□　陆聂海



参政党协商能力建设探析
——基于问卷调查的分析和思考

□陆聂海

摘要：参政党协商能力不是一元的，而是多维的，其五个指标维度分别是协商能力的政治性、主体性、代表性、制度性和效应性。以浙江为例，经调研可知总体上当前参政党协商能力建设取得了重大进步，但也存在若干问题。为此要建立广泛、多层的协商民主制度体系，增强参政党政治把握能力和解决自身问题能力，提高利益代表性和协商实效性。

关键词：参政党；政党协商；协商能力；协商民主

中共中央印发的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确表示要健全社会主义协商民主，加强民主党派协商能力建设。*《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，《人民日报》，2015年2月10日01 版。之后颁布的《关于加强政党协商的实施意见》再次强调民主党派协商能力建设的重要意义。*《关于加强政党协商的实施意见》，《人民日报》,2015年12月11日 01 版。在全面深化改革的新时期，加强参政党协商能力建设不仅是巩固和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的需要，更是发展社会主义协商民主、建设社会主义民主政治的需要。在此背景下，如何科学地评价参政党协商能力，分析参政党协商的现状和问题，提出参政党协商能力建设的可行策略，成为亟待探索的一个重大理论和现实问题。

一、参政党协商能力的内涵

与参政党“参加中国共产党领导的政治协商”这一基本职能相对应，参政党协商在内容上包括政党协商和政协协商，但其重心和落脚点是政党协商。*参政党协商一定程度上也涉及基层协商，因为基层协商可以看作是民主党派参与政治协商在基层组织触角的延伸。参政党协商能力是指作为我国参政党的民主党派和无党派人士参与中国共产党领导的政治协商的能力。*在政治协商中，政党协商和政协协商是重要的两大协商形式。在性质上，两者都是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的实现形式，都是社会主义协商民主的重要形式。在主体上，政党协商的主体较为单一，政协协商主体不仅民主党派，还包括其他界别。在内容上，两者虽然在内容有重合，但互有侧重，不能取代。政党协商在定位上更具高端性，而政协协商在内容上更具广泛性。具体而言是指在中国共产党领导下，广大民主党派和无党派人士对经济、社会、政治发展等方面的重大问题和涉及群众利益的实际问题，通过政治协商表达其观点、立场和诉求，形成共识，并致力于将协商内容转化为实际政策的能力。

参政党协商能力是一个组织合力，具有复合结构和动态过程。它是在前提性基础上，参政党作为协商主体，通过一定的制度、方式、平台作用于其它协商主体的方向性力量。从协商的前提性看，中国共产党的领导构成了参政党协商的前提，其协商目的是为了帮助中共加强和改善领导以及更好的执政；从主体性看，参政党组织建设、解决自身问题能力以及协商主动性是其中的重要体现；从过程性看，参政党协商能力反映的是一种功能性结构，包括调查研究能力、联系群众能力、反映社情民意能力等；从保障性条件看，参政党协商必须通过工具性意义上的保障条件才能顺利开展，协商制度、协商方式和协商平台成为其机制体制保障；从结果性来看，参政党协商的效果要体现为推动协商共识的形成以及协商内容转为实际政策程度。

图1　参政党协商能力结构

二、参政党协商能力的多维结构和指标体系

如上所述，参政党协商能力包括协商的指引性条件、协商的前置性条件、协商的保障性条件、协商的过程性条件以及协商的结果性条件，它们分别对应协商能力的政治性维度、主体性维度、制度性维度、代表性维度和效应性维度，其指标体系构建如下：

(一)协商能力的政治性维度

中国共产党的领导是包括各民主党派在内的中国人民的共同选择，也是巩固和发展多党合作制度的根本保证。参政党参与政治协商，最根本的就是要坚持中国共产党的领导。只有自觉接受和认同共产党的领导，才能在协商过程中始终坚定正确政治方向，充分调动广大民主党派和无党派人士参与协商的积极性、主动性、创造性，切实把各方面的智慧和力量凝聚到社会主义建设的共同目标上来。参政党协商的政治性维度还体现为对统一战线的高度认可。广大民主党派和无党派人士是统一战线的重要组成部分。在政治协商中，统一战线的法宝优势使得广大民主党派和无党派人士能够发挥“强力胶”作用，将各自成员以及所联系的群体紧紧团结在执政党周围，在各自的领域内献言献策，最终促进协商的有效开展。

表1　参政党协商能力指标体系

(二)协商能力的主体性维度

在政治协商中，作为执政党的中国共产党是政治协商的领导者和主体。但参政党作为中国特色社会主义政党，同样也是重要的主体。从现实来看，参政党的主体地位是由作为我国基本政治制度的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度所规定的。从历史来看，参政党主体地位的取得也是各民主党派和中国共产党风雨同舟、团结奋斗的结果。参政党在协商中的主体性体现为客观和主观两方面。客观因素包括参政党解决自身的能力和参政党党派组织建设情况。党派组织建设程度和其协商主体性的体现程度密切相关。作为党派组织的参政党参与政治协商不是党派单个成员的行为，而是组织行为。解决自身问题的能力是体现参政党协商主体性的另一重要基础，它要求通过各民主党派自己提出问题、分析问题、解决问题，促进党派各级组织思想进步、组织加强、能力提高。主观条件表现为民主党派和无党派人士参与和推动政治协商的主动性和意愿性。参与协商的主动性越强，意愿越高，则对协商的推动越明显。

(三)协商能力的代表性维度

马克思主义认为，政治关系首要和最基本的是利益关系。*王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社1995年版，第49页。政治协商是社会主义民主的重要体现，其目的正是为了在多元社会中使不同利益得以表达并最大限度地实现公共利益。从政党政治的角度看，政党与其社会基础之间也构成了一种政治代表的关系。作为中国特色社会主义参政党，各民主党派通过政治协商为各自所联系社会群体畅通了一条体制内的利益表达渠道。参政党利益代表能力主要包括调查研究能力、联系群众能力和反映社情民意能力。密切联系群众不仅是联系民主党派成员及背后群体，还包括联系广大人民群众。在密切联系群众基础之上，只有亲自调查研究，才能掌握到真实的民情和民意，确保协商内容的客观准确性。反映社情民意能力是上述两种能力的进一步升华，它要求通过畅通的参政议政渠道，有针对性的反映既有问题，并在协商中提出可行建议来有效解决这些问题。

(四)协商能力的制度性维度

参政党要想进行有效的政治协商，必须遵循一定的制度、借助于一定的平台、采取一定的方式才能开展。可以说，协商制度、协商平台、协商方式虽然并非协商的核心要素，但它们是确保协商有序进行，取得协商成效的重要保障。在内容上，协商的制度性包括了法制化、规范化、程序化三个层面。其中，法制化是建立参政党协商的法制法规；规范化是确立参政党协商的规则规范；程序化是明确参政党协商的过程程序。协商平台和协商方式构成了参政党协商机制的另一重要方面。目前在政党协商中主要有约谈协商、会议协商、书面协商等多种形式；在政协协商中主要有专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等形式；在基层协商中主要有恳谈会、谈心会、议事会等形式。而在其它协商领域，网络协商、远程协商等新兴电子协商方式也广为采用。

(五)协商能力的效应性维度

在从起点到终点的协商民主环式链条中，协商的效果是整个协商过程的最终输出环节和目的所在。合作共事是有效协商的基础，它要求参政党既要与执政党坚持共同政治原则和政治方向，又要求参政党在充分发挥自身优势基础上和执政党相互理解、彼此配合。协商的最终效果是要求同存异，形成共识，它要求参政党在合作共事的基础上通过协商主体的相互沟通和理性认知，不断强化相互之间的互动，提出自己的意见并交换不同的意见，妥善处理利益冲突，达至共识的形成。协商效应性还反映在协商成果转化为实际决策的程度。协商成果转化既是协商过程的关键环节，也是检验协商实效的重要标准。协商成果转化越多，说明协商能力越强。协商成果转化越少，说明协商能力越弱。

三、参政党协商能力建设的浙江样本分析

为了分析参政党协商能力建设现状，我们以浙江省为主要调研区域，以参政党协商能力指标体系为参照，采用问卷调查并结合案例分析的方法进行。*浙江是是全国为数不多的八个民主党派省级组织齐全的省份，党派成员总数居全国靠前位置，具有一定代表性。近年来，浙江省各民主党派在中共各级党委的领导下，积极履行参政党职能，提高参政党协商能力，取得了明显成绩，其中不少经验和做法对全国有启示和借鉴意义。2015年5月至10月，我们有选择性的对全省民主党派和无党派人士、各级统战干部以及其他人员进行了问卷调查，共发放问卷310份，回收问卷285份，回收率为92%；其中有效问卷为280份，有效率为98%。

为了更好地了解当前参政党协商能力的总体水平，根据由政治性、主体性、代表性、有效性、制度性等维度构成的协商能力指标体系，问卷首先运用李克特五点量表这一测量工具，要求被调查者对五大维度做总体满意度评估。以100分为基准分，通过归总换算，结果显示政治性维度得分最高，制度性维度得分最低，具体如下：

图2　当前参政党协商能力水平

在后续问卷问题中，上诉五个维度由具体的十五个可测量二级指标构成，一个维度分别对应三个测量点*政治性维度对应的是对社会主义道路的坚定性、对共产党领导的认同性、对统一战线的认可度。主体性维度对应的是解决自身问题能力、党派组织建设能力、协商意愿和主动性。代表性维度对应的是调查研究能力、联系群众能力、反映社情民意能力。制度性维度对应的是协商法制化、协商方式多样性以及协商平台建设。有效性对应的是协商中的合作共事能力、协商后形成共识能力、协商结果转化为政策程度。，每个测量点设置相应的问题，以此来探析当前参政党协商能力建设的现状。

(一)政治立场坚定，对党的领导和统一战线高度认同

从调研结果来看，当前参政党协商能力建设的政治性维度得分较高，大部分民主党派和无党派人士具有较强的政治把握能力，对事关政治方向、重大原则的问题旗帜鲜明，能够分清是非，审时度势，准确把握政策导向和政治形势。绝大多数民主党派和无党派人士表示要坚定不移地走中国特色社会主义道路，坚决维护中国共产党的领导地位。在对中国的经济社会发展的成就进行归因时，87%把中国共产党的领导作为一项主要原因进行选择。在回答“统一战线在国家治理中的作用”这一问题时，52%的被调查者选择了“具有重要作用”，26%的被调查者选择“具有较强作用”，16%的被调查选择“具有一定作用”，6%的被调查者选择“说不清楚”。这说明广大民主党派和无党派人士能清醒地认识到统一战线的作用、职能和地位，对统一战线高度认可。

尽管参政党协商能力的政治性维度总体表现较好，但我们也发现部分民主党派成员在思想和意识上存在着某些模糊的非理性认识。在回答“影响参政党政治性的最重要原因”的五个选项中，“追求私利的功利主义影响”、“西方政治思潮影响”，“缺乏实际的政治历练”这三项选择人数最多，分别为41%、28%、16%(如下图)。这说明在历史和现实的双重压力下，如何加强政治引导，使广大民主党派成员在思想上始终保持健康稳定积极向上的态势，坚定理想信念，提升政治认同，已成为一个不可回避的重要课题。

图3　影响政治性的主要原因

(二)协商自主性不足，协商主体性有待加强

浙江是经济先发地区，是全国为数不多的八个民主党派省级组织齐全的省份，从被调查样本担任社会职务的情况看，有8%的人担任过人大代表，23%的人担任过政协委员，15%人担任过社会组织重要成员，这说明我省广大民主党派和无党派人士参政议政意识较为强烈。在案例访谈中，我们也发现一些民主党派已经主动地就某些重要议题发起协商(虽然比较少)。某些党派领导班子及成员甚至能够精心挑选某些领域的调研材料，主动赴各部门开展高规格的参政议政对口协商座谈会。

尽管协商主动性进步明显，但协商的主体性有待加强。参政党在协商中的主体性主要体现为主观和客观两方面。主观条件包括民主党派和无党派人士参与和推动政治协商的主动性或者说是意愿性。调研中发现一些党派成员尤其是基层党派成员存在“怕惹事”现象，不敢协商。一些党派成员则习惯于政治安排，不愿协商。比如，按照规定民主党派有主动提出协商议题的职责和权力，但从实际情况来看，地方民主党派主动提出协商议题的情况还是比较少。客观条件包括民主党派解决自身问题的能力。在对民主党派解决自身问题能力的调查中，选择“弱”、“较弱”、“一般”、“较强”、“强”的分别为31%，33%，22%，8%和6%，这说明参政党解决自身问题能力急需提高。在对参政党解决自身问题能力进行原因分析时，在限选三项的情况下，“组织建设不健全”、“对执政党和政府依赖性过强”、“缺乏足够的经费保证”成为主要的原因。

图4　解决自身问题能力的主要影响因素

(三)协商的制度框架基本确立，但制度化水平不高

从现状看，参政党协商的制度框架已基本确立。首先，我国宪法明确了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的宪法地位，并在政治实践中形成了政治协商的宪法性惯例。其次，政协章程、各民主党派章程确立和完善了多党合作和政治协商的制度规范。此外，中共中央相关重要文件作为党内法规，明确了政治协商是民主党派的基本职能并确定了政党协商的基本规范。*这些文件有 2005年颁布的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、2014年颁布的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》以及2015年颁布的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》和《关于加强政党协商的实施意见》等。

但调研也发现当前参政党协商的制度化水平不高。在回答“您对于参政党协商的制度化水平评价的问题”上，“高”、“较高”、“一般”、“较低”、“低”的比例分别为13%，16%，23%，33%和15%。在协商方式上，虽然各地都有创新，但还是经常出现以通报、座谈、咨询等代替协商的现象，使得协商变成了 “单向协商”、“伪协商”。在协商平台和协商形式上，当前参政党协商除了在政协层面的协商，主要是会议协商、约谈协商和书面协商。在被调查者关于最经常使用的协商形式的调查中，最多的人选择了书面协商，而选择约谈协商的人最少(如下图)。事实上，约谈协商作为政党协商一种重要的协商方式，并没有得到很好的重视，甚至长时间没有实践。而即使对于会议协商而言，除政协全会持续一周以外，其他会议大多花费的时间非常有限。

图5　最经常使用的协商方式

(四)具有一定的利益代表能力，但趋同严重且密切联系群众不够

利益代表性是民主党派作为一个政党所必须具备的社会基础，反映在国家政治生活中主要是参政党在政治协商中的利益表达功能。为此问卷设计了“您觉得您所属党派在政治协商中更多的表达哪方面的利益诉求”的问题，调查显示参政党协商较好的代表了所在党派及所联系群体的利益(见下图)。事实上，作为中国特色社会主义参政党，民主党派的协商、提案能以自身的界别为基础，在表达党派利益以及所联系群体利益的同时，又协助中国共产党为实现和维护社会公共利益服务。不同于一般的社会团体，作为政党的民主党派与国家、社会的联系更紧密，表达利益的途径更制度化，在协商中表达利益的愿望也更强。

图6　所属党派表达的利益诉求

虽然参政党协商能力的代表性进步明显，但也存有一些问题。民主党派和无党派人士往往由知识分子等精英组成，本身具有较高的调查研究能力。但令人失望的是，一些党派成员并没有将这种能力有效运用在反映社情民意上，密切联系群众不够，不注重和普通人民群众的沟通和联系，不能有效建言献策。更为关键的是，政党代表性的核心和本质是利益代表的差异性。*黄天柱：《民主党派社会基础的现状调查:主客观维度的偏差分析与思考》，《上海市社会主义学院学报》，2015年第2期。在回答“对于民主党派之间趋同现象”的看法时，选择“高度趋同”，“中度趋同”，“低度趋同”，“没有趋同”、“不清楚”分别为39%，28%，13%，5%和15%。这说明各民主党派趋同性日趋明显，已有研究表明各民主党派在社会基础、指导思想、组织发展和功能发挥等方面都存在明显的趋同化表现。虽然政党趋同是一个世界性趋势，但我国政党制度和西方不同，趋同现象在一定程度上弱化各民主党派的组织特点和政治特色，直接影响了民主党派的代表性。

(五)协商效应性进步较大，但成果转化能力偏低

当前参政党协商的效果比以前有了很大的进步，这很大程度上源于中央对于协商民主的日益重视，尤其是2014年《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》和2015年《中国共产党统一战线工作条例(试行)》的先后颁布。合作共事能力是有效协商的基础，不能合作共事，就没有共识的形成。调研发现民主党派的合作共事能力提升明显，并能在协商中形成较大共识。不同于西方的协商民主，社会主义协商民主形成共识的能力较强，原因很大程度在于我们在政治协商采用了民主集中制的这样的一个组织原则，它既发扬了民主，又提高了效率，避免了为了协商而协商的情况发生。

虽然协商效应性进步明显，形成共识能力加强，但调研显示协商的成果转化能力偏低。在回答“您怎么评价协商效果和协商质量时”，回答最高的选项为： “有协商，但成果转化率偏低”，占46%，次高的选项为“在协商中能够合作共事，形成共识”，占31%。协商成果转化能力偏低的原因一方面是由于缺乏有效的成果落地机制，另一方面是因为协商的评价机制和反馈机制没有有效建立起来，提高协商效率的机制体制没有理顺。比如就政党协商与政协协商的关系来看，两者的边界不清晰，定位不明确，导致重复协商的事情屡有发生，使得协商效率大打折扣。

图7　对于协商效果的整体评价

四、加强参政党协商能力建设的若干建议

(一)不断学习，与时俱进，增强政治把握能力

政治把握能力是建设高素质参政党的第一要义，也是提高参政党协商能力的前提性条件。提高政治把握能力首先要学政治、学宪法、学法律，如此才能知国情、明大势、识大局。作为参政党，要以中共为师，与时俱进，建设学习型参政党。通过学习，使原来党派成员的专业知识、专业素养向参政党成员必备的政治知识、政治素养拓展，从而不断增进政治认同，确保协商的正确方向。提高政治把握能力还要继承优良传统，培养政治责任感和政治辨别能力。老一辈民主人士在同中国共产党合作共事过程中，不仅形成了自觉接受中国共产党领导的政治信念，而且也形成了“奔走国是、关注民生”的优良传统。新时期新形势下，民主党派和无党派人士要继承老一辈民主人士肝胆相照、敢于担当、敢于作为的优良传统，培养政治责任感和政治辨别能力，审时度势，以高度负责任的积极态度参与协商。

(二)提高解决自身问题的能力，增强协商主体性

八个民主党派是在承认共产党领导这个前提下面服务于社会主义事业的党派组织，他们都不是在野党，更不是反对党，而是中国特色社会主义参政党，为此应增强政党意识，进而强化参政党协商的主动性和主体性。在此基础上还要提高参政党解决自身问题的能力，通过加强自身建设，解决自身问题，减少资源依赖性和增强政治自主性，使参政党充满生机活力，保持进步性。此外还须加强党派组织建设，应借鉴执政党组织建设的经验，重点是加强党派组织的领导班子建设、制度建设和人才队伍建设。在制度建设上，要建立和健全党派内部工作机制而言，如民主生活机制、自我监督机制等。在人才队伍建设上，要甄别良莠，在成员发展中把好入门关。在领导班子建设中，要在领导班子内部营造和谐亲密的氛围，加强班子凝聚力和战斗力，处理好专职和兼职的关系，使之更专业、更有效地履行参政党职能。

(三)规范协商程序，丰富协商方式，建立广泛、多层的协商民主制度体系

参政党协商制度化的实质就是通过一定制度安排和机制设计，构建参政党协商的制度形式，明确协商的行为规则，规范协商的活动过程，为此应进一步加大协商民主的平台建设力度，拓展党外代表人士有序政治参与的制度渠道，建立广泛、多层的参政党协商的制度体系。在协商制度方面，鉴于高质量协商的前提是知情，应不断完善民主党派知情明政机制，使民主党派成员充分“知情明政”。同时健全工作联系机制，包括民主党派与政府部门的对口联系制度以及特约监督人员工作制等一系列制度。此外更要完善参政党协商的资源整合机制，加强民主党派之间的彼此合作，将因界别优势而形成的局部优势转化为具有聚合效应的整体优势，提高参政党参与协商民主的层次；在协商方式方面，要不断丰富和改善协商方式，变被动协商为主动协商，变单一协商为多种方式协商，除了做好会议协商、书面协商外，尤其要做好约谈协商；在协商程序方面，要在合理选取议题的基础上做好充分准备，规划好协商过程，按照现代政治的程序性要求，为协商提供规范的操作性规则。

(四)提高利益代表能力，拓展利益表达和政治沟通功能

提高利益代表能力必须拓展参政党利益表达和政治沟通功能。为此，首先要加强密切联系群众能力。民主党派及其成员要与所代表界别以及广大人民群众始终保持十分密切的联系，深入基层，积极为他们排忧解难，提供优质社会服务，有效解决“代表谁，怎样代表”的问题。其次要大力提升调查研究能力和反映社情民意能力。参政党要尽可能全面掌握所协商问题的第一手资料，立足实际，通过系统研究和理性思考找出问题的实质所在。在此基础上要建立利益综合机制和社情民意反映机制，各级党派组织对收集上来的各种利益和诉求进行权衡、综合并输出，形成本党派的政策主张和建议，并通过有效的政治协商把不同利益整合成整体诉求进行制度性表达。

(五)完善协商反馈机制，加强协商成果转换，提高协商实效性

参政党协商能力水平与协商实效密切相关。增强参政党协商能力建设，必然要求规范协商反馈机制，加强协商成果转换，提高协商实效性。一方面要注重协商成果的转化和运用，建立和完善成果转化制度。对民主党派在协商中提出的意见建议，要认真研究，充分采纳，尽快交付有关职能部门落实。建议选择涉及重大民生、代表性强的非涉密提案，公开协商过程和提案办理结果，引导社会公众和媒体参与评议，更好地转化协商成果。另一方面要建立协商反馈机制和监督评价机制。在协商反馈机制方面，要明确相关部门责任，及时向民主党派反馈办理采纳情况，对贯彻落实情况进行督查，做到协商反馈形式规范化、内容具体化、工作制度化，建议结合人事制度改革，把参加协商民主的成效作为民主党派干部考核的重要条件；在监督评价机制方面，其内容主要包括监督主体和监督标准的设定、监督权限的明确、监督评价的方式以及监督评价结果的运用。在具体监督评价过程中，不仅要对协商过程进行监督评价，更要对协商结果转化使用进行监督评价。□

(责任编辑：石洪斌)

中图分类号：D628

文献标志码：A

文章编号：1007-9092(2016)03-0093-007

基金项目：国家社科基金项目“新形势下我国社会组织界别协商建设研究”(编号：15BZZ075)相关成果；浙江省委统战部、浙江省社科联、浙江省统一战线理论研究会联合招标课题“参政党协商能力建设研究”研究成果,本成果获中央统战部2015年度全国统战理论政策研究创新成果一等奖。

作者简介：陆聂海，浙江省社会主义学院讲师，浙江大学公共管理博士后流动站研究人员，主要研究方向为政治学与行政学。

收稿日期：2016-03-20