马凌　李忠诚

【编者按】：为贯彻落实党的十八届三中全会《决定》作出“强化体育课和课外锻炼，促进青少年身心健康、体魄强健”的战略部署，进一步深化学校体育改革，国务院办公厅近日印发了《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》（以下简称《意见》）。本刊继上期刊登了指导文件及教育部体卫艺司司长王登峰答记者问后，全国上下学校体育工作者为之欢欣鼓舞，期盼这次改革能够见到显著效果。本期特邀专家、学者进一步围绕《意见》的精神实质及落实中需注意的问题、努力方向进行深入分析。

摘要：本文对国务院下发《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》从出台背景、亮点、落实中应注意的问题等方面进行了论述。

关键词：墙壁；体育教学；利用

中图分类号：G633.96 文献标识码：A 文章编号：1005-2410（2016）06-0004-03

近日，国务院下发《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》（以下简称《意见》）。《意见》共6个部分18条，对今后一个时期我国学校体育工作的发展进行了全面的规划，明确了我国学校体育工作的指导思想、工作原则和工作目标，同时，指出了工作重点和具体路径。《意见》的下发，既凸显了党和国家对学生身心健康的高度重视，同时，也表明了学校体育工作发展相对滞后，学生身心健康状况不容乐观的现实，正如《意见》中指出的那样“学生体质健康水平仍是学生素质的明显短板”，因此，准确理解《意见》的精神和要求，抓好学校体育各项工作的落实，是未来一个时期学校体育工作的主要任务。

一、《意见》出台的背景

（一）是贯彻落实党的十八届三中全会精神，推动教育综合领域改革的必然要求

党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对当前中国面临的重大和紧迫问题作出系统改革部署。在推动教育综合领域改革部分，《决定》明确指出“强化体育课和课外锻炼，促进青少年身心健康、体魄强健”，强调了德育、体育和美育的重要地位。首次把“智育”工作放在德育、体育和美育之后进行论述。从行文中对“四育”的表述顺序来看，突出强调了体育在教育中的地位和作用，同时，也说明了体育在目前学校教育中相对弱势的地位，需要通过一系列强有力的措施予以加强，充分发挥体育在育人中的作用。

《决定》对教育工作的不同领域提出了不同的要求：德育要求“坚持”——坚持立德树人，加强社会主义核心价值体系教育；体育要求“强化”——强化体育课和课外锻炼，促进青少年身心健康、体魄强健；美育要求“改进”——改进美育教学，提高学生审美和人文素养；智育要求改革。我们把“坚持”“强化”“改进”和“改革”这些表述放在一起分析，可以看出中央对教育领域内不同工作提出的要求是不一样的。“强化”对应的是“弱化”“边缘化”，这从一个侧面说明了体育课和课外锻炼在实际学校教育工作中普遍得不到重视的现实。中央明确了“强化”的要求，主要是针对长期以来，由于管理主体缺失、管理力度不够、力图解决各项工作落不到实处的问题。此次出台的《意见》，是落实中央精神的具体举措。

（二）是对全面推进素质教育，贯彻落实“健康第一”办学指导思想的继承和发展

进入新的世纪，根据世界经济、社会的发展，党中央、国务院着眼于我国21世纪人才培养的需求，在1999年，作出了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，指出“实施素质教育，必须把德育、智育、体育、美育等有机地统一在教育活动的各个环节中。学校教育不仅要抓好智育，更要重视德育，还要加强体育、美育、劳动技术教育和社会实践，使诸方面教育相互渗透、协调发展，促进学生的全面发展和健康成长”。同时要求“学校教育要树立健康第一的指导思想，切实加强体育工作，使学生掌握基本的运动技能，养成坚持锻炼身体的良好习惯。确保学生体育课程和课外体育活动时间，不准挤占体育活动时间和场所。举办多种多样的群体性体育活动，培养学生的竞争意识、合作精神和坚强毅力”。

这些话语今天读起来依然方向明确，充满正能量。时间过去快20年了，一些遗留问题没有得到有效地解决，新问题却接踵而来。学校体育仍然是教育发展中的短板，影响和制约学校教育的发展水平，影响学生的健康发展。全面推进素质教育，没有捷径可走，更不能让体育掉队，必须沿着我党一贯主张的教育方针，坚持德智体美全面发展，坚持诸方面教育“相互渗透、协调发展”，最终实现学生的“全面发展和健康成长”。在此，需要特别强调“学校教育要树立健康第一的指导思想”是对全体教育者的要求，且不可把健康推给体育，更不能推给体育教师，因为，学生的健康受多种因素的影响和制约，体育只是其中能起到积极促进作用的有利因素。在学校教育中，如果不改变全体教育者的思想意识，仍然把体育工作放在“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的境地，体育在学生发展中所起的作用只能是镜中花、水中月。

从《意见》的具体内容来看，既有对老问题、大难题的突破，也有对新问题的积极应对，力图达到体制机制创新，教育全面均衡发展，学生终身受益。这是对党的教育方针的重申和强调，是对具体工作的聚焦和强化。

（三）对学生体质健康状况及学校体育工作现状做出了积极的回应

我国的国民体质监测工作开始于1985年，至今已经30余年。从历次监测的结果来看，学生体质健康状况一直不容乐观。学生体质下降趋势难以遏制，是多年来学校体育工作改革中不可回避的问题。

2014年全国学生体质与健康调研结果显示，学生体质与健康状况总体有所改善：与2010年相比，2014年我国城乡学生身体形态发育水平，即身高、体重和胸围等发育水平继续提高。肺活量继2010年出现上升拐点之后，继续呈现上升的趋势。城乡学生营养不良检出率进一步下降，且基本没有重中度营养不良。中小学生身体素质继续呈现稳中向好趋势。但是，大学生身体素质继续呈现下降趋势。视力不良检出率仍然居高不下，继续呈现低龄化倾向，各年龄段学生肥胖检出率持续上升。

造成这一结果，应该说是复合性因果关系。其中，学校体育工作发展相对滞后，学生的体育锻炼时间得不到保证，锻炼的效果不好是不争的事实。学生视力不良和肥胖检出率的不断升高，就是一个例证。《意见》十分明确地把工作的重点指向学校体育，要求从各个方面强化学校体育工作，切实改变学校体育工作的现有局面，并提出了2020年学校体育工作的目标，学生“体质健康水平明显提升”便是其中重要的工作目标之一。

二、《意见》的亮点

（一）总体要求突出顶层设计，高屋建瓴，方向明确；具体举措着眼贯彻落实，提纲挈领，务求实效

从《意见》的行文结构来看，整体上分为6个部分，实际上是由两大部分组成的：第一，加强学校体育工作的总体要求；第二，加强学校体育工作的具体举措。

在第一部分，《意见》从指导思想、基本原则和工作目标3个方面提出了原则性要求。在指导思想中，特别强调以“天天锻炼、健康成长、终身受益”为目标，体现了以人为本的发展理念，强调了学校体育工作以促进学生的发展为出发点和落脚点，同时，也将“手段——天天锻炼、过程——健康成长、目标——终身受益”有机地结合在一起。基本原则阐述了如何处理好学校体育工作发展过程中的四对相互关联的关系：课内、课外相衔接，解决锻炼时间问题；兴趣、技能相促进，解决锻炼的可持续性问题；群体与竞赛相协调，着眼于普及与提高；全面与分类相结合，坚守基本要求和区别对待。这些都为地方政府和基层学校创造性地开展体育工作指明了方向。

在第二部分，《意见》则从体育课程、体育教学、课外锻炼等16个具体方面提出了明确、可操作的要求。例如，明确提出“有条件的地方可为中小学增加体育课时”“支持高等学校牵头组建运动项目全国教学联盟，为中小学开展教改试点提供专业支撑，促进中小学提升体育教学水平”等，这些要求都非常具体，可以很快地落实到学校的具体工作中去。

（二）体现了纵横结合、整体推进的工作思路

学校体育工作今天的局面是“多因一果”，即各种错综复杂的因素叠加，造成学校体育工作效果差，学生体质健康状况不好。因此，学校体育工作的加强也必须采取综合治理的工作推进思路。这一思路贯穿在《意见》中。

第一，在体育课程体系建设方面，提出了建立大中小学相衔接的课程体系。体育课是学生接受教育的过程中，历时时间最长（14年必修）、累计课时最多的一门课程，但是课程的实际效果却没有体现出来。其中，课程内容体系相对开放是一个重要的原因，造成学生在不同的学校、不同的学段所接受的体育教育差别较大，难以有效地对接，不同体育教师的教学似乎永远都是从“零基础”开始，致使教学内容低级重复，难以符合不同学段学生的特点。大中小学相衔接的课程体系建立，将从一定程度上解决教学内容低级重复的问题，提高不同学段学生的兴趣。

第二，在课外锻炼方面，对幼儿园、中小学和高校均提出了相应的要求。其中，在加强学校体育工作的文件中，专门对幼儿园的工作提出要求，这还是第一次。这一方面是因为幼儿教育体育锻炼的不足，同时，也体现了《意见》整体推进的工作思路。在竞赛体系构建方面，要求构建全国学生四级竞赛体系。

第三，在加强体育师资队伍建设方面，首次将高等学校体育教育专业的学生培养、高考招生测试办法纳入其中。从体育师资培养的角度，高等学校体育教育专业的招生是体育师资培养的开始，教学是体育师资培养的过程，这两个阶段在很大程度上已经决定了体育师资的整体水平，做好这两个环节，对于提高未来体育师资水平具有至关重要的作用。

同时，《意见》还提出了课内、课外的结合；家庭、学校和社区的联动；整合各方资源支持；评价监测与组织实施并重；等等。这些举措的提出，都体现了从整体上推进学校体育工作的思路。

（三）抓住了学校体育工作的牛鼻子

学校体育工作之所以成为学校教育工作中的短板，与多年来没有建立起有效的管理和监督机制不无关系。以前下发的加强学校体育工作的文件，主要强调要“做什么”，很少提出检验的举措和不做的后果，逐渐形成了要求越来越多、效果越来越差的恶性循环。

此次出台的《意见》抓住了推进学校体育工作发展的关键因素：评价监测和考核督导。其中，评价和监测工作主要着眼于学校体育工作开展的质量，用考试和监测的办法督促学校落实好国家对学校体育工作提出的各项要求，关注的是学校体育工作的最后一公里；考核和督导则重点强调政府的责任，要求把学校体育工作列入政府政绩考核指标、教育行政部门与学校负责人业绩考核评价指标。建立专项督查、抽查、公告制度和行政问责机制。同时，还将建立约谈有关主管负责人的机制。这样就可以为学校体育的发展提供良好的发展环境。

三、落实《意见》应注意的问题

（一）要树立法制意识，增强法制观念，坚持法制思维，做到依法行政、依法治教、依法办学

依法治国是我们党的治国方略，党的十八届三中全会明确提出“推进法治中国建设”，十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，要求“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为”。党领导人民制定宪法和法律，也要领导人民执行宪法，并在宪法和法律规定的范围内行使权力，履行职责。我国诸多法律、法规都对保障青少年参加体育锻炼进行了不同形式的描述和规定。在保障广大青少年参加体育锻炼权益方面，是有法可依的。目前存在的主要问题是有法不依、执法不严、违法不究。

《中华人民共和国宪法》在第二章“公民的基本权利和义务”中明确规定：

“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”另外，在《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国体育法》中，都对青少年儿童参加体育锻炼的权利进行了规定。特别是《中华人民共和国体育法》，第三章专门对学校体育工作进行了详细的规定：“学校必须开设体育课，并将体育课列为考核学生学业成绩的科目”；“学校必须实施国家体育锻炼标准，对学生在校期间每天用于体育活动的时间给予保证”；“学校应当组织多种形式的课外体育活动”；等等。另外，《学校体育工作条例》和《全民健身条例》等国务院颁布的法规也对相关问题进行了规定。这些法律条文已经明确地告诉我们：加强青少年体育，增强青少年体质，既是青少年自身的义务，更是青少年的权利。全社会都应该意识到，参加体育锻炼是青少年学生在校期问的合法权益，必须不折不扣地予以保障。随意挤占体育课、不按照国家要求开展课外锻炼，是对青少年学生合法权益的侵害，是违法行为，应该追究法律责任。现实还远远没有做到。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。党中央、国务院下发的红头文件，是依据有关法律法规，结合现实工作实际而制定的，其主要目的在于督促各级政府、有关部门不折不扣地执行国家的有关法律法规。因此，《意见》的贯彻落实必须树立法制意识，增强法制观念，坚持法制思维，做到依法行政、依法治教、依法办学，狠抓现行法律规章制度的落实，力求各项政策落到实处、取得实效。

（二）狠抓学校体育工作的牛鼻子，引领学校体育工作快速发展

长期以来，在学校教育的实际工作中，存在着重视智育、轻视体育的现象，学校体育工作发展是滞后的。一些地方政府、学校管理者在思想认识上根本不重视体育工作，在学校教育中体育工作被边缘化；在学校体育实际工作中，重竞技、轻教学、重少数、丢多数的现象也相当普遍，这导致体育课教学和课外体育活动成为学校教育教学中最薄弱的环节，体育成了少数人的事情。

学校把党的教育方针置之不理，置广大学生身体健康成长于不顾。在具体工作中表现为工作没有规划，“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。在安排课程时，优先安排文化课（“主科”——中高考学科），占据最好的时间段，体育属于“副科”“打补丁”“为主科让路”，哪有“空当儿”就插在哪，大多数学校上午第一节、第二节不安排体育课，使本来就有限的体育教学资源，不能发挥应有的作用；体育教师在职称评定、评先评优、工资分配等方面，常常受到不公正对待，同工不同酬的现象在一定范围存在，这些做法极大地挫伤了广大体育教师的积极性、主动性和创造性，在一定程度上制约了学校体育工作的发展，影响了学校体育工作的效果。要改变这些现状，必须建立行政问责制度，改变学校体育工作无人问责、无从问责的局面。

《意见》的出台已经牵住了学校体育工作发展的牛鼻子，在具体的实施过程中，一定要抓紧、抓好。健全监督问责机制，坚持分层管理，层层负责，一级抓一级，一级问一级，狠抓落实。对各级政府、教育行政部门和学校“有法不依，执法不严，违法不纠”的情况，检举追究责任，确保学校体育工作各项政策措施落到实处，引领学校体育工作快速发展。

（三）做好教育内部的统筹协调，确保学校体育工作不掉队

学校体育是学校教育工作的一部分，是党的教育方针的重要方面。学校体育工作之所以成为教育工作发展中的短板，与教育内部的统筹协调不够有一定的关系。例如，体育师资的缺编问题、学生体育锻炼时间得不到保障的问题、学校体育场地设施对学生开放的问题等，这些问题通过教育内部统筹协调，在一定程度上是可以得到解决的，实际上问题似乎越来越严重。

这种现象不能继续存在下去，也不允许继续存在下去，否则，将影响教育现代化的实现。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》已经明确了教育发展的目标：到2020年，基本实现教育现代化。没有学校体育的现代化，学校教育的现代化就无从谈起。《意见》的出台，为学校体育的现代化提供了制度和政策保障。

完善人格，首在体育。在建设健康中国和人力资源强国的道路上，体育不能缺席，更不能缺位。加强学校体育工作，促进学生身心健康、体魄强健，是每一位教育工作者的神圣职责，需要大家主动履行职责。我们应该以贯彻《意见》为契机，做好学校体育工作，切实把每一位学生的健康作为教育工作者的出发点和落脚点，为学生的健康成长奠基。