谷宝柱 刘月兰

摘 要经20年的努力，2012年我国财政性教育经费达到了4%的目标，标志着我国教育财政进入了“后4%时代”，但仍有很多问题亟待解决。其中，农村义务教育财政体制就存在一些问题需要解决。本文将分析我国农村义务教育财政体制的现状与存在的问题，对我国农村义务教育财政体制提出改革的建议，用“教育梦”促进“中国梦”的实现。

关键词后4%时代 农村义务教育 财政体制

2012年，我国财政性教育经费占GDP的4.28%，完成了1993年在《中国教育改革与发展纲要》中提出的4%的目标，标志着我国教育财政进入了“后4%时代”，教育事业迈上了一个新台阶。但随着时代的不断进步和人们对高质量教育的追求，4%的目标并不能满足广大人民对优质教育的渴望，预示着教育财政将面临更多的问题和挑战。联合国教科文组织在2000年制定了国家教育财政投入达到6%的目标，说明我国的教育财政投入和国际上的一些国家还有很大差距，教育财政投入应努力达到国际水平。只有在保证教育经费充足的情况下，才能使我国的教育事业走得更快更好，促进经济发展，走在国际的前列。根据国家统计局数据显示，我国乡村人口由2000年的8亿多人口下降到2014年6亿多人口，虽然乡村人口大幅下降，但6亿多乡村人口在我国总人口中依旧占据相当大的比例。因此很有必要利用教育财政进入“后4%时代”这个契机，对我国农村义务教育财政体制进行研究，让更多的人享受到改革开放的红利，让更多的农村学生享受到优质的教育资源。

一、21世纪以来农村义务教育财政体制政策变迁及现状

1997年，索罗斯等国际炒家对亚洲国家股市进行攻击，导致很多亚洲国家金融系统处于崩溃的状态。我国政府为了维持亚洲地区经济的稳定，从大局出发，决定保持人民币不贬值，导致这段时期我国出口增长率下降、失业增多、经济不景气，国家没有足够的教育经费保障农村义务教育的发展。2001年国务院提出《关于基础教育改革与发展的决定》，实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的政策。在以县为主的农村义务教育财政体制的政策中，中央和省级政府在经济发展水平和严峻的国际形势下，对农村义务教育财政经费的投入很有限，只能由县级政府负担农村义务教育经费。东部地区在改革开放的潮流中，获得了国家优先发展政策的大力支持，经济得到了大幅增长，县级政府可以负担起农村义务教育的经费支出。但中西部地区由于地缘和历史文化等原因，经济发展落后，县级政府财政在发展经济上已是举步维艰，没有更多的政府财政去负担农村义务教育经费。这个时期国家进行了农村税费改革，免除了农村教育费附加和教育集资，虽然减轻了广大农民的经济负担，却让农村义务教育经费少了两大重要融资渠道，使原本就不充裕的教育经费更加紧张。由于缺少中央和省级政府的参与、我国地区差异大等原因，使我国农村义务教育艰难生存，不利于我国教育的均衡发展。

2005年，国务院下发了新的通知，对农村义务教育财政体制进行了修改。在《关于深化农村义务教育经费体制改革的通知》中提出，提高教育财政投入，提高保障水平，中央和地方按比例、按项目分担农村义务教育经费，并对农村义务教育财政体制实施的具体步奏做了明确的规定，将农村义务教育全面纳入国家财政范围。2006年开始，国家逐步免除各地区义务教育阶段产生的学杂费，实行免费的义务教育，由准公共产品到纯公共产品转变。2007年，国家下发了《关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》，对我国农村义务教育财政保障体制进行了修正和完善，落实了农村义务教育阶段家庭经济困难住宿生的生活补贴，向农村义务教育阶段学生免费发放教科书，资金由中央财政承担。2009年，中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额。同一年，全国义务教育学校实施绩效工资，提高了农村教师工资。这个时期的农村义务教育财政由中央和省级政府承担更多的比例，从全局出发对农村义务教育经费进行统筹，在一定程度上解决了贫困县在农村义务教育经费中投入不足的弊端，但我国农村义务教育财政依旧还有很多问题需要解决。

国家对农村义务教育非常重视，但由于经济、地域、文化等因素的限制和我国特殊的国情，国家教育财政没有完全解决农村义务教育事业存在的问题。我国是城乡二元经济结构，城市经济发展水平较高，而农村一直处于落后的状态，教育事业的经费大都依靠国家支持，而国家力量有限，不能完全照顾到每个地区、每个教育阶段。其中城市的义务教育得到了充分的发展，农村仍然很落后，是时候将关注的目光转移到农村义务教育上来，注重城乡义务教育的均衡发展。在“后4%时代”需要让更多的人民享受到改革开放的成果，让更多处于落后状态的农村地区的人民享受优质的教育资源，获得更多教育财政的支持。

二、我国农村义务教育财政体制面临的挑战

1.教育经费总量投入有限，农村义务教育经费不足

公共财政是政府为弥补市场的失效，满足社会、公共需要而进行的宏观调控行为。[1]由于我国现阶段正处于社会主义初级阶段，义务教育最大的问题是教育经费不能承担比重很大的教育支出。联合国教科文组织2000年曾号召各国至少应将GDP的6%用于教育经费。到2004年，全世界平均教育投入占GDP的比重为4.4%，而我国到2011年财政性教育经费占GDP的3.93%，没有达到我国《教育法》规定的4%，直到2012年才达到了4%目标。我国的财政性教育经费在逐年增加，但财政性教育经费占国内生产总值的比例的增长速度缓慢。从2007年开始，增长幅度才有了较大的改变，由此可以看出国家对教育的重视程度逐渐增强，但投资的力度有限。在国家财政性教育经费总量投入不足的大环境下，导致农村义务教育经费不足，不利于农村义务教育的发展。

2.教育财政经费分配结构不合理，导致农村义务教育落后

义务教育是国家教育体系的重要组成部分，义务教育发展的好坏，直接影响整个教育阶段学生的质量。但历来政府在高等教育中的财政投入增速高于义务教育阶段的投入增速，在教育财政投入上偏向于高等教育。国际上大部分国家义务教育教育经费占公共教育财政比例80%，高等教育教育经费约占20%。但我国高等教育的财政支出比例不仅高于世界的平均水平，甚至高于西方发达国家的比例，高等教育财政支出比例过高就会造成义务教育财政比例偏低，间接导致我国的农村义务教育财政投入比例低。教育经费投资结构不完善，导致我国农村义务教育的道路充满困难。因此有必要调整高等教育和义务教育的财政投入比例，提高义务教育财政投入，适当降低高等教育财政投入。

3.缺少完善的农村义务教育财政监督机制

目前，我国农村义务教育财政监督机制还不健全，影响了教育财政使用的效率，不利于农村义务教育的发展。与西方发达国家相比，我国缺少专业的第三方监督机构。现在主要是由附属于我国政府的相关部门负责农村义务教育经费，在行使监督权力时，会出现形式主义，不能真正履行监督的责任。在“后4%时代”，随着教育经费投入的加大，会出现很多新的问题，监管更加困难。学校和教育局监管人员可能会建立不当关系，出现私挪、乱占教育经费。我国主要监督教育经费的投入，却很少对行政监管人员进行监督，导致行政监督工作人员会出现“缺位”“越位”的行为，事后责任追究的力度也不够明显。在经费投入使用后，没有专业的人士对经费使用的效果进行科学的评估，导致教育经费的浪费和重复使用等情况。此外，没有充分利用互联网等工具对农村义务教育经费公示和缺少社会大众对经费和相关工作人员的监督，会出现财权和事权不统一的情况。例如，近年来国家教育财政负担过重、学龄儿童逐渐减少和城镇化进程的加速。2005年国家发布《关于推进农村中小学标准化建设的实施意见》。一些省市开始在农村中小学进行大规模的撤点并校。整合了教育资源，提高了办学条件和教育水平，但同时也出现了许多问题。撤点并校让许多离学校较远的学生选择坐校车或者寄宿。校车数量不足以满足大量农村学生的上学需求。另一方面农村寄宿学生的大量增加，专门负责学生的教师人数跟不上去，班主任也没有更多的精力去管理学生的日常生活。这些问题是没有完善的监督机制导致的后果，财权和事权没有统一，没有根据实际情况对经费投入进行专款专用，相关人员没有尽到经费使用情况的监督。

4.农村义务教育财政投入的非均衡性

我国完成了义务教育普及的任务，但还有很多教育发展不平衡现象。人们更加关注教育的质量，对优质教育资源极具渴望。虽然我国农村义务教育经费的总量大幅增加，但所占全国教育经费的比例变化不大。我们从有关数据可以得知，城镇与农村学生生均教育经费之间的差距在逐渐缩小，但差距仍然很大。在这样的大环境下，对农村义务教育投入也很有限。农村义务教育经费投入和城市义务教育经费存在差距，生均固定资产、中高级职称教师、现代化教学等方面，差距依旧很大。城市的孩子享受着高质量的教学资源和优秀的师资，有更大的几率进入重点高中，然后走入重点大学。而农村的学生，由于刚开始就比城市的学生在教育资源上落后，也就很少有机会能进入重点高中和重点大学。这对农村学生而言是不利的，不能享受到平等的受教育的权利，不利于教育的均衡发展。

三、我国农村义务教育财政体制展望

1.增加教育经费投入总量，保障农村义务教育经费充裕

提高国家财政对教育的整体投入力度，政府财政拨款是教育投入的主要渠道。农村义务教育投入是整个教育投入的重要组成部分，为了改变农村义务教育的弱势地位，要不断提高国家财政对教育的整体投入力度。我们应加大农村义务教育的投入，达到国家相关法律规定的标准。为此各级政府必须要坚决落实好《义务教育法》《教育法》的规定，随着我国经济的发展和财政收入的增加，应逐渐加大对农村义务教育事业的投入力度，教育财政投入每年达到GDP的4%的要求，努力追赶西方发达国家。我国相关部门在做农村义务教育财政预算安排时，要按照农村义务教育在财政性教育支出的比重的增长标准，认真做好教育经费的支出。强调政府在农村义务教育投资中“绝对财源”的地位和作用，提高政府投资在农村义务教育经费总额中的比例，防止政府责任的转嫁，努力汲取西方发达国家成功经验。例如19世纪80年代，美国教育财政由“公平”转向“充足”保证了义务教育的发展。我国也应该从“以收定支”到“以需定支”的转变，为农村义务教育经费提供充分保障，真正建构完善的农村义务教育财政体制。政府的力量也是有限的，要鼓励社会力量投资办学和企业对教育的捐赠，多方法、多渠道增加教育经费来源。

2.调整教育财政投入结构，促进教育公平发展

根据人力资本理论，经济发展决定教育发展，教育发展促进经济发展。公共财政具有维护教育公共产品的作用，可以促进个人的发展、经济的繁荣。义务教育具有外部性，可以产生更多的社会效益，而高等教育偏向于个体收益。我国部分学者通过计算发现义务教育阶段人力资本对经济增长的贡献率最高，所以教育经费合理分配是将经费重点投入到经济增长急需的具有更高经济增长效率的义务教育。[3]国外学者世界银行专家萨卡罗普洛斯曾对教育投资收益率问题进行了研究，结果显示在经济发展相对不发达国家的初等教育收益率高于中等教育与高等教育，其社会收益率分别为27%、16%、13%[4]，所以我国更应该关注义务教育的财政投入。但高等教育具有见效快的特点，可以在很短的时间内培养出促进经济发展的高素质人才，因此国家对高等教育财政投入比例一直高于世界各国对高等教育投资的水平，而对义务教育投入比例低于世界水平。义务教育是未来国家经济的主要推动力，义务教育的投入不足，会对我国经济的长远发展不利。我国又是一个农业大国，农业人口占很大比例，农村义务教育问题不容忽视。农村经济发展水平低，不能对教育投入大量资金，只能依靠政府财政资金的支持。农村中小学多处于经济落后的乡村，受到的关注力度远远小于高等院校，因此要给农村义务教育更多的关注，注重各个教育阶段的公平发展。

3.构建我国农村义务教育财政保障监督机制

在“后4%时代”，完善的农村义务教育财政保障监督机制对我国农村义务教育均衡发展至关重要，因此我们有必要建构一个完善的监督机制，可以根据本国国情，汲取西方国家成功的经验。例如可以学习英国在教育经费上的监督方法。英国教育经费由独立的教育经费拨款机构下发，政府负责监督教育经费的预算、拨付、使用的每个阶段，在一定程度上起到了相互制衡的作用，改变了政府“一手遮天”的状况。我国可以根据本国国情，汲取英国的成功经验，建立起以社会团体、知名人士、教育学专家、人大、政协为主的独立于政府，针对农村义务教育财政保障的第三方监督机构，授予监督机构接受有关投诉并做调查的权利，保障教育财政的专款专用，保障教育经费的预算、拨付、使用。第三方监督机构要做到事前监督、事中监督、事后监督，让每一个环节都在“阳光”下进行，避免暗箱操作等不当行为的发生，提高教育经费的使用效率并把每一笔教育经费落到实处。第三方监督机构还要对教育经费使用的结果和质量进行评估，对经费使用不当、浪费严重、没有产生应有效果的相关负责人进行责任追究。对乱挪乱用农村义务教育经费，并产生恶劣影响的行为要追究法律责任，根据情节轻重进行不同程度的惩罚。政府、政协、人大等监督力量有限，需要社会大众广泛参与到农村义务教育经费监督的过程中。通过这些措施建构完善的农村义务教育财政保障监督机制，提高我国农村义务教育经费使用的效率和质量。实现我国农村义务教育监督机制由行政手段向法律手段的转变，提高管理的科学化、现代化水平。

4.促进教育均衡发展，关注农村义务教育

教育均衡化是教育现代化的核心理念，教育财政充足是教育事业发展的基本保障，公平的教育财政支出影响到教育的均衡发展和教育事业的健康发展。政府要优化教育财政投入结构，优化公共教育资源，主要向农村、贫困、边远、民族地区倾斜，缩小地区间、城乡间、校际间的发展差异。义务教育在教育系统中发挥着基础性、战略性和先导性的作用，没有义务教育的现代化就没有教育事业的发展。因此，要提高义务教育财政投入比例，尤其是农村等经济落后地区的投入比例，促进我国义务教育的均衡发展。在“后4%时代”，教育财政支出会逐年增加，在义务教育上要由以前注重教育投资总量，转移到更加注重教育投资质量。增强农村义务教育阶段现代化信息技术，加快教育均衡发展。虽然近年来，我国加大了对农村义务教育的投入力度，但是由于历史文化等原因，我国城乡学校办学条件差距依旧很大，很多农村家长为了让孩子接受优质的义务教育，不惜把孩子送到远离农村的城市。一些农村弱势学校，由于教育经费紧张，教师不愿意来，教学条件也没有得到有效改善。而城市学校教育经费充足，不管是软件还是硬件设施，远远高于农村学校。不利于我国义务教育的均衡发展。大力推动城乡教育财政投入的均衡化，助推农村教育的崛起和教育公平的实现，实现教育的均衡化，用“教育梦”促进“中国梦”的实现。

参考文献

[1] 杨会良.当代中国教育财政发展史论纲[M].北京：人民出版社，2006.

[2] 刘芳等.中国义务教育发展报告2012[M].北京：教育科学出版社，2013.

[3] 宋光辉.不同文化程度人口对我国经济增长的贡献——我国经济增长与教育关系的一种实证分析[J].财经科学，2003（1）.

[4] 王玉昆.教育经济学[M].北京：华文出版社，1998.

【责任编辑 陈国庆】