范李明 曾水兵

摘 要 随着城镇化进程的加快，城区人口规模不断扩大，导致城区义务教育学校空间日趋拥挤和大班额日益增多。学校建设是解决城区义务教育学校空间拥挤和大班额问题的根本举措，然而却面临教育用地、建设资金及建设规划等方面的困境。要化解这些困境，我们应当着眼于四个举措：一是开通教育用地审批绿色通道，鼓励合理合法的土地置换；二是加大学校建设资金投入，拓展建设资金来源；三是协调政府各部门，设立学校建设专项规划；四是明确地方政府主体责任，加强学校建设督导评估力度。

关键词 城镇化 城区 义务教育 学校建设 困境与出路

城区义务教育学校空间拥挤与大班额问题的解决离不开学校建设，如何按照国家教育部门规定的学校建设标准和班额标准来进行学校建设，无疑是当前解决城区学校拥挤和大班额问题应当关注的重点。近年来，江西省G市城镇化进程加快，2014年城镇化率达到42.56%，较2012年增长3.22%[1]。本研究基于实证调查的思路，综合考虑空间拥挤、大班额问题的严重性及学校建设的紧迫性等因素，选取江西省G市作为调查样本，就城区义务教育学校建设存在的困境以及如何化解学校建设困境等问题进行初步探析。

一、学校建设的紧迫性要求

1.生均校园占地面积严重不足，学校空间日趋拥挤

按照《江西省普通小学、初级中学、高级中学基本办学条件标准（试行）》的规定，城市中小学生生均占地面积以学校班级数为标准，指标最低控制线为：小学生生均占地面积20～39平方米；初中生生均占地面积25～39平方米[2]。

调查发现，G市2014年城区小学142所，初中72所，现有校园总面积5 605 537.26平方米，而同期城区小学生在校生人数为311 431人，初中生在校生人数为168 684人。G市小学生生均占地面积11.94平方米，初中生生均占地面积11.18平方米。通过与省级规定的生均占地面积标准的比较，发现该市城区小学和初中学生生均占地面积即使与最低标准相比相差也将近一倍。其中初中生生均占地面积与标准的差距比小学生生均占地面积与标准的差距更大。换言之，G市中小学生生均占地面积严重不足，小学和初中相比，初中表现得更为突出。据调查，2014年G市城区有中小学校214所，在校学生人数480 115人，占地面积5 605 537.26平方米。如果按照政府文件规定的标准，G市须增加55所学校（24个标准班级），须新增校园面积2 648 060.09平方米，相当于现有占地面积的47.24%。

另一方面，近年来，G市城区人口增长较快，教育事业发展迅速。近6年来（2009～2014），在校生人数由2009年的小学生207 499人、初中生116 618人增长到2014年的小学生311 431人、初中生168 684人。小学生在校生数增长率达到50.09%，初中生达到44.65%（见下页图1）。而同期全省在校学生数的增长率为29.62%，可见G市在校生人数增长率远远高于全省水平。按此增长率预计2020年G市城区在校生人数将达到小学生467 426人，初中生244 001人。按中小学生生均用地的一般标准（取最低值20平方米/人）测算，G市城区小学、初中校园占地面积要达到14 228 540平方米，而目前城区小学和初中占地面积是5 605 537.26平方米，仅为规定标准的39.40%，还须增加8 623 002.74平方米，相当于现有占地面积的1.54倍。若未来几年内，G市城区义务教育学校教育用地不能得到相应增加，教育用地缺口问题必然会成为制约该市今后义务教育均衡发展的一个瓶颈。

2.大班额问题日趋严重

近年来，G市城镇化进程的加快，城市流动人口的增加以及进城务工人员随迁子女人数的增长，使得城区受教育人数也急剧增长。究其原因，三个因素不容忽视，第一，随着城镇化进程加快，大量农民离开农村进城务工，其子女也随迁至城区就读；第二，G市经济社会快速发展，大量优秀乡贤从外地转移回到家乡务工、创业，其子女也随迁回来就读，增加了城区就读的学生人数；第三，城区相较于农村而言，义务教育资源包括硬件设施、师资等，更加吸引“望子成龙，望女成凤”的家长。城市中小学接纳农民工子女就读，就教育公平而言，这一举措保障了农民工子女的受教育权，但另一方面，由于中小学校教育资源有限，而短时间内学校规模又无法得到扩展，因此导致大班额现象非常严重。

《城市普通中小学校校舍建设标准》规定：小学标准班额为45人，初中标准班额为50人，超过标准班额则称之为“大班额”[3]。据调查，G市城区小学现有班级数5110个，初中班级数2727个，其中小学班额为46～55人区间的班级数为861个，班额为56～65人区间的班级数为1900个，班额为66～75人区间的班级数为1816个，班额为76人以上的班级数为103个；初中班额为51～60人区间的班级数为1019个，班额为61～70人区间的班级数为1100个，班额为71～80人区间的班级数为347个，班额为81人以上区间的班级数为20个[4]。通过分析，城区小学超标准班额占小学班级总数的91.58%，其中班额为55人以上的班级所占比重达到74.73%，班额为65以上的班级所占比重达到37.55%；城区初中超标准班额占初中班级总数的91.16%，其中班额为60人以上的班级所占比重达到53.79%，班额为70人以上的班级所占比重为13.46%。由此可知，城区中小学大班额问题的严重程度（具体见图2）。

注：超班额指超标准班额，大班额指小学55人以上、初中60人以上班额，超大班额指小学65人以上，初中70人以上班额。

二、学校建设的现实困境

1.教育用地困境

教育用地是义务教育均衡发展的基础和保障。根据江西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第二十五条的规定：建设占用土地应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划。市、县人民政府对建设用地实行统一规划、统一征用、统一开发、统一按项目供地。教育用地作为建设用地的一种，必须服从市县人民政府的统一规划、统一征用。那么这样就存在一个弹性空间，教育用地能否审批上，能审批到多少，都要服从人民政府的统一规划。教育用地作为不产生直接经济效益的民生工程，有可能会被其他经济用地项目挤压，造成教育用地指标有限。

另外，用地的审批程序也存在现实困境，因为土地是国家的重要资源，土地的审批本身要考虑的因素较多。从程序上来看，土地审批需要一套完整的土地总体利用规划和土地年度利用计划，而地方政府在制定这些土地审批材料时，往往由于规划不足，或者基于经济发展的考虑，没有将教育用地审批材料单列出来，只是笼统地划归于建设用地。这样就造成了土地审批的一个较长周期，与当前教育用地紧张的现实困境形成鲜明反差。根据对G市的调查走访发现，关于教育用地存在的突出问题主要有两个：一个是教育用地审批程序繁琐，审批周期较长；另一个是在整个建设用地审批指标中，学校教育用地指标有限。例如，该市某区2014年审批650亩地，2013年解决教育用地95亩，差不多占了六分之一，其他民生工程用去400多亩，剩下100多亩地用于城区建设。尤其面对当前土地利用紧张的整体形势，学校教育用地审批程序及指标限制的问题就更加突出。

2.资金困境

城区义务教育学校改建、扩建及新建的资金投入不足是学校建设困境的重要原因之一。依据《江西省义务教育经费筹措和使用管理办法》，义务教育经费来源主要包括：用于义务教育的财政拨款、国务院规定开征的教育费附加、用于义务教育的附加费、实施义务教育学校的杂费收入、实施义务教育学校的校办产业减免税部分和校办产业、勤工俭学、社会服务收入中用于义务教育的部分、社会捐赠、教育基金和救灾款项等。而用于义务教育的财政拨款包括：教育事业费、教育基本建设投资、支援不发达地区发展资金中用于义务教育的部分、城市维护建设税中用于城市中小学校舍的维修补助。从以上经费来源来看，用于城区学校改建、扩建及新建的资金主要来源于义务教育的财政拨款、教育费附加及社会捐赠部分。按照国家办学标准，G市目前城区义务教育学校用地缺口为8 623 002.74平方米，如果按照1500元/平方米的建设标准，光学校建设的费用缺口就达129.34亿元。而同期G市公共财政预算收入仅为225.31亿元，财政用于义务教育的经费拨款为90.12亿元。可见学校建设尚需经费已经超过义务教育经费总和。另外，通过调查走访发现，G市对于加强城区义务学校建设资金投入的呼声很高，并且指向财政拨款对于城区义务教育学校建设的支持力度不够。通过整理访谈资料发现，有三个主要原因导致资金不足，第一，近年来中央和省级部门对于农村义务教育均衡发展的资金支持确实高于城区，相应的政策配套也是向农村倾斜。G市财政收入总体一般，以现在小学600元和初中800元的生均公用经费，以及中央60%、省级32%、县级8%的配套标准，学校建设本级经费十分吃紧。第二，G市本身属欠发达地区，地方财政尚且吃紧，但是又面临城镇化建设，道路交通、工矿产业等被摆上了优先发展战略。第三，地方政府对于义务教育的责任主体意识不到位，城区义务教育学校建设经费问题往往被忽略。

3.规划困境

学校建设的规划包括学校建设布局规划和学校建设用地规划。涉及到教育用地、城区总体规划和城区人口等方面，科学良好的规划是学校建设顺利开展的先导。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十四条的规定：城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。学校建设规划属于城市总体规划中的专项规划，应当考虑到土地利用总体规划和年度计划以及经济社会发展规划。在学校建设布局规划方面，考虑多方面因素并合理布局城区义务教育学校。在学校建设用地规划方面，应当根据适龄人口及城镇化进程情况，研究制定与城镇化进程同步的、具有法律效力的义务教育用地专项规划。具体而言，主要体现在以下三个方面：一个是学校建设规划的教育用地缺口量的预测，应当把城区人口因素放入专项规划的重要位置。第二个是新建、改建及扩建所要考虑的土地问题，包括新增多少教育用地，哪些地方得改建、扩建，改建和扩建量又是多少。第三个是学校建设规划的整合问题，就是把学校建设规划各个细节纳入整体规划的合理性及必要性考核的范围，如果不符合上级政府的规定或者不符合相关法律规定，规划的合理性就丧失；如果不考虑学校建设规划所面临的实际问题，那规划的必要性也将丧失。

县级以上人民政府及城乡规划管理部门应当对专项规划进行监督检查，且专项规划的执行情况应当接受本级人民代表大会的监督。G市部分县区依照本县区的实际制定了学校建设相关的规划，而有相当一部分县区仍然没有制定相应的学校建设规划。通过调查发现，部分县区制定了学校建设规划，但没有遵照规划执行，学校建设规划也就成为了“一纸空文”；而部分没有制定学校建设规划的县区，在学校建设上更是缺乏整体性、前瞻性。总而言之，G市学校建设规划困境集中于三个方面：一是部分县区没有制定学校建设规划；二是部分县区制定了规划，但是学校建设规划缺乏整体性、前瞻性，学校建设布局规划不合理，教育用地规划不科学；三是部分县区制定了学校建设规划，但是缺乏有效执行。

三、建议与对策

1.开通教育用地审批绿色通道，鼓励合理合法的土地置换

面对教育用地的审批程序及指标限制的困境，政府部门应当采取针对性的措施。首先，建议市级人民政府申请，省政府部门批准，开通城区义务教育学校教育用地审批绿色通道，对于教育用地的审批从一般建设用地审批中单列出来，对于教育用地的征地要求应该优先考虑，并在土地利用年度计划中优先执行。真正做到教育用地问题“特事特办”，以缓解当前城镇义务教育学校建设用地紧张的局面。其次，针对城镇土地利用总体吃紧的情况，学校建设用地考虑利用土地置换的办法获得，前提是土地要符合置换的条件：已经依法取得建设用地批准文件或者建设用地使用证的土地才能够置换。所以像一些国有或集体所有的闲置用地就可以通过这种办法进行再利用。尤其是老城区，由于本身土地利用紧张，老城区的学校可以通过置换土地进行学校扩建。实行义务教育用地储备制度，将规划预留的城区中小学建设用地纳入教育用地总体管理范围，实行储备管理。

2.加大学校建设资金投入，拓展资金来源

城区义务教育学校经费直接依托义务教育总体经费，完善义务教育总体经费投入保障机制是保障城区学校建设资金的重要举措。各级政府要在确保义务教育财政投入占财政收入4%的基础上，进一步加大对义务教育的投入比重。对市、县（区）级政府财政预算、教育附加费、城市维护建设税、各住宅开发建设项目费等，要确保足额比例投资于城区公办义务教育设施建设。各地设立的重点项目专项资金中，划出一定比例专门用于解决城区学校“大班额”问题。建立完善义务教育经费、项目分配机制，设立专项奖励资金，对如期和提前实现城区义务教育学校建设的县（市、区）给予经费奖励。

依照各县市的经济发展水平，学校建设项目经费可以适当降低本级财政的配套比例，加大省级、中央财政配套资金比重。其次，教育费附加和土地出让金是整个教育财政来源的重要基础，在条件允许的情况下，增加教育费附加资金以及土地出让金的部分资金在城区义务教育学校建设中的比重。最后要积极引导社会资金参与城区义务教育学校建设。采取税收激励等政策措施，鼓励企事业单位和社会各界集资。加强民办学校建设，分担城区义务教育公办学校压力，落实对民办教育的优惠政策，确保民办学校在土地审批、项目建设、税收等方面享有优惠政策。充分利用民办学校资源来缓解城区义务教育学校空间拥挤和“大班额”问题。

3.协调政府各部门，设立学校建设专项规划

学校建设规划是一个系统问题，需要政府各部门的协力。根据现阶段学校建设规划的困境，建议没有设立城区义务教育学校建设规划的县市设立学校建设的专项规划；已有学校建设专项规划的县市，要着重完善并修改不符合实际的规划部分以及学校建设规划中的监督与责任部分。鉴于此，我们应当厘清学校建设规划的问题域，充分考虑城镇化进程下区域内适宜入学人口规模、分布以及地理环境、交通条件等因素，合理布局城乡义务教育学校。教育行政各部门应参与学校规划、建设和管理的各个方面。落实新建住宅小区配套学校建设，重点推进城市发展新区学校建设，针对老城区配建不足或新建设小区未达到配建学校标准的情况，当地政府应了解周边住宅区情况后统筹配建。

建立健全有关部门分工协作机制。教育行政部门要会同有关部门制定城区义务教育学校建设布局规划，认真组织实施；发展改革部门要把城区义务教育学校建设作为城乡建设的重要基础设施纳入当地经济社会发展规划，重点安排城区义务教育学校建设项目；国土资源部门要优先保障学校用地，做好土地供应、监督工作；规划部门要组织编制城区义务教育学校建设的控制性详细规划；财政部门要切实增加投入，支持城区义务教育学校建设。各相关部门各司其职，密切配合，形成合力推进城区义务教育学校建设。最后是学校建设规划的执行问题，一定要协同政府各个部门，做到权责分明，建议在规划中写入详细的执行时间表，并向社会公开，接受社会监督。

4.明确地方政府主体责任，加强学校建设督导评估力度

义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。因此，要顺利解决城区义务教育学校空间拥挤及大班额问题，地方政府应当承担相应的责任。

对于城区义务教育学校建设，要通过督导评估，不断督促各县区市解决当中面临的问题。具体而言，城区学校建设资金方面，城市维护建设税中，应划出10%至15%用于实施义务教育，各级人民政府应将义务教育经费的筹措、使用情况列入年度目标管理考核内容。县级以上人民政府每年应向同级人民代表大会及其常务委员会汇报义务教育经费筹措和使用管理情况。城区义务教育学校教育用地方面，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。城区义务教育学校建设规划方面，除了协同本级政府各部门之外，还应当接受上级规划部门的监督。总而言之，对于城区义务教育学校建设应该遵循规划先行，教育用地和建设资金两手抓，二者缺一不可。

参考文献

[1] 江西省G市振兴发展取得阶段性成效[EB/OL].[2014-06-24].http：//www.jx.xinhuanet.com/news/fmbd/c_1111283570.htm.

[2] 江西省教育厅.江西省普通小学基本办学条件标准（试行）（赣教基字〔2011〕54号）[EB/OL].[2011-07-22].http：//www.jxedu.gov.cn/zwgk/1jcjy/index.html.

[3] 中华人民共和国教育部.建设部.城市普通中小学校校舍建设标准（建标[2002]102号）[EB/OL].[2002-04-17].http：//www.mohurd.gov.cn。

[4] G市《2014/2015学年初城区普通中小学综合统计报表》[Z].2015.

【责任编辑 郑雪凌】