高轩

摘要：财产公示的法治化是财产公示制度化、规范化、程序化的必然要求和必然趋势，其根本目的在于方便公众监督和克服单纯的行政内部监督的弊端，让人民群众监督权的行使有法可依，有效地预防腐败，提高行政行为的廉洁指数和行政工作的透明度。根据我国的实际国情，我国宜选择财产公示法治化的统一路径，在法律层面规范财产公示行为，明确财产公示的对象及公示的财产范围，确立财产公示的方式、程序、监督途径及法律责任。使财产公示行为具备行政诉讼法规制的条件，衔接财产公示行为的司法救济渠道，从而全面实现财产公示的法治化。

关键词：财产公示；法治化；路径；规制

引言

财产申报和财产公示是政府官员的一项容忍义务，“容忍义务既是社会得以形成的基本前提，也是社会得以延续的必要保证。官员的容忍义务主要表现为接受社会监督和关注、财产公示和申报、言论自由的限制。”作为一项预防腐败的制度，财产公示在我国已有推行。2008年新疆阿泰勒地区率先建立财产公示制度，之后的宁夏银川市和青铜峡市、湖南浏阳市、浙江慈溪市都尝试建立财产公示制度，但结果都流于形式，最后不了了之。其根源就在于这些财产公示措施都停留在政策层面。没能上升到法律的高度形成规范性和权威性制度。最终难以发挥应有的监督功能。

“行政国家的权能扩张已经使立法机关的事前控制和司法审查的事后控制力不从心，通过行政自制弥补外部行政法的功能性不足，以此推进中国行政法治发展，是一条必要的、有益的、有效的路径。”但行政自制绝不可脱离法律的控制。政策指导和行政命令不能有效地发挥财产公示应有的功能。法律制度的合理安排才是解决这一问题的终极措施。为此，法治化既是财产公示制度化、规范化、程序化的必然要求和必然趋势，也是实现“法治中国”的应有之意。“法治中国”的理论逻辑是“以中国法治的实践（问题）为前提和中心，首先是一种历史与实践统一的逻辑，隐藏着‘实现主权结构与治权结构双重法治化的线索。”因此，财产公示的法治化就是要从我国实际出发，结合我国现实的问题，规范财产公示行为，使行为主体、行为内容和行为程序制度化。最终实现财产公示这一公权行为的法律规制。

一、财产公示的法治化依据

“现代国家是由公民个人、社会组织、政府、企业共同组成的多领域、多层次、多主体、多中心共同体，不同领域、不同层次遵循不同的治理之道。”财产公示是现代国家治理和监督权力的重要措施，应根据财产公示的内在逻辑及规律形成一整套的制度体系。而财产公示的法治化就是形成财产公示制度体系的必由之路，它是一个具有特定内涵的概念：财产公示必须在国家层面的法律体系中找到它的位置，成为国家法律体系的构成部分。此处的法律体系应是广义的概念，是指全国性的法律和行政法规。因此，财产公示法治化的首要因素就是国家层面应有相应的立法，形成统一的财产公示调整规范，财产公示制度必须有一个正当的、统一的法律上的名份，执行该项制度的行政机关也必须有一个法律上的资格。甚至受这一制度制约的机关和个人也应当有一个法律上的地位；财产公示制度的运作也必须有法律上的严格程序，它的决定、执行、救济等都必须受程序规则的限制。

1.财产公示是一种行政行为

财产公示这一概念起源于北欧国家瑞典，后来被多国采用。在我国，关于财产公示的概念，无论学界，还是实务界都没有形成统一的认识。笔者认为，财产公示行为是指行政机关依法对已经申报的公职人员财产，按照法定的程序向社会公示，并接受社会监督的一种行政行为。

由此概念可知。财产公示具有以下几个特点：一是外部性。财产公示行为的外部性体现在负有公示职责的行政机关将公职人员依法申报的财产向社会公开，接受社会监督。二是法律性。财产公示是一种法律行为，能产生相应的法律效力，对相关主体具有法律约束力。三是主动性。财产公示是行政机关主动进行的一种法律行为，即行政机关应当主动将公职人员申报的财产信息向社会公开。四是行政性。财产公示行为是行政机关所为的一种外部行政行为，是依法行使行政权力的一种表现。

可见，财产公示行为是一种行政行为，它符合行政行为的特点。“行政行为是指行政主体为规制行政关系，行使职权，具有行政法意义的行为。”财产公示行为的行为主体为行政机关，行使的权力为行政职权，而且具有行政法意义，能产生行政法效力。行政行为是行政主体行使行政权力的行为，其行为的主体、行为的内容、行为的程序等均应是法定的，严格依法而为，而且要接受司法的监督，即行政诉讼法规制，实现法治化。财产公示行为是一种行政行为，其法治化要求就不言而喻了。

2.财产公示是一种权力制约措施

权力天生的强制力具有脱离约束的自然属性，存在侵害公民权益的可能性，需要强有力的监督与制约措施。财产公示就是对行政权力的一种制约，其可以限制行政权力的膨胀、越界，防止权钱交易、权力寻租等腐败现象。我国于2005年正式加入《联合国反腐败公约》，据公约第5章第52条第5款规定，缔约国应当考虑根据本国法律对有关公职人员确立有效的财产申报制度。而申报的财产就必须进行公示，财产公示的法治化，是权利监督制约权力的必然要求，唯此才能保障行政权力合法合理地运行，让人民群众监督权的行使有法可依，公众知情权得到有效保障。

事实上，很多国家都是通过立法来解决财产公示问题的，如美国1978年通过的《政府道德法案》、法国1983年颁布的《政治家生活财产透明度法》、加拿大1994年制定的《公职人员利益冲突与离职后行为法》、俄罗斯2008年通过的《反腐败法》，而韩国除了实施《公职人员伦理法》以外，还出台了《防止腐败法》、《公务员行动纲领》和《特定经济犯罪加重处罚法》等一系列法律和规章。

综上所述，财产公示不仅是一种行政行为，而且是一种权力制约措施，必须严格依法而为。而要严格依法而为，就应形成相应的制度，进行全面规范，并最终接受司法监督。所有这些，都需要财产公示的法治化才能完成。

二、财产公示法治化的路径选择

财产公示作为一项重要的预防腐败制度，被不少国家重视并运用，且都实现了财产公示的法治化。但各国国情各异，财产公示法治化的路径也各不相同。我国财产公示的法治化应结合具体国情，在借鉴国外法治化路径的基础上，选择适宜的财产公示法治化路径，建立财产公示制度，严格依法进行财产公示，最终使财产公示行为接受司法监督。

1.国外财产公示的法治化路径及评价

纵观各国财产公示的法治化实践，主要存在着三种不同的法治化路径：（1）统一路径。财产公示法治化的统一路径.是指通过一部综合性的法律统一调整和规范财产公示行为。该路径不区分公职人员的具体职位，对财产公示行为统一规制，明确财产公示的范围、程序、执行等内容。此路径以美国的《政府道德法》为代表，该法的前三部分规定了立法、行政、司法的官员或雇员公共财政收入的公开。第四部分规定设立政府道德署负责监督行政部门对该法的执行，同时规定了提出报告的主体、报告的内容以及报告的呈交、审查、处理等。财产公示法治化的统一路径有利于形成统一的财产公示制度，设计统一的程序要求及救济途径，这样能避免互相推诿，节约立法资源。其弊端在于对立法技术要求较高，法律出台周期较长，同时存在不能满足特定公职人员财产公示的特殊规范要求。（2）分别路径。分别路径是指不以综合性的法律来规范财产公示行为，不同职位公职人员的财产公示由不同的法律文件进行具体规范。该路径根据特定公职人员的管理方式、工作结构、权力性质进行分别立法，不作统一要求。此路径以英国为代表，1883年英国议会通过《净化选举，防止腐败法》，确立了财产公示申报制度，但是该法只要求竞选议员的候选人必须对其资金进行公示，其他公职人员的财产公示由其他相应的法案进行分别规范。财产公示法治化的分别路径可以根据不同性质的公职人员进行更为具体的规定，能针对特定公职人员财产公示的特定要求进行具体规范。但是由于庞大的机关组织及不同岗位公职人员的复杂性，各个法律文本各行其是，又会导致法律体系趋于散乱，浪费立法资源。（3）附属路径。该路径是指不制定专门的法律来规范财产公示的对象、范围、程序等事项，而是对已经生效的法律加以修订、增加或删改的一种路径。换言之，该路径就是充分利用现有的法律体系.将财产公示的规范内容渗透到其他相关的法律当中。例如，澳大利亚涉及公职人员财产申报和公示的法律达13部之多。其规范内容都是先后不同时期对有关法律进行修订、增加或删改而形成的。财产公示法治化的附属路径可以充分利用现有的法律资源，弥补法律体系的不足，节省大量的立法成本。但是财产公示制度涉及过多的法律文件，则可能需要成批修订法律，这不利于立法的质量和权威，而且会导致频繁修订法律，造成法律适用的混乱。

2.我国财产公示法治化的路径选择

我国20世纪90年代就有学者提出建立财产公示制度，后来还规划立法，但因种种原因未能实施，其中一个重要原因就是法治化路径存在分歧，有的人主张由全国人民代表大会常务委员会统一立法.有的人主张应根据不同公职人员的岗位及权力性质进行分别立法，还有的人主张应先由各个地方结合地方特点进行地方立法。这样，我国一直没能建立国家层面的财产公示制度，只是有些地方各自进行了一些财产公示实践。为了明晰我国财产公示的实践历程.寻求存在的问题，并作为具体法治化路径选择的思考，笔者以表格形式将我国财产公示的实践历程进行展现。

由此表格可以看出我国财产公示存在如下法治化问题：一是没有形成完整、统一的财产公示制度体系；二是财产公示基本上是机关内部工作，不对外公布，容易因缺乏监督而流于形式；三是财产公示停留在政策层面，政策的作用微乎其微；四是财产公示常出自领导人的谈话，相关的立法规划被中止后没有重新提上议程：五是财产公示制度的制定与出台遇到极大的既得利益者的阻力：六是各地各自为政，表面文章足，实质内容无；七是脱离司法监督。

上述问题中，最为关键的就是缺乏国家统一的财产公示制度体系，造成财产公示对象不明、公示范围不清、公示程序随意，根本无法接受司法监督。时至今日，我国并不缺乏财产公示法治化的土壤，现今的国情、社情、民情较过去都已经发生了巨大的变化。在全面推行依法治国战略布局的大背景下。以及民众对权力透明度的期望，我国进行统一立法，以统一路径推进财产公示法治化势在必行。首先，我国早在上世纪90年代已经有《财产申报法》的立法规划，形成了不少财产公示政策资源，可以在此基础上制定国家统一的《财产公示法》，建立严密的防腐败法律体系。其次，“选择和协调各种利益是立法活动的关键，不同的利益群体有着自己的利益判断，并可能扭曲正常的民主立法过程”，因此，以综合性的法律统一规范财产公示行为，有助于协调各方利益，避免各自为政而侵蚀法律调整的效果，同时有利于破除利益藩篱。最后，统一路径能解决附属路径的弊端，以综合性法律规范财产公示行为，不需要启动刑法、公务员法等法律的修订、删改工程，可以节约立法资源。

三、我国财产公示法治化的具体内容

根据我国国情，我国宜选择财产公示法治化的统一路径。制定统一的财产公示法，形成财产公示法治化的具体内容。

1.明确财产公示的对象

《联合国反腐败公约》对公职人员的界定是“无论是经任命还是经选举而在缔约国中担任立法、行政或者司法职务的任何人员，无论长期或者临时，计酬或者不计酬，也无论该人的资历如何”，该概念囊括了所有公权组织的人员。但具体到世界各国则规定各不相同，差异较大。根据我国目前反腐败的力度和形势，“老虎”和“苍蝇”都是打击对象，即不论官职大小，只要腐败就要打击。同时，考虑到我国受传统家族观念的影响，家族式腐败大量存在，以及因人情社会的环境影响，组团式腐败也很常见。故此，为了避免公职人员将财产转移到其配偶、子女或近亲属的名下而逃避侦查，财产公示的对象范围应包括所有行政机关公职人员及其配偶、共同生活的子女或近亲属。

2.界定财产公示的财产范围

科技的进步，经济的发展，使得财产形式及财产种类极其广泛和多样，由此，财产公示的财产范围也应当多元化。单一的、狭窄的财产公示范围无法适应当今时代财产种类及形式多样化的现状，无法真正发挥财产公示对腐败的威慑作用，必将导致法律规范的软弱无力，甚至无可奈何。参照《关于领导干部报告个人有关事项的规定》第4条的规定，财产公示的财产范围应当包括：（1）本人的工资及各类奖金、津贴、补贴；（2）本人从事讲学、写作、咨询、审稿、书画等劳务所得；（3）本人、配偶、共同生活的子女的房产情况；（4）本人、配偶、共同生活的子女投资或者以其他方式持有的有价证券、股票（包括股权）、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品的财产情况；（5）配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业的财产情况；（6）配偶、共同生活的子女注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的财产情况。

3.确立财产公示的程序

财产公示关涉到公民的知情权、监督权与公职人员隐私权的博弈，因此，财产公示的程序应该根据公正、公平、公开的原则进行设计，以体现财产公示程序的正义和便利。具体程序应设计如下：（1）财产公示的周期。财产公示应及时、有效，周期过短，申报和公示工作频繁，除了增加行政成本，实无意义；周期过长，无法及时掌握公职人员的财产状况，同时还会滋生洗钱、转移财产等违法行为。根据《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，应明确领导干部的申报时间是每年的1月31日前，故财产公示的周期以一年一次为宜（年度公示）。并在财产申报后的十个工作日内（或根据实际情况确定期限）向社会公示。（2）财产公示的责任主体。财产公示的责任主体应为各级行政机关，包括各级人民政府及其职能部门。（3）财产公示的保密。虽然财产公示对公职人员的隐私权有所限制，但也需要重视对个人隐私的保护。应当具体规定财产公示的责任主体有妥善保管财产公示的有关资料的义务。未经法定程序，不得通过各种方式向外泄漏个人的隐私信息。

4.确定财产公示的方式

财产公示的方式是指采取何种公示形式和公示途径。（1）公示形式。结合我国的腐败形势和民众的渴求，财产公示应为全公开形式，即将申报的财产范围完全公示，不得有所选择。（2）公示途径。财产公示的途径可以参照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，区分出法定、非法定的公开途径，包括公示方式和公示场所。

5.明晰财产公示的监督及法律责任

财产公示制度是社会监督和制约权力的产物，而对权力的监督有内部监督和外部监督之分。关于财产公示的内部监督，笔者不建议增设新的机构来负责财产公示的监督工作，应由现有的相关职能部门负责监督财产公示工作。外部监督是财产公示制度的核心内容，“社会监督机制。应当完善公众监督、加强新闻监督、健全独立第三方评估制度、推进信息公开、规范网络监督。”但无论什么情况，社会公众对权力的监督都是必不可少的。财产公示的社会监督就是要求公示责任部门通过各种途径进行财产公示，便于公众查询。财产公示的法律责任是指在财产公示活动中。公示责任部门不按规定公示或无故拒绝公示所应承担的否定性后果。财产公示法律责任应当根据《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》等法律来具体确定，构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

6.实现财产公示救济的司法化

有权利必有救济，当公民认为财产公示的信息不正确，存有疑问的，财产公示行为侵犯其合法权益的，可以向相应的部门反映情况，并寻求权利救济，包括举报、投诉、行政复议、行政诉讼等。司法救济，即行政诉讼应是我国财产公示的最终救济方式。行政诉讼是对行政主体所作出的财产公示行为不服而采取的司法救济方式。财产公示行政诉讼的原告及提起的具体方式，当然是与财产公示行为具有直接或间接利害关系的公民、法人或者其他社会组织提起的行政私益诉讼。但是，由于财产公示与社会公共利益有着紧密的联系，仅给予具有直接或间接利害关系的行政相对人提起私益行政诉讼，无法完全彰显财产公示制度的功能与作用，不利于保护那些遭受侵害的公共利益。依此，法律可以规定特定的具有行政公益性的国家机关或社会组织就财产公示侵害公益而提起行政公益诉讼，拓宽救济途径，切实保证财产公示制度的实效，充分发挥司法对财产公示的监督作用，减少公民的维权成本。

结语

财产申报和财产公示行为是行政机关的一种“行政自制”。“‘行政自制是指行政主体通过行政组织架构、内部行政法律规则和行政伦理，进行自我约束、自我克制、积极行政并形成的一种独特的控权模式。”行政自制范畴和理论的提出，是对行政自制现象普遍化、立法和司法的功能性不足、内部行政法重新崛起等客观事实的反思和总结。随着我国全面推进依法治国战略的实施，以及反腐倡廉的深入推进，公民的法治意识逐渐增强。也积蓄了财产公示的支持力量，已经具备了财产公示的法治化土壤。我们认为，面对我国的实际情况.“有必要倡导一种功能主义的行政自制观，以此推进中国行政法治的新发展。”功能主义的行政自制观就是要求站在国家法的层面，综合考虑各种因素，在统一规范前提下推行行政法治。财产公示法治化的统一路径是适合我国财产公示法治化的客观情况的，能形成统一的财产公示对象、范围、程序、方式、法律责任，最终全面实现财产公示的法治化。