■文/黄培东

从一起典型案例谈正反向问题发现机制

■文/黄培东

爱因斯坦曾说：发现问题比解决问题更重要。当前，随着我国市场化改革的不断深入，产品特别是消费品质量监管正面临新的机遇和挑战。如何顺应形势发展，提高发现各类质量安全问题的效率，提升产品质量安全监管的治理水平，无疑是一个重要而紧迫的现实课题。

典型案例

2016年6月29日凌晨，美国消费品安全委员会宣布，由于存在可能翻倒的风险，宜家公司（IKEA）同意在美国召回包括马尔姆（Malm）系列在内的2900万个抽屉柜。自1989年以来，这些问题抽屉柜已造成6名儿童死亡，36名儿童受伤。整个召回涉及宜家产品中800万个马尔姆系列抽屉柜，以及2000余万个其他款式的儿童和成人用抽屉柜。此外，宜家公司表示，因相同问题在加拿大同时召回660万个抽屉柜，但召回行动不包括欧盟和亚太地区。

针对宜家公司的声明，国内新闻媒体几乎在同一时间进行了广泛报道，引发社会强烈反响。国家、地方两级产品质量监管部门通过舆情监测获知信息后，高度重视，立即启动突发事件应急响应，部署开展缺陷产品召回调查工作。通过采取第一时间约谈企业了解情况、开展企业现场调查固定证据、联合发布公告明确要求、组织专家研判锁定问题、教育引导企业提高认知等方式，最终促使企业认识到产品存在的缺陷。2016年7月12日，宜家（中国）投资有限公司向国家质检总局提交了召回计划，决定自发布公告之日起，在中国市场上召回1999年至2016年期间销售的马尔姆等系列抽屉柜。其中，中国大陆地区受影响的产品（包括进口产品）数量共计166万余件。

值得我们关注和研究的是，从发现问题的角度看，无论是美国还是中国，发现宜家公司产品存在缺陷都是基于社会力量的参与：美国消费品安全委员会是在先后收到41起涉及马尔姆抽屉柜的倾覆事故报告后，启动缺陷调查程序。中国质检部门则是通过舆情监测，从新闻媒体的报道中获取事件相关信息后，启动应对处置响应。

正反向机制

问题作为一种客观存在，无处不在，无时不有。要有效地解决问题，核心和关键在如何准确、高效地发现问题。就产品质量监管而言，通常发现问题有两种机制：一是正向机制，即产品质量监管部门（以下简称质量监管部门）依法履行职责，通过主动实施企业监督检查、产品质量抽查等，寻找和发现企业违法违规或产品质量问题的应对机制。二是反向机制，即社会各方共同参与质量监督，通过有效的信息通道，为质量监管部门提供企业违法违规或产品质量问题信息的社会治理机制。可以看到，正反向机制都是发现问题的一种方法和手段，彼此各有所长、各具特色。但深入分析，两者亦存在明显的区别。

一是主体不同。从发现质量问题的主导者看，正向机制的主体在质量监管部门，其担负着主动发现问题的重任，发挥着重要的主力军作用。反向机制的主体则在社会各方（包括企业、消费者、行业组织、新闻媒体等），其担负着发现问题、提供信息的重任，是质量社会共治的一支重要力量，发挥着不可或缺的生力军作用。

二是方法不同。从质量问题信息的获取途径看，正向机制主要依靠质量监管部门的依法行政和履职监管，通过运用行政力量和监管资源，以开展企业检查、产品抽查、集中整治等方式，查找和发现质量问题。比如，《产品质量法》第15条规定，国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度。质量监管部门可依法在市场上或者企业成品仓库内的代销产品中实施随机抽查。反向机制则主要依靠社会各方力量的共同参与，通过投诉举报、信息反馈、舆论曝光等方式，向质量监管部门提供案件线索、反映质量问题。

三是要求不同。由于实施主体和操作方法各有不同，正反向机制对质量监管部门有着截然不同的需求：正向机制强调的是政府部门依法行政和主动作为，要求质量监管部门必须加强自身队伍建设，改进质量监管方式，提升依法履职能力，提高发现问题的准确性和有效性。反向机制则强调的是质量共治和社会参与，要求质量监管部门必须重视质量宣传和政策引导，强化信息技术的应用，提升信息归集、分析、处置能力，提高发现问题的及时性和广泛性。

面临的挑战

传统质量监管体制注重政府监管部门的作用，突出正向机制的应用，在长期的工作实践中逐步形成了一整套固有的监管模式。比如，质量监管部门通常习惯采用检查、抽查、核查、专项整治等方法，力求发现和解决质量问题。然而，随着形势的发展和变化，正向机制的应用正面临新的压力和挑战。

一是监管力量与监管对象不平衡。我国是制造业大国，无论是生产企业还是产品数量，都具有“点多、量大、面广”的特点。当前，随着简政放权和“大众创业、万众创新”政策的推进，市场主体活力得到有效激发，企业和产品数量不断扩增。与之相对，近年来我国全面推进了市场监管体制的改革，逐步建立起覆盖街道（乡镇）的市场监管执法队伍，填补了以往基层质量监管的空白。然而，从工作实践来看，出于习惯思维、问责压力、编制限额等原因，基层单位在监管力量的配备上还存在明显的偏科，“重食品药品、特种设备，轻产品质量”的现象极为普遍，产品质量监管力量和对象不平衡的矛盾始终客观存在。

二是监管能力与监管效率不平衡。产品质量监管涉及法律法规、技术标准、生产条件、管理体系等诸多内容，具有较强的专业性和技术性。这要求基层监管人员在应用正向机制查找问题时，既要熟悉质量法律法规、监管程序等行政性内容，也要了解产品标准、工艺流程等技术性内容。然而，在目前的监管实践中，基层监管队伍中绝大多数监管人员都来自于工商、食药监部门，对产品或消费品质量监管的业务不了解、流程不熟悉、方法不掌握。监管能力的缺失，容易导致畏难情绪的滋生，监管中“走马观花、浅尝辄止”的现象客观存在，监管能力与效率不平衡的矛盾日益凸显。

三是监管方式与监管要求不平衡。监管的目的在于“保安全、提质量、促发展”，而要实现这一目标，发现并解决问题是根本途径。在传统的质量监管方法中，依托正向机制、加大检查（抽查）频次通常成为必然选项。然而，当监管能力不济、难以发现问题时，单纯依靠正向机制、一味增加监管频次，极有可能误入“难以发现问题——加大监管频次——疲于应付——效率下降——更难发现问题”的怪圈。因此，要想有效达成监管目标，必须调整和改进监管方式，着力解决监管方式与监管要求不平衡的矛盾，提高监管的科学性和有效性。

机制的应用途径

《庄子 .内篇》中有言：吾生也有涯，而知也无涯，以有涯随无涯，殆已。人的认知是有限的，知识是无限的。在新的历史条件下，正向机制的局限性客观存在。质量监管部门必须在有序继承传统监管方式的同时，加快推进正反向机制的融合，积极探索构建一条符合形势发展所需的质量监管新路。

一、厘清思路，正确认识正反向机制。产品质量监管工作是一项复杂的系统工程，既需要政府的有效监管，也需要社会的共同协作。从本质上讲，正反向机制都是产品质量监管的一种手段，都是发现质量问题的一种方式。两者间既无优劣之分，也非互相排斥，而是彼此互为补充、相互促进。正向机制强调政府部门的监管作用，反向机制强调其他社会力量的参与作用。正反向机制的有机融合，恰恰是质量社会共治的真实写照。因此，各级质量监管部门必须树立综合治理和质量共治理念，通过资源整合和机制融合，全面发挥正反向两种机制的作用，努力打造政府、企业、消费者、行业组织等全社会共同参与的质量共治格局。

二、分门别类，合理运用正反向机制。依照法律法规规定，质量监管部门承担着保障质量安全、提高产品质量水平、维护社会经济秩序的重任。从这个意义上讲，产品质量监管的对象并不仅仅局限于某几类产品，而应当是所有产品。因此，各级质量监管部门必须在行政资源有限的情况下，突出重点、区分类别，合理运用好正反向两种机制，最大限度地发挥各方资源的优势。

一是正向机制应当保障重点。质量监管部门要在摸清辖区生产企业底数、梳理掌握相关企业和产品情况的基础上，将重点企业（如工业产品许可证获证企业、强制性产品认证企业等）和重点产品（如可能危及人体健康和人身财产安全的产品、影响国计民生的重要工业产品、消费者等反映有质量问题的产品等），纳入正向机制的应用范畴。要通过依法行政，加强事中事后监管，切实有效地履行监督职责。要合理配备行政资源，集中力量运用正向机制主动查找和发现问题。

二是反向机制应当覆盖全面。质量监管部门要高度重视社会力量在质量监管中的作用，将社会资源充分融入监管的总体设计中，加强反向机制在质量监管实践中的推广和应用。要针对当前基层存在的监管资源有限、监管能力不足等现实问题，将非重点类产品（如风险系数较小、危险程度较低等）纳入反向机制的应用范畴。要探索拓宽应用领域，逐步在重点产品质量监管过程中引入反向机制，实现正反向机制的有机融合。

三、夯实基础，有效助力正反向机制。无论是正向机制还是反向机制，要在质量监管的实践中开花结果、取得实效，都离不开监管队伍、工作平台、管理方式等一系列基础设施的建设。

一是正向机制需要监管效率提升。质量监管部门要充分认识产品质量监管的重要性和复杂性，切实消除轻视产品质量监管的思维模式，将加强产品质量监管放在工作的重要位置予以谋划。要加强监管队伍建设，不断完善基层监管力量配备，确保产品质量监管工作“有人抓、有人管”。要强化监管人员业务能力建设，大力推进法律法规宣传和业务技能培训，提升监管人员知法、懂法、用法水平，规范监督检查、调查等行为，提高发现质量问题的能力。要注重监管效能建设，积极引入移动监管平台、“双随机”抽查、分级分类监管等，着力解决任性检查、监管缺失、低效重复等问题，提高质量监管的实效。

二是反向机制需要监管方式创新。反向机制注重质量安全的社会共治和现代信息技术的应用，这对质量监管工作无疑提出了新的更大挑战。质量监管部门要充分认识信息资源的重要性和必要性，将现代信息技术有机融入日常监管工作中。要加强信息平台建设，积极推进质量信息监测、产品质量追溯等系统建设，进一步畅通申诉举报、信息反馈渠道，提高社会反映质量问题的效率。要加强信息应用能力建设，集中精力培育一支“懂业务、知信息、会分析”的专业技术队伍，提高质量问题信息的归集、分析和处置能力。要全面推进大质量工作机制建设，通过制度宣贯、知识普及、政策引导等，营造全社会关注质量、重视质量、参与质量的良好氛围。

（作者单位：上海市质量技术监督局）