叶必丰

摘要：通过对4448件法律文件的统计和整理表明，我国已经积累了较多区域合作的法律资源，包括15部法律的21个区域合作条款，25件行政法规的32个区域合作条款，以及24个有关区域合作的法律文件。当前，我国有关区域合作的立法还处于单行法律、行政法规的分散规定不断丰富和积累，积极探索制定专门的统一立法的阶段。基于法律和行政法规中的绝大多数区域合作条款采用了“协商”的概念，可以把区域合作条款概称为“协商条款”。它有三种模式，即选择性模式、程序性模式和授权性模式。无论是哪一种模式的“协商条款”，都具有排除中央对跨区域事务进行管辖的功能，显然具有扩大地方政府自主权，并惠及地方人大立法权的功效。应该明确以国民经济和社会发展规划（计划）为主的全国人大有关区域合作的法律文件具有法律效力，是当前编制各区域规划的重要依据。当然，有关区域合作的立法还有待进一步推进，应加快区域合作统一立法的进程，规定区域合作的法律机制和区域合作协议的共同性问题，扩大区域合作的地方立法自主权。

关键词：区域合作；法律依据；协商条款；地方自主权；立法

引言

“人类社会，特别是人类的经济，迫切渴望新的生活形式有新的法律形式。”基于“长三角一体化”的需要，曾有学者呼吁制定长三角区域专门法。基于京津冀一体化的启动，又有呼吁京津冀一体化专门立法。其实，早在1991年的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中就提出：要“制定有利于促进地区协作和联合的规定与办法”。在2009年的十一届全国人大二次会议上，有代表提出了关于区域经济合作立法的议案。《全国人民代表大会财政经济委员会关于第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》指出：“国家发改委正组织起草促进区域协调发展条例，……规范区域经济合作活动”，无需再予立法。但该条例的起草工作，至今仍未取得实质性进展。推进立法的一项重要工作，就是以法的整理、法的汇编和立法信息反馈为主要内容的立法准备。立法准备是否充分、科学，直接关系到立法能否成功、所立之法是否行之有效。“萨维尼把‘记述全部的既有法’称作是一部法典的全部唯一使命”制定区域合作法同样必须充分了解和掌握现有的法律资源状况。同时，区域合作的实践正如火如荼地开展，并未因区域合作专门立法的缺乏而受到影响。但也有学者认为区域合作实践缺乏法律依据的支撑。现在的区域合作实践果真没有法律依据吗，都违法了吗？如果区域合作实践具有法律依据的话，到底有哪些？为此，本文着力于统计和分析现有区域合作的立法状况，为后续立法尤其是统一立法和学术研究提供基础性资源，同时回应对区域合作实践的合法性质疑。

一、区域合作法律依据的检索和统计

（一）检索过程

为了较全面地梳理我国区域合作的法律依据，本研究通过北大法宝v5进行检索。检索方法如下：选择“法律法规”——“全文”，输入检索词，选择“精确”——“同篇”——“中央法规司法解释”——“检索”。基于后续统计量过大的考虑，本检索选择了“中央法规司法解释”，排除了“地方法规规章”。检索情况如表一所示。其中，检索词是本人在对区域合作法律问题作前期研究的基础上，认为最有可能反映区域合作内容的关键词，即“合作”、“联动”、“协作”和“协商”。（除表格外，本文在下文将用引号表示检索词。）

数据库对检索到的目标条目进行了自动排序，每条显示以下要素：序号、文件名称、是否现行有效、发布和实施时间、检索目标命中次数以及命中一次或第一次的段落。为了保证后续统计的可回溯性和可检验性，每次检索时都复制、固定所有检索结果条目，并标注检索时间和检索词，形成了以下工作文档：涉及“合作”的“法律”条目、涉及“合作”的“行政法规”条目，涉及“联动”的“法律”条目、涉及“联动”的“行政法规”条目，涉及“协作’’的“法律”条目、涉及“协作”的“行政法规”条目，以及涉及“协商”的“法律”条目、涉及“协商”的“行政法规”条目。基于规章条目数量过大，未予复制，当然也就放弃了后续的统计工作。四次检索获得677部“法律”和3771件“行政法规”，共4448件法律文件。法律和行政法规是我国高位阶的法源，是制度的主要创设源和供给源。地方性法规和规章属于较低位阶的法源，主要是执行性或实施性规则。因此，上述4448部/件“法律”和“行政法规”，基本上可以反映了我国区域合作的法律资源状况。

（二）统计过程

1.识别和认定。基于检索结果已经显示“命中”1次的检索目标内容，足以作出属于何种合作的识别和判断，为减轻工作量，未展开全文阅读。对显示“命中”2次以上的，基于第二次以后的目标都被隐藏，都予以展开全文。为减轻阅读和识别负担，使用查找功能进行全文查找检索“命中”目标，然后阅读目标段落，加以识别。

检索到的“法律”，包括全国人大及其常委会的法律、决议、决定以及专门委员会的报告；“行政法规”包括行政法规和国务院的其他规范性文件。基于研究需求，统计时对法律与全国人大的其他法律文件进行了区分，对行政法规与国务院的其他规范性文件进行了区分。对法律的识别比较容易，对行政法规的识别存在一定困难。原因在于《立法法》和《行政法规制定程序条例》颁布之前，行政法规是根据1988年《国务院办公厅关于改进行政法规发布工作的通知》制定的。那时的行政法规既可以由国务院总理签署命令发布，又可以由国务院所属部门主要首长签署命令发布。在1988年该通知发布前，行政法规连前述的发布形式要件也不完善。对1988年前的“行政法规”，原则上按数据库所标注的“【效力级别】国务院规范性文件”或“【效力级别】行政法规”加以识别和认定，并适当兼顾法的规范性特征。如果标注为“行政法规”，但只是一段一段的文字不具备法规的完整要素的，则统计中未认定为行政法规。如果标注为“国务院规范性文件”，但条、款、项和假定、处分、制裁结构完整的，则认定为行政法规。另外，基于“行政法规”数量过大，国务院规范性文件不在本研究的范围内。

上述法律文件的有效性，按数据库标注认定。

2.归类和登记。阅读发现，涉及“合作”、“联动”、“协作”和“协商”的情形各异。比如，企业间的合作、组织内部的团结合作、民族合作、军民合作、全国人大专门委员会和全国人大常委会工作机构与国务院主管部门的合作、全国人大内部组织和人大代表的合作、行政机关与司法机关的合作、社会与政府的合作、央地合作、行政部门之间的合作、国际合作和区域合作等。还有个别条目并非检索目标，而只是文字的组合与检索词一致。例如，“结合作为”的组合有“合作”两字，“中国人民政治协商会议”中的“协商”等。出于研究需要，统计没有局限于区域合作或非区域合作的文件，而是按迪尔凯姆关于实证研究的分类原则进行同类合并，设为国际港澳台合作、民间合作、政治合作、部门合作、央地合作和区域合作共六类。其中，政治合作包括民族合作、军民合作、全国人大专门委员会和全国人大常委会与国务院主管部门的合作、全国人大内部组织和人大代表的合作、行政机关与司法机关的合作和社会与政府的合作类型。

对“命中”检索目标2次以上的同一件法律文件，2次以上的目标系合作等类型的，统计为一项；分属于不同类型的合作，在有关类型项下分别统计。有的同一法律或行政法规被检索到多项数据，是因为该法律或行政法规经修改而重复出现，或是因为纯粹的技术因素而重复出现。本统计将这些多次出现的法律或行政法规都统计为一项，但以序号标注以作区分。多件法律文件存在重复，且同一法律文件“命中”两次以上、分属不同类型的，计入各自类型的重复项下。

基于前述识别、认定、归类结果，按四项检索词分别制作工作表格。然后，将检索条目的序号登记到表格中，形成下列8份工作表：“涉及‘合作’的‘法律’”、“涉及‘协作’的‘法律’”、“涉及‘联动’的‘法律’”、“涉及‘协商’的‘法律’”，如表二所示；“涉及‘合作’的行政法规”、“涉及‘协作’的行政法规”、“涉及‘联动’的行政法规”、“涉及‘协商’的行政法规”，如表三所示。

3.摘录和整理。经统计，未发现区域“联动”的法律、行政法规。对已经统计出的区域合作法律、行政法规进行摘录，按名称、制定时间、条目序号、条款序号、内容和有效性，分别整理、制作6份工作表：“区域‘合作’的法律规定”6部（含重复为11部）、“区域‘合作’的行政法规规定”4件、“区域‘协作’的法律规定”3部（含重复为5部）、“区域‘协作’的行政法规规定”5件（含重复为6件）、“区域‘协商’的法律规定”10部（含重复为25部）和“区域‘协商’的行政法规规定”25件（含重复为31件）。如表四所示。为了表明沿革，对被修改（重复项）法律、行政法规也一并计入。对每部/件法律、行政法规在“北大法宝”上进行补充检索，检查是否有未被检索到的被修正法律、行政法规文本。如有未被检索到的法律、行政法规文本，即使并无检索目标，也予以计入，在“序号”项下用“/”标注。

同时，对已经统计出的有关区域合作的全国人大法律文件进行摘录，按名称、发布时间、条目序号、主要内容和有效性进行整理，制作“区域‘合作’的法律文件”20个（含重复为21件）、“区域‘协作’的法律文件”10个（含重复为11个）和“区域‘联动’的法律文件”1个共3份工作表，样式如表五所示。统计中未发现区域“协商”的法律文件。

二、区域合作法律依据的统计结果

（一）区域合作法律的统计结果

将“区域‘合作’的法律规定”表、“区域‘协作’的法律规定”表和“区域‘协商’的法律规定”表，按现行有效的法律名称、制定时间、条序、表述词（检索词）、制定和修改的沿革史以及区域合作条款的类型加以整合，发现有关区域合作的法律计15部、21个条款，如表六所示。

（二）区域合作行政法规的统计结果

将“区域‘合作’的行政法规规定”表、“区域‘协作’的行政法规规定”表和“区域‘协商’的行政法规规定”表，排除已失效的行政法规后，按现行有效的行政法规名称、制定时间、条序、表述词（检索词）、制定和修改的沿革史以及区域合作条款的类型加以整合，发现有关区域合作的行政法规计25件、32个条款，如表七所示。

（三）区域合作法律文件的统计结果

将“区域‘合作’的法律文件”表、“区域‘协作’的法律文件”表、“区域‘联动’的法律文件”表和“区域‘协商’的法律文件”表，按法律文件名称、发布时间和表述词（检索词）整合，发现有关区域合作的法律文件计24个，如表八所示。

三、区域合作的立法进程和现状

从统计来看，我国有关区域合作的立法最早可以追溯到1965年，但属个别现象。有关区域合作的立法，从1980年开始逐步增多。十一届三中全会确立了社会主义现代化建设的工作重点后，实行了改革开放①。为解决当初商品短缺，急需“上海、天津等老工业基地，……努力同其他城市和地区协作，从经营管理经验和技术方面，把其他城市和地区的消费品生产带动起来。”@1984年，党的十二届三中全会提出了社会主义商品经济的概念。1986年，《关于第七个五年计划的报告》设专章阐述了区域合作，提出了“地区协作实行中央和地方分级管理，以地方为主的原则。”此后，有关区域合作的立法有了持续发展。尤其是邓小平视察南方谈话中提出了社会主义市场经济的概念后，区域合作逐渐发展成为区域经济一体化即市场的统一。统计表明，绝大多数有关区域合作的立法都集中在自然资源和环境保护领域，即经济发展的基础要素领域。“我们可以说，制定法在经济上或者政治上动荡的时期，常常既是结果、也是原因，可能被看作是社会进步的最重要的杠杆。”国务院的行政立法更迅速地适应了政治和经济的发展需求。

当前，有关区域合作的立法已经发展到了哪个阶段呢？

从分散立法和统一立法来说，我国的行政处罚、行政许可和行政强制都经历了从分散规定到统一立法的过程。有关区域合作的立法似乎也在沿着这一进路发展。在前期分散立法的基础上，如引言所述，早在1991年就计划“制定有利于促进地区协作和联合的规定与办法”。2009年初，莫小莎等31名全国人大代表就提出了《关于制定区域合作经济促进法的议案》（第341号），不久，国家发改委即启动了组织起草《促进区域协调发展条例》，目前仍未完成起草工作。当然，对区域合作依据在行政程序法中做专章规定也是可以的。但因《行政程序法》的立法工作一直处于规划阶段，是否应该将区域合作内容内容放在该法中并且如何安排结构、规定哪些内容，一直未能进行公开讨论。就目前实际而言，我国有关区域合作的立法仍处于在单行法中加以分散规定的阶段。也正因为如此，目前已有的区域合作法律条款基本上属于就具体事项的规定，对区域合作的法律机制、合作协议的必要条款和效力等普遍性问题尚未作出统一规定，因此只是为区域合作提供了基本的依据。

其次，从地方立法和中央立法的角度来说，我国有的立法经历了先地方立法后中央立法的历程，如政府信息公开立法。当前的行政程序立法，地方已纷纷展开，似乎也得走从地方到中央的立法模式。“数千年的经验向我们表明，一个在局部上……的图景只能满足简约的地方性需求；只有当法律发展在大的领域上从某个唯一的中心点出发展开时，才会发生大规模的行动。”但区域合作系跨区域事务，已超出了某一地方的管辖范围。宪法第89条第4项规定，国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。国务院应当承担起为区域合作供给规则的职责。从有关区域合作的立法时间来看，中央立法早于地方立法。就区域合作较早以地方政府规章形式作出规定的是2008年的《湖南省行政程序规定》。这要比中央有关区域合作的立法晚很多年。从区域合作的普遍性、共同性规则来看，则中央落后于地方。在中央立法层面，有关区域合作仍只是分散立法，暂未见统一规定。地方政府规章中的区域合作条款，统一适用于各行政领域的区域合作。但无论是“先地方后中央”还是“先中央后地方”，都践行了《宪法》第3条的规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。……中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”

再次，从政府和人大的角度讲，我国有先行政立法后人大立法的进路，如从《行政复议条例》到《行政复议法》、从《国家公务员暂行条例》到《公务员法》等。全国人大代表对区域合作所提的立法议案，是制定有关区域合作的法律的动因之一。全国人大把议案交付国务院办理，国务院则将其交由国家发改委起草《区域合作条例》。由此表明，区域合作的专门立法，也将是遵循先行政立法，在积累经验后再作全国人大立法的思路。图1也显示，有关区域合作的全国人大立法和国务院行政立法在时间上具有错位发展的特点，国务院的行政立法往往早于全国人大的立法。

总之，我国有关区域合作的立法目前总体上处于区域合作的实践已取得丰富的经验，专门的统一立法正在探索，单行法律、行政法规的分散规定不断丰富和积累的阶段。有关区域合作的立法进路贯彻了邓小平的立法思想，即“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’”。

四、区域合作的协商条款及其模式

统计表明，15件法律中有11件，21个条款中有12个条款使用“协商”来表达区域合作，分别占73%和57%。在25件行政法规中有18件，在32个条款中有24个条款使用“协商”来表达区域合作，分别占72%和75%。“协商”与“合作”、“协作”比，更能体现区域合作的平等自愿特征。与此相对应，我们也可以把我国单行法律和行政法规中的区域合作条款概称为协商条款。在这些条款中，除了《行政复议法实施条例》、《海关行政处罚实施条例》和《集会游行示威法实施条例》外，都明确了合作的区域性质。

研读区域合作的协商条款发现有三种类型或模式。第一类区域合作的协商条款规定，跨区域事务既可以由地方政府协商解决，也可以由中央政府决定。如《环境保护法》第20条第2款规定：“前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。”我们可以把这类协商条款称为“选择性模式”。第二类区域合作的协商条款规定，对跨区域事务应先经各地方政府协商，经协商未能达成协议的才由中央人民政府解决。如《水污染防治法》第56条第3款规定：“跨省、自治区、直辖市的饮用水水源保护区，由有关省、自治区、直辖市人民政府商有关流域管理机构划定；协商不成的，由国务院环境保护主管部门会同同级水行政、国土资源、卫生、建设等部门提出划定方案，征求国务院有关部门的意见后，报国务院批准。”我们可以把这类协商条款称为“程序性模式”。第三类区域合作的协商条款规定，授权或鼓励地方政府自主开展区域合作。如《渔业法》第22条第1款中规定：“……国家确定的重要江河、湖泊的捕捞限额总量由有关省、自治区、直辖市人民政府确定或者协商确定，逐级分解下达。……”我们可以把这类协商条款称为“授权性模式”。在法律、行政法规的53个条款中，选择性模式、程序性模式和授权性模式的比例分别约为17%、32%和51%。

基于选择性模式，地方人民政府具有自主权，可以选择协商、合作机制并达成协议。地方人民政府对跨区域事务能协商解决的，基于选择性模式之下，地方政府同样具有主动权，经协商而达成的协议有的具有终局性，仅需报送中央人民政府或相应上级部门备案。根据程序性模式而达成的协议，需要获得中央政府的批准。从理论上讲，批准程序既包含着否定协议的可能性，也包含着确认协议法律效力的可能性。授权性模式则是对地方政府的一种概括性授权，地方政府的主动性较大。因此，无论是哪一种模式的协商条款，都扩大了地方政府的自主权。

从我国区域合作的协商条款来看，所蕴含的地方自主权仅限于地方政府的行政自主权，而不包括地方立法和司法的自主权。我国区域合作的地方政府自主权，是否可以惠及地方人大及其常务委员会的地方立法自主权呢？现《立法法》再次扩大了地方立法的制定主体，直至设区的市人大及其常委会。但自《行政处罚法》以来，地方人大及其常委会依据宪法和《立法法》获得的地方立法权空间受到了严格限制，所制定的地方性法规对上位法内容作重复性规定较多。例如，《广东省实施土地管理法办法》第32条第4项规定的征地补偿裁决就是与当时有效的《土地管理法实施条例》第25条第3款规定的征地补偿裁决重复的。这种情况在地方立法中非常普遍。现《立法法》第73条明确规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”地方立法不作重复性规定，就需要地方立法自主权。从区域协商条款来看，区域合作事宜属于地方事务；对区域合作的规定都很简单和原则，需要根据本地方实际情况加以细化。这就为地方人大及其常委会对地方政府的区域合作事宜进行地方立法提供了空间和可能。根据《宪法》第99条第1款、第104条的规定，地方各级人民代表大会应当在本行政区域内，保证有关区域合作法律、行政法规的遵守和执行，监督本级政府的区域合作事宜。实际上，有关地方立法已经作出了区域合作的规定。《上海市大气污染防治条例》不仅在第6条规定了辖区内不同地方政府机关之间治理大气污染的协商合作，而且设专章共9条规定了长三角区域治理大气污染的协商合作。当前，有关区域合作的地方性法规还落后于地方政府规章，今后需要加强，以促进和规范区域合作的发展。

五、区域合作的法律文件及其地位

如上文所描述的，全国人大及其常委会通过或批准的有关区域合作的法律文件很多，且集中于国民经济和社会发展规划（计划），占全部区域合作法律文件的62.5%。这类法律文件最早可以追溯到1961年。改革开放以来的区域合作法律文件则可以追溯到1981年，此后呈加速度发展态势（如图2所示）。它们关于区域合作的表述，与法律、行政法规的规定明显不同，除了一个使用过“联动”外，都使用“合作”或“协作”，没有使用“协商”。在内容上，它们对区域合作的阐述更为充分和全面，涉及区域合作的基本原则、制度设计、推进任务和发展要求。前述《关于第七个五年计划的报告》甚至设有专章阐述区域合作。

这些法律文件的批准主体尽管与区域合作法律的制定主体相同，但是不是法呢？在我国经济法学界，就有学者提出国民经济和社会发展规划（计划）是宏观调控法。但它们显然不具有法的规范性特征。在哈特看来，什么是法或不是法，最重要的标准是是否获得法院的承认。他说：一些规范“之所以具有法的资格（可能是不确定的），不是依靠立法权的‘默许地’行使，而是依靠一个承认规则的认可”。“承认规则是很少明确地作为一个规则制定出来的”。“承认规则不是被陈述的，但其存在是通过法院或其他官员、私人顾问确认特殊规则的方式显示出来的。”“毫无疑问，承认规则实际存在于法官、官员和其他人的实践中。”从我国司法实践来看，法院的承认主要表现为裁判依据部分的引用。除非明确表态这是法或不是法，否则，法院在事实认定或裁判理由部分的引用，不能视为哈特所说的承认。2014年9月10日，我们在“北大法宝”司法案例库输人“国民经济和社会发展计划”，选择“全文”——“精确”——“案例与裁判文书”，获得96件；输入“国民经济和社会发展规划”，按同样方法检索，获得164件。其中，90%以上为征收补偿案例。在裁判文书中，国民经济和社会发展计划（规划）被作为证据用于认定征收是否符合公共利益，而并未作为裁判依据引用。由此看来，国民经济和社会发展计划（规划）的法律性质并未获得法院的承认。

当然，表八所列法律文件的法律效力是不容置疑的，都是全国人大依法作出或批准的。《宪法》第62条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：……（九）审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；（十）审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；……”第92条规定：“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”并且，宪法和法律还明确规定了国民经济和社会发展规划（计划）对国务院的拘束力。《宪法》第67条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（五）在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；……”《全国人民代表大会议事规则》第33条规定：“国民经济和社会发展计划、国家预算经全国人民代表大会批准后，在执行过程中必须作部分调整的，国务院应当将调整方案提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。”《各级人民代表大会常务委员会监督法》还专门规定了对国民经济和社会发展规划（计划）执行情况的监督。国民经济和社会发展规划（计划）本身，也明确了其法律效力。如《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》就指出：“本规划确定的约束性指标，具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。约束性指标要分解落实到有关部门，其中耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少等指标要分解落实到各省、自治区、直辖市。”《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》也规定：“本规划经过全国人民代表大会审议批准，具有法律效力。”

区域规划属于专项规划，其法制化已获得重视。在“七五”、“八五”和“九五”国民经济和社会发展规划（计划）推动区域合作的基础上，《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出，国务院将“组织实施城镇化、科技和教育、人口就业和社会保障、生态环境、水利、能源、交通、西部开发、信息化、加入世界贸易组织等重点专项规划”。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出：“改革规划管理体制，健全科学化、民主化的编制程序，形成以国民经济和社会发展规划为统领，各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。……强化区域规划工作，编制部分主体功能区的区域规划。改革完善地方规划，深化市县规划体制改革。”《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》则强调了规划的法制建设，包括规划的拘束力、规划的体系化和科学化、规划制定的民主化，明确了国民经济和社会发展总体规划的统领地位，以及主体功能区规划的基础作用和区域规划等专项规划的支撑作用。

有法可依的“法”不限于《立法法》上的法，还应包括具有法律效力的决议和决定。一个生效判决，甚至一个民事合同或行政行为，都可以成为个案中的当事人作为或不作为的法律依据。既然国民经济和社会发展规划（计划）具有法律效力，区域规划属于它的专项规划，那么当前已经编制和发布的各区域规划也属于有法可依。

结论

截止检索日2014年9月6日，通过对所检索4448部/件“法律”和“行政法规”的统计和整理表明，我国已经积累了较多区域合作的法律资源，基本上满足了区域合作实践的需要，具体表现为：15部法律的21个区域合作条款，25件行政法规的32个区域合作条款，以及24个有关区域合作的法律文件。

我国有关区域合作的立法最早可以追溯到1965年，从1980年开始探索，随着市场经济的发展和改革开放而获得发展。国务院有关区域合作的行政立法更灵敏地反映了经济发展，中央有关区域合作立法早于地方立法。当前，它总体上还处于专门的统一立法正在探索，单行法律、行政法规的分散规定不断丰富和积累的阶段。

基于法律和行政法规中的绝大多数区域合作条款采用了“协商”的概念，可以把区域合作条款概称为“协商条款”。协商条款有三种模式，即选择性模式、程序性模式和授权性模式。无论是哪一种模式的协商条款，都是对地方政府自主权的扩大，并惠及地方人大的立法权。

以国民经济和社会发展规划（计划）为主的全国人大有关区域合作的法律文件，并不是法，但却具有法律效力。有法可依的“法”不限于《立法法》上的法，还应包括具有法律效力的决议和决定。当前已经编制和发布的各区域规划都属于有法可依。由此可以得出的一个推论是，我国的各项改革是否有法可依，不仅应当从法条来判断而且还应当从法律决议来判断。

当然，有关区域合作的立法还有待进一步推进，应加快区域合作统一立法的进程，规定区域合作的法律机制和区域合作协议的共同性问题，完善区域合作的地方立法。