财政优惠政策，但是财政政策和资金依然不能充分发挥杠杆作用和推动撬动机制作用，监管不力和投资重点不明的现象在一些市县仍然存在。由于与生态建设相配套的财政政策尚不完善，导致财权与事权不相匹配的现象仍然存在，部分县（市、区）无法保障生态建设继续正常进行，政府不能准确定位区域功能和规划省主体功能生态区建设。安徽省生态建设由政府单一机构负责，整个生态建设处于被动状态，易出现监管不力、责任主体不明确的问题，从而使得监管漏洞现象更加突出。

2外省生态建设投融资机制借鉴

2013年以来浙江省宁波市一直致力于生态建设，通过对生态建设投融资的有效探索实践，创新出多元化融资渠道和投融资机制，形成了成熟的生态建设投融资机制。西部草原生态建设是我国典型的生态建设区域，该地政府金融支持生态建设的力度不断加大，与企业相互合作，根据西部草原特殊的生态环境，建立了特色的生态建设投融资机制。安徽省可以从宁波市与西部草原的生态建设投融资机制中汲取经验，并结合自身实际，推动投融资机制创新。

2.1宁波市生态建设投融资机制宁波市致力于生态建设，努力形成多元化、市场化、规范化的生态建设投融资机制，其生态建设投融资机制较为完善。

为有效加快宁波市生态文明建设，宁波市设立专项基金，对生态建设的重点领域和重大项目的投融资发挥了有效的引导作用和保障作用。该做法效仿了发达国家和部分一线城市为生态建设筹集资金的做法，保障了生态建设的正常运行。同时，宁波市政府鼓励生态建设，加大生态建设方面的财政投入，对生态建设的相关企业实行优惠税收政策，如实行减免生态建设相关企业的税收，加快财政税制的“绿色化”改革步伐，制定和实施企业补贴政策[3]，以促进和扶持生态建设的顺利进行。

2013年宁波市为减少污染排放，加强企业节能减排意识，实施试点排污权有偿使用与交易，意味着排污权开始步入“有价”时代。全市范围内排放污染物的工业项目需通过交易有偿取得新增的排污权，排污权有偿使用有效减少了企业的污染排放，保护了生态环境。

2.2西部草原生态建设投融资机制西部草原生态建设是中国生态建设的典型。西部草原的生态建设以可持续发展为基础，注重融资多元化，鼓励社会投资和银行信贷的参与，双管齐下，分别从融资和投资方面，有效地解决生态建设投融资难题。

为实现多元化融资，拓宽生态建设融资渠道，西部草原生态建设投融资机制实施“1+3”的融资模式，“1”是政府融资，“3”是商业金融融资、资本市场融资、非正规金融融资[4]。“1+3”模式加大了外界资金的比重，减轻了政府财政负担。同时，政府为拓宽融资渠道还采用了BOT（Build-Operate-Transfer，建设—经营—转让）模式、BTO（Build-Transfer-Operate，建设—转让—经营）模式。西部草原生态建设政府机构利用 BOT 模式鼓励投资方承建某一草原生态项目，着眼于未来有稳定收益来源的准公共产品项目，项目建成之后企业家可在确定期限内独立经营并享受利润，待期满之后将所建项目交还给政府。

在西部生态建设过程中，政府不断探索新型的产业模式，进行产业政策协调，逐步完成产业转型，建立草原生态建设产业化的立体化大牧业。西部草原主要实施庭院经济、“公司+牧户”和联产经营3种开发模式。“公司+牧户”开发模式作为3种模式中最主要的部分，是一种以龙头企业为核心的生态治理模式，该模式将公司与牧户联系起来，让牧户退还牧场交由公司来经营并获取收益权。公司在经营退还的牧场时，还带动了下游产业（羊绒产业、肉类加工业等）的发展。

2.3两种生态建设投融资机制比较分析宁波市和西部草原的生态建设投融资机制均强调了政府在生态建設投融资机制中的引导、配合作用，通过政府优化税收政策，建立法律条文扶持生态建设。区别在于：宁波市生态建设投融资机制的创新是为生态建设设立专项资金，有针对性地发展生态建设，同时实施排污权有偿使用，一定程度上减少了污染排放；而西部草原生态建设的投融资机制则是从融资多元化出发，以草原生态建设结合当地经济发展为投资方向，利用草原资源的优势，在实践中探索西部草原开发模式，以龙头企业带动下游产业，形成完整的产业链，加快经济效益，发展生态建设。

3安徽省生态建设投融资机制创新

3.1融资多元化建立新型政府融资模式，形成多元化融资，避免生态建设的融资形式单一化，进一步实现立体式融资体制，较好发挥政府债务融资对经济社会发展的积极作用[5]。在融资方面可借鉴西部草原生态建设融资模式即“1+3”融资模式，以财政投入为主要资金力量，以商业金融融资、资本市场融资、非正规金融融资为辅助力量，形成多元化融资，由市场和政府共同参与生态建设，促进外界投资的比重。政府可采用建立专项基金和BOT模式的融资方式。

3.1.1建立专项基金。政府应设立专项引导资金，逐步扩大资金规模，强化生态建设项目资金整合，提高资金使用效益，鼓励引导社会资本参与生态建设[6]。生态建设专项基金的资金来源包括政府资金投入、专项借款。生态建设基金主要由地方政府与专业股权投资基金合作，由政府发起专项基金，吸引外界资金的投资，使企业资金和民间私人资本等资金参与其中[7]。设立专项基金，可充分发挥基金的优势，不仅能够获得资金来源，还能够分散风险。结合2014年安徽省生态文明建设要点，可运用专项基金实施建立生态特色村、绿色示范区、生态乡镇等生态建设项目。

3.1.2推广BOT模式。为拓宽安徽省生态建设融资渠道，政府可采用BOT模式。BOT模式可以为生态建设注入企业的血液：政府可与企业签订合同，明确企业在一定时间内对生态建设部分项目拥有融资、投资、建设、经营获利等权利并承担相应的风险[8]。待经营期满后，按合同约定过将经营权转交政府，由政府部门经营后续的生态建设项目。

实行BOT模式需注意两大问题：①对投资者亏损补偿的问题。大部分生态建设项目属于长期项目，若约定到期之后，企业没有实现最低的效益，政府则需对亏损投资者建立补偿机制。政府可建立财政补贴机制，对企业实行补贴制度，即“使用者付费+政府适度补贴”[9]，确保企业投资者进行生态建设投资的积极性。②应打破只有外商参与投资采取BOT方式的限制。传统BOT模式旨在吸引外资和先进的技术，将国际资本引入我国基础产业。安徽省生态建设实行的BOT模式应使民营经济组织参与其中，既有助于降低生态建设项目开发的成本，又有助于为基础产业市场化打下基础。

采用BOT模式，有效增多融资渠道，不仅能够加大生态建设资金中外界资金的比重，同时也能够减轻政府财政负担和生态建设风险，确保生态建设的资金运用效率。

3.2政府引导配合政府和市场各司其职，政府催生制度，制度引导市场，政府间接参与市场活动，以市场带动资金的流入，从而形成融资多元化，改变目前安徽省生态建设融资渠道单一的困境。政府在生态建设方面发挥着引导和支持的作用，扮演着引导、配合的角色，为生态建设提供政策支持，财政补贴，税收优惠等，拟定相关法律保护生态建设及生态环境，积极配合当地相关企业快速成长。

现阶段生态建设的资金大部分来源于政府财政投入。财政投入包括对生态建设相关项目的资金注入和相关企业的财政补贴。政府应做好财政补贴政策实施工作，对生态建设企业提供技术和政策支持，如在技术层面，帮助企业引进国外先进技术，引入技术人才；在税收方面，提供财政补贴，实施税收优惠，减少企业的税收负担，保障企业的最低利益。同时政府可制定相关的法律条文，加强居民和企业的生态环境保护意识，营造一个良好的生态建设环境。

3.3以当地农民、企业为核心进行投融资安徽省生态建设的参与者有政府、企业和当地农民。政府应因地制宜，协调生态建设区域农民与企业之间的关系，以农民和企业为投融资核心，形成“企业+农民”的投融资机制，不仅可以保障生态建设的运行，同时也能增强生态建设的效益效率。

“企业+农民”即采取“企业+农民”的股份制形式，农民与企业共同完成生态建设工程。将农民与森林、河坝，田地与森林、河坝“双双分离”，通过退耕还林，退还开垦的荒地、河坝等，将农田聚集，实现自然生态环境的恢复，并把森林、荒地、河坝等经营权交由企业以进行生态重建工作。以安徽省生态建设工程公司——合肥绿叶园林工程有限公司为例，该公司致力于生态工程项目的建设与开发，是生态建设行业的领头公司。该公司将农民退耕还回的土地进行绿化区、灌木种植区、花卉种植区等区域划分，进行生态工程建设，以从根本上改善生态环境。同时，还带动了安徽省肥西县花卉生产基地、牛角大圩、植物园等观赏景区的发展，全面加快了生态建设，在生态工程实施过程中起到一定带头作用。

安徽省生态建设正处于上升阶段，具备了生态建设的良好条件，但是投融资渠道单一、政府不能协调与企业的关系等问题使得生态建设处于落后阶段。在比较宁波市与西部草原的生态投融资机制的基础上，安徽省可结合自身实际，建立一个新型生态建设投融资机制：采用BOT模式以及建立专项基金来扩大融资渠道，并配合企业，建立“企业+农民”的生态建设投资体系，系统全面地推动生态建设工程建设，以期促进社会经济全面转型、推动安徽省以最小的资源环境代价支撑更长时期、更高质量的发展，也即可持续发展。

参考文献

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