谢合明++何小敏

【摘 要】 随着高校面临竞争日益激烈的市场经济环境，面临教育体制改革的深入与发展，高校财务的战略性地位越来越重要。如何凸显高校财务的战略性地位？首要的就是科学、合理、高效地重组高校财务的经济业务流程，改革目前高校“重会计核算轻财务管理”的现象。通过分析我国高校“一元制”财务组织机构设置的现状、产生的原因、存在的问题等，提出了相应的改革思路，具体探讨了怎样建立可供操作的“二元制”高校财务组织机构、相关科室的职责职能等，为推动我国高校财务、会计机构的分设起到了较好的参考与借鉴作用。

【关键词】 高校财务； 财务机构； 会计机构； 机构分设

中图分类号：F233 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）12-0109-05

近年来，随着我国市场经济的健全与完善，我国高等教育体制改革的深入与发展，对我国高校提出了更高更新的要求。特别是在高校收入来源渠道单一化向多样化转变的进程中，许多高校的年收入呈现出几何级数的增长，如何规划使用好这些资金，把钱真正用在刀刃上，真正发挥资金应有的效益，是摆在我国高校财务人员面前的一道难题。目前，我国高校在这方面做得还远远不够，更谈不上好与不好的问题。它不仅是高校财务部门的事情，而且更是高校党政领导班子的事情，甚至还与高校主管部门、财政部门以及教育体制息息相关。要想真正解决好这个问题，还必须是上下联动、齐心协力才行。笔者在此提出一些分析和思考，以供参考。

一、高校财务、会计机构功能与设置现状

目前，我国高校财务与会计机构设置部门统称为计划财务处、财务处或财务部等，负责全校的财务、会计业务及相关事项。其下设的科室（仅供参考）主要有：计划财务与综合管理科、会计核算科、资金结算中心、基建财务科、收费管理与信息技术科、会计稽核科等，当然，有些还包括多校区的财务室、“一卡通”结算中心、资产经营公司财务部、科技园财务部等。对于“985”和“211”高校还应设“专项资金管理科”“科研经费管理科”等。

我国高校财务部门的主要业务内容主要包括有：负责学校的预算与决算工作；管理学校的专项资金；负责科研项目的立项和结题工作；负责学校教职工薪酬的发放；负责学校各项收支确认及账务处理；负责往来款项的清理、核对；对学校会计凭证和会计报表进行稽核；负责校内各单位之间内部结算；负责基建财务核算与决算；负责往来款项的催缴、稽核工作；编制银行存款余额调节表；检查财务票据的使用情况；对各项财产物资的增减变动和结存情况进行稽核；对项目预算执行情况进行检查；负责校园“一卡通”专项资金的收付及账务处理；银行账户的年检；各项税收的缴纳；维护学校信息平台中财务数据的日常交换及异常情况的处理；年度会计总账及明细账的打印、装订、归档；学校会计档案的整理及归档工作；参与学校招投标工作；办公室日常工作；对外报送相关统计报表和财务报表等。

从以上归类的业务来看，我国高校财务部门主要精力还是集中在会计管理的业务处理上。当然，有的学校财务处的职责上也明确了开展绩效评价、进行财务分析等，但从实际情况看，基本上都没有开展或没有很好地开展财务管理工作，财务与会计机构的设置都是合二为一的。究其原因何在？应该说，主要有以下几点：

（一）教职员工意识薄弱

不管是“985”“211”高校还是地方普通院校，教职工普遍反映的财务问题首先就是报账难，无一例外。很少有人去关心学校各单位、学院或个人每年拿的专项资金有多少？用得怎么样？绩效如何？是否存在过度投资现象？每个学院或每个专业的办学成本如何？办学效益怎样？投资到学科建设平台或本科教学工程平台等资金购买的设备是否真正用在这些平台的建设上？诸如此类的现象、问题还很多，这实质上就是学校财务管理上的问题，而教职员工更关注和关心的是会计管理、会计服务方面的问题。

（二）高校主要党政领导及班子成员对学校财务管理的要求比较低，而对会计管理、会计服务方面看得很重

高校领导班子成员到各部门调研的时候，听到反映财务问题最多的就是报账难、服务态度不够好。时间久了，自然而然地就形成了一种定性思维，那就是学校财务处就是要搞好会计核算、搞好会计服务、保证资金安全、不违法乱纪、简化报账流程，让教职工满意就行。这也形成了一种社会刻板印象，实则不然。大家试想一想，现在各高校正在进行的“十三五”规划对于学校的发展应该是举足轻重的，具有相当重要的战略地位，该战略规划如果没有相应的财务预算相衔接、相配套，就得不到落实；还有就是每所高校每年都有工作要点或工作计划，而来年的工作要点或工作计划基本上都是在本年末出台，但学校来年的预算基本上都在八、九月就开始了，到年末都已经学校批准上报主管部门了，学校的年度计划和年度预算严重脱节，能保证来年的工作不折不扣圆满地完成吗？答案当然是否定的。再有就是，专项经费。每年，高校都要预算较大一部分资金用于专项建设，比如说，学科建设。项目的钱花了，花得怎样？来年还要继续花吗？……如果没有一个像样的评价体系，没有一些能拿得出来的数据，没有一套评价合理的方法，没有一些行之有效的考核及处理办法和措施，势必就会形成会哭的娃娃有奶吃这样一种极不正常的学校建设投资的怪圈。正如黄显云[1]描述的那样，某些高校处于强势地位的部门和机构占据了大量的资金，却不一定能保证相应的产出；而弱势群体处于“贫血”状态，无法公平享受学校公共资源的好处，甚至无法保障基本的正常运行经费。这就需要财务工作者对项目进行绩效评价，需要相关部门的倾力支持和配合。还有就是会计信息加工问题。如果学校能给财务部门配备专门的财务人员对每年学校产生的会计数据以及财务报表通过一定的会计专门方法进行加工、分析，形成有用的会计信息提供给学校决策者，这对学校的发展无疑是一大幸事，使学校的决策真正步入科学化、正规化的轨道。

（三）高校财务处的领导及职员们本着明哲保身但求无过的心态，而不愿提及，更不愿实行

高校所有的财务、会计人员基本上都清楚，财务处的职能不仅仅只包含会计管理，还应包括财务管理，当会计管理规范到一定程度后，财务管理的作用就显得更为重要。为什么不愿提及，更不愿实行？一个非常重要的原因，就是我国高校财务处基本上履行的是会计管理功能，社会上绝大部分人都是认可的，大家也就习以为常，也不愿意再多一事，自然就沿袭至今，没有改观。

目前，高校财务处组织结构多数为一元制组织结构，如图1所示。

二、高校财务、会计机构分设的理论基础

尽管财务与会计关系非常密切，相互交融甚多，但它们之间有根本区别，主要体现在：定义不同、理论体系不同、方法体系不同、学科不同[2]。由此可见，高校财务、会计机构分设是大势所趋。其主要原因有以下两方面：

（一）高校会计管理和高校财务管理职能所决定

虽然人们或多或少地清楚高校财务处承担了财务与会计双重职能，包含工商管理一级学科下的两个二级学科，即财务管理和会计学，高校会计和高校财务是有着不同职能特征的两个学科，但其差异性如何？为何在一定规模的高校应改变财务、会计机构合一的“一元制”设置状态，而采取财务职能与会计职能分开设置的“二元制”机构，这可以从高校财务和高校会计的职能中得到答案。

目前，会计理论界有决策有用论、管理工具论、信息系统论、管理活动论四种主要观点[3]，但万变不离其宗，按管理论来说，会计是以货币为主要计量单位，采用专门的会计程序与方法，对经济活动进行确认、计量、记录与报告，综合地反映和监督经济活动全过程，以实现最佳经济效益的一种经济管理活动[3]。其职能比较多，但其基本职能也称主要职能是核算和监督。会计的核算职能是会计的首要职能，是会计工作的基础。其特点主要表现在：从价值量上反映会计主体的经济活动状况；对单位经济业务的核算具有完整性、系统性、连续性；全过程反映会计主体的经济活动。这就是我们常说的会计的事后核算、事中控制以及事前预测。会计监督是会计又一基本职能，它是会计运用一系列的现代方法以保证经济活动不偏离事前规定范围，达到预期目标的整个过程。它主要表现在事前、事中和事后监督。会计的核算与监督职能是相辅相成的。只有对经济业务进行正确核算的基础上，才能提供可靠的会计信息，作为会计监督的依据；同时，也只有搞好会计监督，才能保证经济业务在既定的范围内进行，达到预定目标，从而充分体现会计核算的作用[3]。

简单来说，高校会计的主要工作就是记账、算账、报账，在不突破政府政策法规和学校相关制度底线的前提下，为教职员工服务好，同时，对外编制的报表必须要满足会计信息使用者的需求。

高校财务管理，是指高校依据政府的财经法规和办学方针，以实现学校办学目标为宗旨，组织各项财经活动，处理各种财务关系的一种管理活动或管理工作。

高校财务管理职能是指高校财务在运行过程中所固有的功能，主要包括财务预测与预算职能、财务决策与风险管理职能、资本运营与资源配置职能、财务分析与财务控制职能、财务信息与财务监督职能等，也就是常说的预测、决策、计划、分析、控制、监督等。

从高校的财务管理功能来看，它和高校的会计管理具有一定的差别同时也具有一定的联系。它是以高校会计为基础的一种管理活动，没有高校会计也就无从谈起高校财务。但同时，它又与高校会计有较大的区别，主要表现在：目标、原则、方法、服务对象、服务内容等。这就需要增设或分离出专门人员，履行学校财务管理部门的职责，同时确保财务处内各职能科室之间既分工明确又协调一致且秩序井然。

可见，高校会计侧重于规范服务，高校财务侧重于决策支持，把两个不同职能领域的学科人为地放于一个机构中合并执行，显然是有悖于科学管理的理论基础[4]。

（二）高校财务、会计机构分设的国际比较

由于会计管理和财务管理具有不同的职能，在西方企业中主管会计工作的最高长官称为主计长，主管财务的最高长官称为司库或财务长。在西方的大中型企业里，由首席财务总管负责的财务工作被分割为两部分，一部分由财务长负责，另一部分由主计长负责，财务与会计是作为截然分开的两个部门[5]。在西方企业中，财务工作组织的体制主要有三种形式，无论是总经理领导下的财务副总经理制、总经理领导下的总会计师制还是董事会领导下的财务总监制，都设有主计长和财务长，分别负责会计和财务两个职能部门的工作，且两部门的工作有着各自的职责定位[4]。

在文献[2]的研究中，西方国家如美国、英国、法国等国家的高校财务、会计机构基本上都是分设的。

目前，我国高校还是由会计管理与财务管理职能合一的“一元制”机构占主导地位，为了建立与现代大学制度相对接的会计与财务管理系统，高校财务管理职能应从高校会计管理职能中分离出来，通过高校财务、会计机构的“二元制”设置，满足建立现代大学制度的要求，彻底改变“会计中有财务，财务中有会计”以及“重会计、轻财务”的现象，实行财务、会计机构分设，让其履行各自应有的职能以适应时代发展的要求。

综上分析，高校财务、会计机构的分设无论是从理论上还是实践中来说都是必要的且是很有益的。

三、高校财务、会计机构分设的实践性探索

前面已经分析了高校财务、会计机构为什么要分设的原因及理论基础，但是，如何进行分设才能保证新机构的功能及效率，才能使财务处各职能科室之间既分工明确又协调一致且秩序井然？这也是本文要探讨的至关重要的问题。下面从以下几个方面分别进行探讨：

（一）高校财务、会计机构分设的目的及意义

1.从制度上根除高校财务中重会计管理轻财务管理的不正常现象。高校财务、会计机构分设从制度上根除了高校财务中重会计管理轻财务管理的不正常现象，极大地强化了高校财务管理功能，使学校财务管理既能适应日益激烈的市场竞争环境，又能保证对重大财务事项的控制和监督。在财务、会计机构分设以及岗位设置时，一是必须要有利于明确财务目标和会计目标，更好地实现二者的职能；二是要加强会计基础工作和财务制度建设，促进财务与会计工作的互相服务、互相监督，做到职责明确，岗位明晰，各司其职，各负其责，互相制约，协调高效[6]。

2.优化资源配置、提高资金使用效益，使科学合理的财务预算成为常态。优化资源配置、提高资金使用效益的前提是必须科学合理地编制财务预算，包括短期、中期预算。为了提高财务管理水平，高校通常会根据未来发展目标编制年度财务预算以及三年期的滚动预算。从理论上来说，高校财务预算可以采用弹性预算法、固定预算法、零基预算法、滚动预算法、增量预算法等，而且，从理论上来讲，人们比较推崇的是零基预算法，并与滚动预算法相结合是最理想的，但是，目前在实践中特别是在高校财务预算的实践中，使用零基预算法是非常困难的事。很多高校并没有真正意识到财务预算的重要性，只是为了应付上级部门才进行预算编制。因此，高校为了方便且不激发矛盾，目前，常采用基数加增长的方式进行预算，理论上称之为增量预算法。该方法无法对预算项目收支的合理性进行研究，从而造成了高校资源的较大浪费。另外，高校的教学、科研、学科建设、基建后勤等部门的工作量比较大，收支事项特别是支付事项比较多，但因财务人员缺乏对上述部门的沟通了解，导致预算不能够编制得很完善，即不能具体到每个项目、每个环节上等，这样使得高校很难合理预算资金的使用情况。因此，大力推进高校项目库建设并与绩效预算、绩效评价很好地结合起来，正是高校财务人员为之奋斗的目标。

3.大力推广和加强财务制度建设，使高校财务制度步入科学化法制化轨道。高校财务管理制度包括四类，第一类是法律，如会计法、税法、经济合同法、预算法、招投标法等；第二类是法规，如高等学校会计制度、高等学校财务制度、事业单位财务规则等；第三类是规章制度，如地方政府颁布的法规、制度、文件等；第四类就是高校自己制定的内部财务管理制度，如学校内部的预算管理办法、财务管理办法、固定资产管理办法、差旅费管理办法、科研经费管理办法等。

4.会计核算规范化。会计核算的规范化是指从原始凭证取得，会计凭证填制、审核、资金支付、凭证交接装订、账簿及报表打印等各种业务流程的规范。

高校经费来源渠道的拓宽以及多元化，使高校经费管理呈现多样化、业务核算复杂化的局面。不同性质来源的经费支出方向不同、核算要求也不同，在会计核算、票据审核环节中增加了一定的难度和繁琐性[7]。

5.完善财务监督和绩效评价。建立健全高校对财务部门资金安全的监督、专项经费使用效益评价、财务整体绩效评价等内部控制体系具有重大意义。财务处内部要完善与健全岗位责任制度，在业务流程和审批程序上加强内部控制，加强会计监督，在考核与评价环节上要强化绩效评价。

（二）高校财务、会计机构分设的原则

1.适用、精简、高效的原则。增设或分离高校财务管理机构和岗位的目的是使高校的财务管理真正实现业务归口、权责对等、财务公开、相互制约，进而使学校财务管理程序明确化、制度规范化和要求具体化。改变和调整机构及岗位设置，其核心是要解决学校绩效预算、绩效评价、财务分析与控制、投资及风险管理等问题，做到学校资金的综合效益最大化。因此，在进行高校财务、会计机构分设时，必须考虑适用、精简、高效的原则，这也是首要考虑的。

2.经济效益与社会效益兼顾原则。新的机构和岗位设置要有利于遴选筹资渠道、优化资本结构、降低资金成本，在提高资源配置的经济效益时，还必须兼顾社会效益。

3.全方位全过程全员资产管理的原则。高校财务和国有资产管理部门有一个共同的职责，就是从价值形态和实物形态上都要保证国有资产的保值增值。因此，新的机构和岗位设置应该有利于学校资产的全方位、全过程以及全员管理，真正使学校的资产做到账实相符、账证相符、账表相符等。

（三）高校财务、会计机构分设的内容

如何界定高校财务、会计机构分设的内容尤为重要。高校财务、会计机构分设实质上就是把高校财务人员或叫财会人员分为几类：第一类就是从事会计基础工作进行会计核算与结算的，是一线财务人员，也称为一线或基础财务人员；第二类就是运用财务与会计的专门技术、方法等对第一类人员输入、输出的数据进行加工、整理，得出对学校决策层有用的决策信息，也称为二线或技术财务人员；第三类就是对学校的年度计划、中长期规划进行预算以及执行后的决算，对学校专项经费进行评价、考核，对学校各项投资及风险进行管控等，也称为三线或战略财务人员。当然，二线和三线财务人员也可以合并归为一类。各类财务人员所承担的职责不同，所要求的财务与会计知识也不尽相同，有所侧重。如何划分？如何分设？根据机构分设的目的、意义、原则，课题组设计了一套问卷调查表，也到全国各高校进行了一些实地调研，整理相关内容如下：

1.普遍认为，高校财务、会计机构分设不是截然地分拆成两个毫不相关的部门，而是适度地分设，都在学校财务部门内进行。因为高校财务和会计虽然有较大区别，但也有着千丝万缕的联系，不能完全斩断截然分开，否则就会适得其反。

2.普遍认为，高校财务处应该下设财务管理中心（二、三线财务人员）和会计管理中心（一线财务人员）。财务管理中心主要包括：预决算与综合管理科（预决算工作办公室）、绩效评价与财务分析科、学校规模不大时，可考虑设置国有资产管理办公室，学校规模较大时，应单独设置国有资产管理处从财务部门分离出去。会计管理中心主要包括会计核算科（含基建核算）、资金结算科、会计稽核科。其具体组织结构称作二元制组织结构，如图2所示。

预决算与综合管理科的主要内容：年度预决算的编制；三年期滚动预算的编制；项目库的建设与管理；财务制度的建设与完善；教职工薪酬、医疗、养老保险、税务；财务处日常办公的管理工作等。

对于预算，遵循的原则是收支平衡，略有盈余，采用的方法比较科学合理的是：项目库+基数预算+滚动预算。零基预算法在理论上可行，在实践中无法操作。

绩效评价与财务分析科的主要内容：教学、学科、科研、后勤等专项的立项管理与绩效评价考核；对学校财务与会计数据进行加工处理，如学校每年的生均培养成本、各二级学院每年的生均培养成本、各学院分专业的每届生均培养成本等；学校资本结构的优化等。

高校绩效评价是指运用一定的评价方法、评价指标及评价标准，对高校预算管理的全部资金的使用效果进行综合性评价。高校预算绩效评价体系的内容应包括综合实力、运行绩效、发展潜力等多个方面；评价范围应包括学院、研究所、职能部门、教学教辅、专项经费、后勤保障等。高校应建立预算跟踪、分析和评价机制，实行负责人追责制度，提高资金使用效益，定期对预算执行情况进行分析，将实际执行数据与预算进行对比，找出产生差异的原因，提出改进措施，确保预算管理规范进行[7]。

当学校规模较大时，国有资产管理办公室也可以分离出去，组建国有资产管理处。主要职责包括政府采购、招投标管理，土地、无形资产、固定资产的登记、管理以及报废处置，固定资产实物账目的管理与核对等工作，保证国有资产的保值增值。

会计核算科、资金结算科、会计稽核科以及其他科室的主要内容和目前许多高校正在做的大同小异，在此不再赘述。

四、结语

综上，高校财务、会计机构的分设不是高校财务部门一个简单的机构分设问题，也不是把现有的机构（科室）分离、合并就了事，它实质上是高校为了适应市场经济的发展，更好地发挥高校财务部门应有的作用，根据高校财务管理、会计管理的目标、职能、原则等从高校财务内部进行的一次科学、合理、精简、高效的流程再造，但绝不是简单的叠加。也可以认为，它是根据高校财务管理、会计管理的目标、职能、原则等对高校财务人员进行的一次科学合理的分类并进行归类。笔者认为，通过对现有高校财务流程进行科学合理、精简高效的再造后，整合了高校财务、会计管理的功能，优化了财务、会计机构的设置及人员的组合，理顺了财务管理体制，凸显了财务目标及职能，提高了学校资金的使用效益，培养了学校成本理念，有助于学校勤俭办学，推进了学校重点学科、重要专业的建设与发展，真正从财力上保障了高校健康、有序、可持续发展。●

【主要参考文献】

[1] 黄显云.基于战略预算的高校财务管理体制研究[J]. 教育财会研究，2011（12）：8-13.

[2] 乔春华.高校会计机构设置与会计人员配置研究[J]. 教育财会研究，2011（4）：3-10.

[3] 谢合明.企业会计学基础[M]2版.成都：西南财经大学出版社，2013：3-6.

[4] 范英杰.“二元制”财务机构设置的理论与实践分析[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2006（1）：77-81.

[5] 詹姆斯·范霍恩，约翰·瓦霍维奇. 现代企业财务管理[M].北京：经济科学出版社，1998：36.

[6] 陶云，戴诗发.高校财务机构和岗位设置探索[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2005（6）：46-49.

[7] 刘艳萍.基于新财务制度下新疆高校财务的精细化管理[D].新疆大学硕士学位论文，2014.