王萃元 马青

摘 要 开展农村义务教育是促进农村地区社会经济发展的必经之路。美国农村学校与社区信托基金会出版的报告《为何农村事关重大》架构了科学系统的农村义务教育评估指标体系。从发展走势的背景上看，美国农村的人口状况为义务教育的发展提供了现实基础，政府的财政支持为农村义务教育的发展提供了物质保障，规模有限的农村学区为农村义务教育的布局调整提供了客观依据。从十年走势上看，农村受教育人口结构、农村基本办学条件、社会支持条件以及农村学龄人口的教育成就均发生显著变化。农村义务教育的发展走势引发了机会公平、政策绩效、城乡对比等政策议题。

关键词 美国 农村 义务教育 走势 政策议题

美国农村学校与社区信托基金会（The Rural School and Community Trust）是致力于推动农村社区与农村学校协同发展的国家性非营利组织。自2000年起，该组织以两年为时间节点对外公布一份评估报告，题为《为何农村事关重大》（Why Rural Matters），截止2014年，该组织已经对外公布了七份评估报告。鉴于该报告对美国农村的义务教育具有超前的评估理念、系统完整的评估指标体系以及科学合理的评估方法，对于我们更进一步了解美国农村的义务教育，为政策制定者提出建设性的意见具有积极意义。

一、美国农村义务教育发展走势的背景分析

1.农村的人口状况为美国农村义务教育的发展提供了现实基础

美国是一个高度城市化的国家，农村地区地广人稀，少数民族聚集，相比城市而言发展速度缓慢，农村的人口状况使得社会和地方政府对其的关注度不够，引发经济收入水平低下、投资欠缺、就业机会较少等诸多问题，导致美国农村地区的义务教育质量处于长期低迷的状态。根据官方数据统计显示，1996～2000年这5年间入学率至少下降10%的农村学校比例为37.9%。2003年美国各州的农村人口比例为21%，农村人口数量为59，061，367人，农村学校少数族裔学生的入学比例为18.6%，农村贫困儿童的比例为13.8%。截止2013年，农村学生总数为9，765，385人，占比为20.4%，少数族裔的农村学生总数为2，611，30人，占比为26.7%。由此可见，高度的城市化并没有泯灭大量农村人口的存在。农村人口分布不均、各州的农村人口流失现象严重、农村贫困人口所占比例偏高、农村人口中少数族裔所占比例较高，这四个方面是目前美国农村人口状况存在的突出问题。

2.财政支持为美国农村义务教育的发展提供了物质保障

稳固的财政支持是义务教育得以健康发展的重要支柱。但是，长期以来由于联邦政府及各州所开展的义务教育改革项目都是以城市教育为标准的，并且联邦政府给予各州的义务教育经费支持是以学生数为基准进行拨款的，因此人口数量有限的农村社区所获得的经费支持十分有限。加之农村居民缺乏维权意识，在政治领域没有足够的影响力，其表达的自身需求及给出的建议往往受到忽视。2003年，农村教师的平均工资是32，693.87美元，农村与非农村教师的工资比例是0.86，享有免费或优惠午餐资格的农村学生比例为33.8%。截止2013年，农村学校基础教育资金比例（州）为22.9%，有资格获得餐补的农村学生比例为46.6%，农村的生均教育经费为5，826美元，农村教育交通费用占当前教育经费的比例为11.71%，州财政收入发放到地方学校的一美元衡量指数为1.17美元，正规教师的工资支出（人均）为57，791美元。虽然联邦政府针对不同的项目都有专项资金的划拨，但相比城市而言，农村地区的学校在申请资金时缺乏技术和经验的支持，处于较为被动的状态，因而所申请到的资金很难满足自身的发展。

3.规模有限的农村学区为美国农村义务教育的布局调整提供了客观依据

美国农村社区的人口分布相对分散，导致各社区的学校规模有限。美国小规模的农村学区是公立义务教育的一个重要组成部分，大约有1/4的学区属于规模较小的农村学区。不可否认的是，规模较小的农村学区在提高贫困闭塞地区学生成绩、缩小与发达地区学生学业成绩差距方面具有独特优势。但是这些小规模的农村学区师生数量有限，所获得得资金拨款自然偏少，少部分学区甚至得不到政府的经费支持，农村学区的学生流失严重，引进高质量的师资也存在巨大挑战。长此以往，这些小规模的农村学区面临关闭或合并的命运。近年来，联邦政府开展的学校合并运动虽然对数量庞大的小规模农村学区进行了规划和管理，但是农村的社区学校依然问题重重。合并后的社区学校使得原本可以就近入学的孩子花费在上学路上的时间和金钱增多，教育交通费用的支出增加，加重的经济负担也在一定程度上削弱了孩子学习的积极性。

二、美国农村义务教育发展的十年走势分析

美国农村的义务教育具有多样性、复杂性和差异性的特点。多年来，美国政府一直推陈出新的采取多种方法缩小城乡义务教育的差距，提高农村义务教育的质量，使农村受教育人口结构、农村义务教育的基本办学条件、社会支持条件、农村学龄人口的学业成就均发生显著变化。但是，农村义务教育的滞后，城乡义务教育的失衡依然是美国教育部门攻坚克难的关键。

1.农村贫困人口有增无减，受教育人口比例呈现逐年上升趋势

农村相比城市而言，拥有大量贫困人口，教育质量亟待提高。2003～2011年，美国农村贫困儿童的比例有增无减，从2003年的13.8%增至2011年的41%。尽管如此，美国农村学校的注册学生总数则由2005年的8，797，497人增长到2013年的9，765，385人（见表1），进入农村小规模学校的学生比例由2003年的7.9%增至2005年的8.7%。教育质量亟待提高的农村地区承受着愈发沉重的担子。毕竟农村学校的招生规模有限，匮乏的师资与教学设施的不完善使得基本的教学课程难以顺利开展，多数教师采用复式教学的方式来完成基本的教学任务，这严重影响到农村教学质量的提高，城乡的教育质量逐步拉大。十年来，美国农村小规模学校及其在校生人数均呈现持续走高态势。在蒙大拿州、南达科他州和那不勒斯州存在着大量所谓“一间教室”的学校。然而，农村高中的毕业率得到稳步提升，拥有高中文凭的农村成年人比例随之增多，由2005年的78.8%上升至2013年的85.4%。但具体到英语这门美国母语的学习上，农村的义务教育还有很大的上升空间，2007年农村英语学习者占农村总人口的4.1%，2013年为3.1%。

表1 美国农村受教育人口结构变化统计

数据来源：《why rural matters》2003、2005、2007、2009、2011～2012、2013～2014年度报告。

2.教育资金占财政总支出比例提升，农村义务教育基本办学条件逐步优化

农村义务教育基本办学条件的变化反映了学校用于教育教学工作的财政支出状况（见表2）。其中，美国各州所在的农村地区教育资金占总体财政支出的比例由2005年的18.5%上升至2013年的22.9%。在2003年用于教育教学活动的支出在农村总支出中所占百分比为57.2%，农村教师在课堂上使用电脑的百分比达到72.1%。变化较为显著的是农村生均教学支出，由2005年的4，199美元，增长至2013年的5，826美元。此外，为了客观评估教育成效，自2011年，报告加大了结果性指标的比重。一般而言，教育产出是指学生取得的学业成就，教育投入是指教育过程中耗费的人、物、财力等。结果性指标不仅包含学生取得的学业成就，还包括政策制定者能够控制且影响成绩的结构性因素。[1]“教育政策成效指标”的独立指标中将之前的“州政府与地方政府的生均教育经费支出差距”更改为“州财政收入发放到地方学校的一美元的衡量指数”。[2]这种变化避免了运用单方面的说明性指标来评价教育政策的实施成效，而是利用“一美元”作为衡量指数，把客观困难指标和主观政策成效指标二者结合起来，可以更为系统综合地评价教育经费的使用划拨情况以及政策的实施成效。

表2 美国农村义务教育基本办学条件统计

数据来源：《why nual matters》2005、2007、2009、2013～2014年度报告。

3.与农村义务教育发展相配套的社会支持条件逐步完善

社会支持条件包罗万象，在这十年中，美国农村义务教育始终致力于为学龄儿童提供有保障的社会条件支持。虽然小规模农村学校的在校生人数有上升趋势，但是事实上，早在30年前美国已经在为农村地区小规模学校的合并努力着，但这些“微型”学校的合并并非轻而易举，合并的障碍主要源于地方居民的反对与抗拒，关闭一所“微型”学校就意味着家长需要把孩子送到附近的城镇学校就读，受诸多客观因素的影响，农村居民的居住点较为分散，处于义务教育阶段的学生较为年幼，交通不便、食宿以及安全问题等是家长所担忧的。因此，对于合并小规模农村学校这一举措多数家长不予支持。道格拉斯·雷曼研究证明，当农村儿童被要求到附近农村就近入学时，儿童尤其是女童的辍学率会急剧增长，学校距离儿童更近对于减少分布不均的教育覆盖面更有益处。[3]针对上述问题，美国的有关部门也在尝试作出努力，排除农村儿童就近入学的种种障碍。在2003年《为何农村事关重大》的评估指标中享有免费或优惠午餐资格的农村学生比例为33.8%，农村交通运输支出所占比例为4.2%。2013年，有资格获得餐补的农村学生比例增加到46.6%。

4.学业成绩的评估方式发生转变，农村学龄人口的教育成就得到普遍关注

《为何农村事关重大》报告在“学生学业成绩”这一分类指标中，具体表现为由NCLB评价法向NAEP评价法过渡。先前一直使用的是布什总统2002年签署通过的《不让一个孩子掉队法》（No Child Left Behind Act，简称NCLB），该法案的核心任务是保证所有的学生在2014年之前阅读和数学必须达到熟练的程度。但是统计显示要在十年内达到这样的效果是相当困难的。例如，2003年，加利福尼亚州近400万学生当中，阅读和数学达到熟练程度的只有36.5%，170多万拉丁美洲的学生中，达到熟练程度的只有21%。2009年农村生均NCLB熟练阅读百分比为49.9%，熟练数学百分比为49.6%，还不足总人数的一半。在《为何农村事关重大》2011～2012及2013～2014年度报告中对其作出调整，学生学业成绩的评估采用国家教育进步评价项目（National Assessment of Education Progress，简称NAEP），以此测评四年级和八年级数学和阅读的分科成绩，这种测评方法有效避免了各州为达到《不让一个孩子掉队法》的要求而降低学业标准，造成全国评价标准不一致的现象。以2011年和2013年为例，2011年农村四年级NAEP阅读成绩为222，2013年为223.22；2011年农村八年级NAEP数学成绩为284，2013年为286.01。运用NAEP分科成绩测评方法旨在让全国拥有统一的学业评价标准，以此衡量农村义务教育的质量才更为客观、公正。

三、 美国农村义务教育发展走势的几个政策议题

美国农村学校与社区信托基金会出版的题为《为何农村事关重大》的报告指出，现阶段从政策层面的角度分析农村的义务教育并不突出。该系列报告试图通过引用大量的官方统计数据和实证分析证明当前社会各界对农村义务教育的关怀程度远远不够，希望以此获得社会各界，尤其是教育政策制定者的高度重视。21世纪以来，美国农村义务教育受教育机会不平等、政策的实施情况受到拷问、城乡差距加剧等问题愈发显著，由此酝酿出一些值得探究的政策议题。

1.机会公平问题

义务教育阶段“公平”应该是其首要特点。针对美国农村义务教育的发展状况，机会公平主要是指城市与农村的机会公平，白种人与少数族裔、移民的机会公平。

一方面，保证城市与农村人口享有平等的接受义务教育的权利。20世纪90年代，美国在全球化市场的冲击下，农村人口的生活每况愈下，教育、医疗、服务等行业的衰退，导致失业率急速攀升，迫使对齐许多年轻人由农村走向城市。近年来，虽然农村的生活状况有所改善，但农村的义务教育改革是以城市为模板的，开设的课程以及教学内容也与农村无关，致使所学知识对农村的经济发展作用不大，接受教育的年轻人更加向往城市的生活，而留下来的多数人缺乏科学技术知识，无力改变落后的生活状况。另外，美国义务教育在各州的拨款补助方式主要有专项拨款和公式拨款两种，公式拨款主要考虑学区在教育需求和教育财政能力方面的差异，但公式拨款也常常忽略了非常小的农村学区。[4]因此，保障城乡义务教育的公平发展，就要因地制宜，开设与农村生活息息相关的文化课程，增加实践课程，提高农村教师的工资福利待遇，吸引优秀的师资进驻农村。

另一方面，保证白种人与少数族裔、移民人口享有平等的接受义务教育的权利。由于常年存在的种族差异，白种人与非白种人在生活质量、就业、接受教育状况等方面均存在很大程度上的不平衡。保证教育机会公平的前提是教育政策制定者愿意投入高成本。所谓“高成本”，就是在免除义务教育学杂费的同时，给予充足的资金用于伙食费、住宿费和交通费用的开支。因为农村地区，特别是少数民族聚居的地区通常交通闭塞，与外界交流不便，为避免发生因高额的各项开支而导致的辍学现象，由政府提供充足的经费保障，免除受教育者的后顾之忧。

2.政策绩效问题

一项教育政策的出台与评价该教育政策的相关建议密切相关。政策绩效包含了教育政策中的价值判断和事实情况，以此来实现教育资源分配和使用的最大公平性、合理性。政策绩效问题是《为何农村事关重大》报告内容特点的一项重要体现。报告所建构的系统完整的评估指标体系正是关注政策绩效问题的集中体现。随着时间的推移，报告中的评估指标也在发生动态的调整变化。

每份《为何农村事关重大》报告的指标体系评估，不是单方面的提供官方统计数据，重要的是对数据和信息进行后期的分析、解读，进而在制定相关教育政策时发挥作用。每两年，通过对政策执行的有效性进行分析、总结，重新统计数据，对政策的实施效果进行评估，并作出改进。农村学校与社区信托基金会所构建的评估指标体系是在对农村义务教育进行测评的基础上，提出改进意见。这种绩效问责制的评估理念，使得评估指标体系的构建始终处于动态调整的过程，具有时效性和针对性。因而，评估报告应突出体现绩效责任制的特点，明确农村义务教育中存在的问题，找出症结所在。

3.城乡比较问题

《为何农村事关重大》报告重点关注美国农村义务教育的发展，忽视了城乡之间的对比。任何一项研究的开展，都须涉及可比性，并将其作为后期政策改进的重要原则之一。城乡比较问题，具体来说就是通过对比，找出问题，缩小差距，保障城乡义务教育的均衡发展。但是在评估指标体系的内容中，只有某些独立指标中单独涉及到城乡之间的差距对比。从评估指标体系和分类指标的划分来看，仍只是通过数据表明农村义务教育现有的发展水平，欠缺城乡义务教育之间的对比。对比可以找出差距发现问题，对比也是平衡城乡义务教育发展的必要方法。

教育资源是一所学校赖以生存和发展的必要条件，义务教育资源分配不均将会导致城乡义务教育发展差距逐步拉大。在报告的评估指标体系中，师资、教育经费、办学条件等都是美国农村义务教育关注的重要方面。若要保证农村义务教育的健康、稳步发展，缩小城乡差距，对存在差距的根本原因进行深入分析是十分迫切且必要的。通过对比，在教育政策的制定和实施过程中才能适时的向农村倾斜，才能加大对农村义务教育的经费投入，提高教师的教育教学能力，农村学校的办学条件才能得以改善。

参考文献

[1] 邬志辉，马青.美国农村学校与社区信托基金会的农村教育指标体系及启示[J].外国教育研究，2008（3）.

[2] Rural school and Community Trust.Why Rural Matters 2011-2012[EB/OL]. http：//files.ruraledu.org/wrm2011-2012/WRM 2011-2012.pdf，2012-10-31.

[3] Douglas Lehman. Bringing the School to the Children：Shortening the Path to Education for All [R].The World Bank，August，2003.4.

[4] 傅松涛，杨彬.美国农村社区基础教育现状与改革方略[J].比较教育研究，2004（9）.

【责任编辑 郭振玲】