宣小建

摘要：部门预算涵盖着行政事业单位的全部收支数据，部门预算的编制、执行对于保障单位完成工作目标意义重大，理应成为各单位高度重视的一项基础性工作。然而，现实工作中，由于种种原因导致预算的编制、执行工作存在一些不尽如人意的地方，甚至影响到组织工作目标的实现。文章就行政事业单位部门预算编制与执行过程中存在的主要问题进行分析，并提出解决问题的对策建议。

关键词：行政事业单位；部门预算；编制执行

近年来，随着我国社会经济发展的需求不断增加，财政管理体制改革的步伐也相应加快，行政事业单位的部门预算管理工作日趋完善，部门预算的编制、执行、控制、分析等环节管理工作正在发生根本性的变化。部门预算管理工作承担着各部门资金的来源、使用、核算、决算等具体工作，可以说部门预算是每一个行政事业单位各项工作的起点，因此做好部门预算管理工作对于行政事业单位具有重要意义。

一、部门预算管理工作的基本内容

（一）预算编报审批

部门预算编制是指行政事业单位依据国家有关预算管理政策规定，按照财政部门的统一部署，从最基层预算单位开始，逐级编制、审核、汇总、上报同级财政部门，由财政部门审核同意并提交各级人民代表大会依法批准的部门综合财务收支计划。部门预算编制从基层预算单位编起，采取自下而上的汇总方式，逐级汇总，所有开支项目都落实到具体的预算单位。总体分为“准备”、“一上”、“一下”、“二上”、“二下”五个阶段。部门收入预算来源主要包括上年结转、财政拨款收入、上级补助收入、事业收入、事业单位经营收入、下级单位上缴收入、其他收入、用事业基金弥补收支差额等。部门预算支出包括基本支出、项目支出、上缴上级支出、事业单位经营支出以及对附属单位的补助支出。基本支出预算和项目支出预算是部门支出预算的主要组成部分。基本支出预算是部门为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，按其性质又分为人员经费和日常公用经费。项目支出预算是部门为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算以外编制的年度项目支出计划，包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等项目支出。

（二）预算执行

所有行政事业单位都必须严格执行批准的基本支出预算，如遇国家出台有关政策，对预算执行影响较大，确需调整基本支出预算的，由预算单位报经财政部门批准后进行调整。执行中发生的非财政补助收入超收部分，原则上不再安排当年的基本支出，可报财政部门批准后，安排本年度项目支出或结转下年使用；部门发生短收的，应报经财政部门批准后调减当年预算，当年的财政补助数不予调整。部门项目支出预算一经批复，部门应当按照批复的项目支出预算组织项目的实施，并责成项目单位严格执行项目计划和项目支出预算。中央部门和项目单位不得自行调整。预算执行过程中，如发生项目变更、终止的，必须按照规定的程序报经财政部批准，并进行预算调整。

（三）预算分析与调整

行政事业单位应当严格执行预算，按照收支平衡的原则，合理安排各项资金，不得超预算安排支出。预算在执行中原则上不予调整。因特殊情况确需调整预算的，行政单位应当按照规定程序报送审批。年终需计算当年预算支出完成率、支出增长率、人均开支、项目支出占总支出比率等指标。事业单位同样应当严格执行批准的预算。上级下达的事业计划有较大调整，或者根据国家有关政策增加或者减少支出，对预算执行影响较大时，事业单位应当报主管部门审核后报财政部门调整预算；财政补助收入和财政专户管理资金以外部分的预算需要调增或者调减的，由单位自行调整并报主管部门和财政部门备案。收入预算调整后，相应调增或者调减支出预算。年终需计算预算收入和支出完成率指标。部门的项目支出结余资金必须在年度预算执行结束、结余资金已实际形成后，才可在编制以后年度预算时统筹使用。对在年度预算执行中，因项目已完成或终止而形成的剩余资金，未经财政部门批准的，不得直接在编制下年预算时安排使用。

二、部门预算编制执行存在的主要问题

（一）预算与工作安排系统性思维不足

一个单位一个部门的工作目标定位十分重要。现阶段，随着我国预算管理制度越来越完善，预算的“刚性”原则逐步加强，特别是党的“十八大”以来，党政机关逐步压缩办公经费、停建楼堂馆所、取消一般公务用车等举措，改革力度之大范围之广都是少有的，很多人甚至是一部分领导同志的思维方式仍然是根据资源确定目标，也就是根据财政部门给的预算来安排工作目标，预算内有多少钱就完成多大工作目标。没有科学地确立工作目标的现象比较常见，甚至成为一些部门不作为、慢作为、乱作为现象的根源之一，将工作目标与经济利益挂钩的狭隘思维模式在现实中并不少见。

（二）编制及执行过程全员参与度不足

现有部门年度预算从编制、执行、决算、分析、公开等环节可以说做得与科学化管理要求相去甚远。随着我国推行“政务公开”步伐的加快，社会上对党政机关、事业单位公开预算与决算数据的呼声进一步增强，在此背景下，从互联网上可以看到有的单位已公开了相关数据。而在每个具体单位中，除财务、内部审计、人事、纪检监察等个别后勤部门的少数人关心和了解本单位预算数据外，其他部门和个人往往不关心不过问本单位预算编制、执行工作，由此，每年财政部门开始部署下年度的预算直到决算工作结束，本应是各单位全员关心参与的事宜，却成为少数部门的业务。由于长期未形成参与预算的习惯，即使偶然需要征求多数人的意见，也没有更多建设性的建议，由此，预算编制、执行参与的范围越来越小，越来越偏离实际工作开展的需要。

（三）预算与决算数据对比分析不足

现有预算管理体制下，部门预算编制并批准执行后，各单位根据实际工作需要列支经费，而到了年终岁尾时，发现原来有很多需要支出的项目已经没有额度了，而有些项目经费还未动用或者剩余较多、甚至可能被财政部门收回经费，进而影响下一年度预算经费时，便违规将资金提前列支或通过其他手段转入“小金库”内使用，这也就是全国党政机关年底突击花钱弊病存在的根源。预算执行的效果如何、有哪些不足、改进的方向等问题长期以来始终是本单位自己陈述，除财政或审计部门进行检查或审计外，鲜有单位自己实质性提及并改进本单位不足之处。现有预算分析的指标较少，且实际意义及作用不大，需进一步改进。

（四）出现问题后追责力度不足

预算问题是直接涉及到资金和项目的大事，每年的部门预算都是经过人大批准后执行，具有法律效力。尽管从国家角度不断完善相关法律法规，健全各项制度，预算的刚性原则逐步体现出来，而实际工作中，受权力运行分级管理的需要，部门预算的执行一般掌握在财务“处长”手中，而出现问题是单位主要领导在承担责任。从理论上讲，一个单位如果在预算上出现问题，将会受到不同程度的处理，构成犯罪的，甚至追究刑事责任。而实际生活中很少有人因预算问题受到追责，例如招待费超支问题，绝大多数单位都存在，长期未能解决，随着“十八大”以后，八项规定的落实才逐步好转。

三、加强部门预算编制与执行管理水平的对策

（一）摆正预算与工作目标的关系

无论企业还是党政机关事业单位，都应摆正工作目标与预算位置，即：以工作目标为出发点，统领人、财、物等各类资源，为实现工作目标而服务。其中包括财务预算、国有资产配置、人力资源保障、法律法规及制度支持等方面。各单位都应科学合理的谋划远期、中期、近期工作目标与重点方向，在此基础上，配置包括预算资金等各种条件。要将预算编制的项目库建设与工作目标紧密结合，全力支持工作目标的实现。这样的预算才能符合科学化目标要求。要摒弃坐等资金和盲目申请资金的陋习，充分发挥预算资金的价值。

（二）树立预算编制执行全员参与意识

由于工作目标是确定的，是全体工作人员必须熟悉的，在此基础上要充分发挥全员参与预算的积极性。“千斤重担大家挑，人人头上有指标”，每个部门每个人头上都合理承担一定的工作目标，都应关心支持目标实现的经费保障情况，由此应杜绝财务数据“神秘化”的思维模式。既然预算、决算的数据都能在网上公开，那么，编制预算以及日常执行就理应放开让本单位全员参与并监督实施，这样既符合“阳光财务”要求，也能提高预算编制水平，更符合工作实际需要。

（三）提升预算决算分析水平

要进一步完善决算指标体系设置，提升决算分析水平。现有决算重点在于考核收入支出的完成率，用于衡量行政事业单位当年收入支出占总预算及分项预算完成的程度，以及与上年度同期的对比数据。从财政的角度看，由于体制原因，纳入预算决算的单位都同属于本级“块管”，而不是“条管”，本级财政管理的部门特别多，各单位业务不同，难以进行预算决算相关数据的横向对比工作，只能使用国家统一规定的相关比率进行分析。应当转变思维方式，对重点部门及行业应增加向其业务主管部门征求更合理的预算决算考核指标体系，因为只有同行里手才能真正知道问题的要害和弊病，外行只能了解皮毛而已。

（四）加大预算违规违纪追责力度

财政性资金都是纳税人的辛苦钱，关乎党和政府在老百姓心中的形象，应坚持“取之于民用之于民”的原则，必须严格依照《预算法》、《政府采购法》等财经法律法规的要求对各预算单位进行相关审计检查，对于违反相关法律法规的要加大惩处力度。财政、审计、纪检监察等部门应进一步做好沟通机制，充分发挥专业检查机构的职能，同时可以聘请“外脑”，通过购买政府服务的方式，将一定范围的项目由会计师事务所等专业中介机构进行测算、检查、评估、分析，找出各单位存在问题及不足，予以有针对性的整改，切实提高各单位预算编制、执行水平。

总之，部门预算管理工作是一项系统性工作，只有依照法律法规、制度要求，结合本单位工作目标及实际情况，充分发挥单位全体工作人员智慧，才能有效提升和保障各单位预算工作迈上新的台阶。

参考文献：

[1]郑敬枝.当前我国行政事业单位预算会计的现状与完善对策[J].中国管理信息化，2010（08）.

[2]姚宇妍，李桂兰.会计制度变化对事业单位预算管理的影响[J].时代金融，2014（04）.

[3]章霞.事业单位预算会计制度改革与创新对策研究[J].科技广场，2012（03）.

（作者单位：包头市食品药品监督和工商行政管理信息中心）